一次宏觀層面的“體制機(jī)制變革”

文 / 本刊記者 王楠楠

一次宏觀層面的“體制機(jī)制變革”

文 / 本刊記者 王楠楠

國家對(duì)推進(jìn)PPP發(fā)展十分重視，將其作為發(fā)揮市場在資源配置中決定性作用的重要舉措，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的意見》。隨后，特別是今年上半年，財(cái)政部、發(fā)展改革委等部門陸續(xù)制訂印發(fā)了推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的《通知》、《指導(dǎo)意見》以及《操作指南》等十多個(gè)規(guī)范性文件。這些都表明，國家對(duì)PPP工作十分重視，將其作為發(fā)揮市場在資源配置中起決定作用的重要舉措。

“隨著國家財(cái)稅體制改革的不斷推進(jìn)，交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革已成為推進(jìn)交通可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容。”在交通基礎(chǔ)設(shè)施政府與社會(huì)資本模式推進(jìn)工作調(diào)研座談會(huì)上,交通運(yùn)輸部副部長馮正霖表示，自2014年以來，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》,交通運(yùn)輸部也和財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于在收費(fèi)公路領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見》，“今年5月我們還在全國選擇了11個(gè)項(xiàng)目開展試點(diǎn)。”

這次座談會(huì)上，“把9個(gè)省份財(cái)政和交通的同志一起請(qǐng)來，主要是了解試點(diǎn)工作推進(jìn)的情況，存在的問題，研究探討如何更好地推進(jìn)交通PPP項(xiàng)目的試點(diǎn)工作。”馮正霖表示。

“推廣運(yùn)用PPP模式，不僅是一次微觀層面的‘操作方式升級(jí)’，更是一次宏觀層面的‘體制機(jī)制變革’。” 在聽取了9個(gè)省市的財(cái)政、交通運(yùn)輸主管部門領(lǐng)導(dǎo)所介紹的PPP項(xiàng)目開展情況之后，財(cái)政部經(jīng)濟(jì)建設(shè)司副司長王小龍則表示，“PPP不單單是一項(xiàng)制度上的創(chuàng)新，這對(duì)我們一樣也是挑戰(zhàn)。”

把社會(huì)資本吸引到交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域

PPP模式對(duì)于交通運(yùn)輸領(lǐng)域來講，可謂“既熟悉又陌生”。

說“熟悉”，是因?yàn)閺母鲊?jīng)驗(yàn)來看，交通基礎(chǔ)設(shè)施是PPP模式的重要應(yīng)用領(lǐng)域。30多年來，中國交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展迅速，高速公路從無到有，目前高速公路里程達(dá)到11萬2千公里，居世界第一位。

交通行業(yè)通過“BOT”、“TOT”、“BOT+EPC”、“BOT+EPC+政府補(bǔ)助”等方式在收費(fèi)公路方面也積累了不少經(jīng)驗(yàn)，形成了一套行之有效的管理制度，走出了一條中國特有的路。但同時(shí)，也充分地認(rèn)識(shí)到，由于過分依賴收費(fèi)模式，也存在一定問題，需要不斷完善。

而說“陌生”，原始的PPP模式是以招商引資的形式為內(nèi)涵的單純的引資模式，不同于當(dāng)下所強(qiáng)調(diào)的標(biāo)準(zhǔn)的政府和社會(huì)資本合作框架下的合作模式。

“盡管國務(wù)院、財(cái)政和發(fā)改等部門就推動(dòng)PPP模式運(yùn)用相繼出臺(tái)了許多框架性、通用性文件，這些文件的內(nèi)容和要求，很多對(duì)于我們都是新的。另外，目前行業(yè)內(nèi)推進(jìn)PPP的環(huán)境也發(fā)生了變化。以前我們的BOT項(xiàng)目不少是交通流量比較大，經(jīng)濟(jì)效益比較好的路段。目前，新建項(xiàng)目大多地處偏僻，交通量不足，財(cái)政效益普遍較弱，社會(huì)資本進(jìn)入的意愿不強(qiáng)。但是國家的路網(wǎng)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃需要這些項(xiàng)目，需要地方財(cái)政在困難的情況下堅(jiān)持吸引社會(huì)資本并給予其充分的信心來介入。”馮正霖表示，這就需要結(jié)合交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展積累形成的制度體系，運(yùn)用改革的思路，創(chuàng)新的舉措，進(jìn)行分析研判，綜合研究運(yùn)用授予特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)和財(cái)政補(bǔ)貼等要素，吸引社會(huì)資本廣泛參與。

馮正霖說：“特別是從建設(shè)補(bǔ)貼到運(yùn)營補(bǔ)貼的轉(zhuǎn)變，使社會(huì)資本對(duì)于表面收益不高但是特許經(jīng)營的合理回報(bào)可以相對(duì)穩(wěn)定的項(xiàng)目也能夠積極參與，加之政府的相應(yīng)政策鼓勵(lì)。這需要我們結(jié)合多年來積累的制度體系，在改革思路和創(chuàng)新體制下，對(duì)過去那種單一的模式進(jìn)行研判和取舍，符合新框架的PPP模式，走出一條符合交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)營運(yùn)特點(diǎn)的PPP模式發(fā)展之路。這一點(diǎn)上，我們與北京市政府也進(jìn)行過相關(guān)交流，通過學(xué)習(xí)港鐵在PPP方面的經(jīng)驗(yàn)，研究北京市在公路PPP方面的模式。綜合治理的思路要引入，而非原有的單一的土地資源、政策優(yōu)惠等模式。”

交通行業(yè)更適產(chǎn)生標(biāo)準(zhǔn)的PPP條件

去年底，交通運(yùn)輸部就著手開始組織PPP項(xiàng)目試點(diǎn)。今年初，財(cái)政部、交通運(yùn)輸部決定在收費(fèi)公路領(lǐng)域部署推進(jìn)PPP工作，并于4月份制發(fā)了《關(guān)于在收費(fèi)公路領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見》（財(cái)建[2015]111號(hào)）。

據(jù)了解，交通運(yùn)輸部前期初步選擇了溧陽至寧德高速黃山至千島湖段等11個(gè)項(xiàng)目作為第一批推進(jìn)試點(diǎn)的備選項(xiàng)目。

而從財(cái)政部部第二批PPP示范項(xiàng)目評(píng)審情況看，包括交通領(lǐng)域在內(nèi)的各領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式或多或少都存在落地難、不規(guī)范、名股實(shí)債、程序不匹配等問題。

“PPP不單單是一項(xiàng)制度上的創(chuàng)新，這對(duì)我們一樣也是挑戰(zhàn)。”王小龍表示，此次調(diào)研會(huì)醞釀很久，將9省市財(cái)政、交通運(yùn)輸主管部門的領(lǐng)導(dǎo)召集起來，“就是想聽聽大家在工作中存在哪些難題、有什么建議、集思廣益，以更好地推進(jìn)下一步工作，讓交通工作在更正確、更規(guī)范、更有效率地情況下推進(jìn)。我們將結(jié)合這些項(xiàng)目推進(jìn)情況，和交通運(yùn)輸部一起研究遴選出真正規(guī)范的PPP項(xiàng)目作為‘標(biāo)桿’，對(duì)組織得力的地方政府將予以獎(jiǎng)勵(lì)。”

“目前，在推廣PPP過程中，多少存在一點(diǎn)將PPP試點(diǎn)作為新政策環(huán)境下政府申請(qǐng)項(xiàng)目資金的新模式上，注意力集中和停留在解決資金問題的角度，對(duì)項(xiàng)目模式本身規(guī)范性的重視不夠”王小龍認(rèn)為，這與規(guī)范的PPP模式還存有差異。

其實(shí)，在與交通運(yùn)輸部的溝通和研討中，兩部委也一直在強(qiáng)調(diào)，非常希望在交通領(lǐng)域推廣PPP項(xiàng)目，產(chǎn)生規(guī)范的模式。

“因?yàn)榻煌ㄐ袠I(yè)和其他領(lǐng)域相比，其實(shí)更適合產(chǎn)生標(biāo)準(zhǔn)的PPP條件。”王小龍表示，盡管目前正在進(jìn)行的很多交通運(yùn)輸項(xiàng)目效益欠佳，但從推廣PPP角度未嘗不是一件好事。

“在這樣的一種建設(shè)條件下，或者說現(xiàn)在這樣一種備選項(xiàng)目條件下，也許推廣PPP更具有可行性。或者說在這樣的條件下，可能產(chǎn)生的是更加規(guī)范的PPP，而且對(duì)下一步規(guī)范政府在交通領(lǐng)域乃至其他公共建設(shè)領(lǐng)域怎樣規(guī)范投資行為、怎樣讓市場在資源配置上產(chǎn)生基礎(chǔ)性決定作用，恐怕顯得更為重要。”王小龍說。

互利共贏是檢驗(yàn)PPP成功與否的標(biāo)準(zhǔn)

“PPP模式能否成功，關(guān)鍵是要看能不能按照互利共贏的精神，實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本的有效合作。在推動(dòng)PPP模式運(yùn)用的過程中，政府追求的是實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。具體到公路建設(shè)上，就是要促進(jìn)公路網(wǎng)的形成，改善公路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通、完善交通基礎(chǔ)設(shè)施結(jié)構(gòu)及其功能。”

馮正霖認(rèn)為，對(duì)于政府而言，交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的追求上，關(guān)于“適度超前”的理解，首先要和國家財(cái)力相結(jié)合，不能超出財(cái)力能力發(fā)展，“第二要和國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)也就是兩個(gè)百年目標(biāo)相結(jié)合，兩個(gè)百年目標(biāo)很明確，我們應(yīng)該圍繞其指明的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)有的規(guī)模、速度和它能產(chǎn)生的社會(huì)效益來研究。可能各個(gè)省會(huì)有差異，要按照目標(biāo)合理計(jì)劃，杜絕盲目追求第一、之最之類的不講科學(xué)一味政績思想的情況。當(dāng)然，對(duì)于十二五、十三五規(guī)劃制訂的國家批準(zhǔn)的項(xiàng)目，是我們堅(jiān)決要完成的目標(biāo)，也是財(cái)政必須全力保障的，發(fā)展規(guī)模、速度和它能產(chǎn)生的社會(huì)效益必須按期達(dá)到的。對(duì)于社會(huì)資本，追求的是投資回報(bào)以及有助于企業(yè)發(fā)展的相關(guān)利益。要求社會(huì)資本在項(xiàng)目中和政府追求一致或者做慈善項(xiàng)目，這是不可能的。”

馮正霖表示，在推動(dòng)PPP項(xiàng)目試點(diǎn)中，要更深刻的認(rèn)識(shí)PPP模式的本質(zhì)，更多的以合作的方式、契約的方式來看社會(huì)資本的地位和作用。要堅(jiān)持“規(guī)范、公開、透明”的原則，政府和社會(huì)資本要嚴(yán)格按照特許經(jīng)營合同，規(guī)范運(yùn)作、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、權(quán)益融合、有限追索，要多聽取企業(yè)的意見和建議，不能搞“一廂情愿”，不能一味強(qiáng)勢，要起到紐帶作用和注意合作姿態(tài)，既要保障企業(yè)有合理回報(bào)，又不能形成不正當(dāng)利益，要拿出好的項(xiàng)目跟社會(huì)資本合作，強(qiáng)化政府的合約意識(shí)。要按照簡政放權(quán)的要求，減化不必要的前置審批事項(xiàng)，最大限度地調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性和活力。

“目前，在推廣PPP過程中，多少存在一點(diǎn)將PPP試點(diǎn)作為新政策環(huán)境下政府申請(qǐng)項(xiàng)目資金的新模式上，注意力集中和停留在解決資金問題的角度，對(duì)項(xiàng)目模式本身規(guī)范性的重視不夠”王小龍認(rèn)為，這與規(guī)范的PPP模式還存有差異。

“一方面我們講交通基礎(chǔ)設(shè)施是政府提供的基礎(chǔ)公共設(shè)施，另一方面任何建設(shè)都是需要代價(jià)的，花費(fèi)總是需要人來買單的。的確，發(fā)展建設(shè)交通設(shè)施是人民的需要，但人民同樣需要一個(gè)健康的財(cái)政和穩(wěn)定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。”王小龍表示，通過在交通建設(shè)領(lǐng)域推廣PPP,更重要的是要體現(xiàn)一種更大的全局觀，體現(xiàn)一種長遠(yuǎn)性、經(jīng)濟(jì)性，體現(xiàn)政府的責(zé)任，短期責(zé)任、部門責(zé)任、行業(yè)責(zé)任與整體責(zé)任之間的關(guān)系。

“所以一直在說推廣PPP不僅僅是為了產(chǎn)生試點(diǎn)，更重要是在交通領(lǐng)域今后如何處理當(dāng)前和長遠(yuǎn)、需求和地方領(lǐng)導(dǎo)指示以及規(guī)范管理的關(guān)系。我們都要不斷探索和試驗(yàn)，找到一條適合中國國情且既對(duì)得起子孫后代和后續(xù)發(fā)展的發(fā)展模式。”王小龍說，財(cái)政部作為PPP推廣的主要部門，“下一步我們在制度規(guī)范性方面，尤其是普及培訓(xùn)上，還有很多工作要做。比如，下一步我們可能首先在公路的問題上盡我所能，針對(duì)共性問題開展一些手冊的編制工作。”王小龍希望，各地市推出更多高層次、高規(guī)格、高水平的試點(diǎn)項(xiàng)目“一方面我們也希望今后公路建設(shè)方式上能有更規(guī)范更好的發(fā)展，另一方面我們也希望交通行業(yè)PPP的發(fā)展能經(jīng)得起其他行業(yè)后續(xù)發(fā)展的檢驗(yàn)。”