訪交通運輸部科學研究院交通發展研究中心財政金融部主任王利彬 “PPP模式或將成為公路行業發展新的驅動力”

文 / 本刊記者 陳楠枰

訪交通運輸部科學研究院交通發展研究中心財政金融部主任王利彬 “PPP模式或將成為公路行業發展新的驅動力”

文 / 本刊記者 陳楠枰

當社會資本被允許通過特許經營等方式，參與收費公路、樞紐站場及航電樞紐等交通基礎設施投資和運營，交通基礎設施政府和社會資本合作（PPP）模式帶著合作、創新、規范、共贏的理念而來，一時之間引起了各類社會資本對公路行業發展的重新審視。

在交通運輸部科學研究院王利彬博士看來，“成熟的經濟和社會環境背景下，PPP模式或將成為公路行業發展新的驅動力。”

促進交通PPP模式在更多地方落地生根

2015年4月，交通運輸部下發《交通基礎設施與社會資本合作等模式試點方案》（以下簡稱《方案》），將天津至石家莊高速公路等11個項目作為第一批試點，部署山東、安徽、四川等采取適當的方式開展PPP交通項目試點。同時，為引導地方交通部門推廣運用PPP模式，著手編制《收費公路政府和社會資本合作指南》。

已確定的試點項目主要考慮納入國家高速公路網項目和普通國道中跨越長江、黃河或海峽的重要通道工程，特別是社會效益突出但經營性收費不足以覆蓋投資成本、需要政府補貼部分資金或資源才能進行商業化運作的項目。在此基礎上，優先考慮已開展前期工作、擁有合作意向或地方政府給予支持的項目。

王利彬所負責的研究團隊參與了這項工作。“通過試點，我們的最終目標在于建立有效的交通基礎設施政府與社會資本合作運行方式，規范項目全生命周期的各類行為，同時創新交通基礎設施投融資新機制。”

王利彬介紹說，目前試點工作最大的突破之一是以車購稅為代表的財政性資金能夠投入PPP項目，也就是經營性項目，展示了合作的誠意和基礎。隨著試點工作的不斷深入，財政性資金可能由單純的“補建設”轉向“建設和運營一起補”，而這將強化公路行業對項目全生命周期管理的理念，并將有望影響車購稅建設資金的性質。此外，交通運輸部或將繼續開展存量資產PPP工作，“這不僅能夠盤活存量資產用于發展公路行業，同時也有助于統一對特許經營的認識。”

然而，試點項目的推進過程中也逐漸暴露出問題。“首先，按照財政部要求的項目實施方案、物有所值評價和財政承受能力論證均不夠成熟，如何驗證也存在困難；其次，合理回報率如何確定，進而政府補助的標準如何確定，尚未確定統一口徑。”

在王利彬看來，PPP項目的實施與項目立項審核等程序還有待進一步細化，而超額收益監管亦將成為難點，需要根據項目的特點制定監管的方式、手段以及周期等。

PPP模式或將成為公路行業發展新的驅動力

隨著新預算法的頒布，以及《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號文）出臺，均對地方政府舉債做出明確規范。收費公路原有的債務融資模式變得不可持續，需要引入新的發展思路與發展方式。

此時，PPP模式通過政府與社會資本合作的方式，將有助于解決收費公路發展的融資問題，盤活存量資產，提高運營效率，為社會提供更好的公共服務。“理論上講，PPP模式能夠在一定程度上化解地方政府性債務過高的問題，還能將競爭機制更有效地引入公路行業，提高公路行業的運行效率。另外，社會資本，尤其是民營資本的介入，能夠緩解大型項目中國有資本占比過高的問題，釋放市場活力，進一步提高政府運作效率。”王利彬說。

收費公路管理體制機制方面，目前管理的制度是以《公路法》和《收費公路管理條例》為核心的法律法規，輔之以大量的部門規章制度。由于《公路法》和《收費公路管理條例》的制定和實施都較早，目前來看已經不能適應經濟社會的發展。以《收費公路管理條例》的修訂為契機，收費公路管理的機制將面臨著一次重大的調整。

與PPP模式密切相關的另一個重要事項是特許經營相關法律法規的制定。目前發改委已經出臺了特許經營的管理辦法，還在醞釀制定《基礎設施和公用事業特許經營暫行條例》。“這一方面要求行業管理思路實現統一，另一方面也將會在管理主體、管理手段以及各種管理程序上有重大調整。”

王利彬介紹說，當前階段的公路建設項目，大多數是投資高收益低的項目，很難實現投資價值的合理補償。“為此，政府要引導社會資金進入公路建設和投資領域，需要進一步明確并界定政府或者公共財政的責任，要讓社會資本投入PPP項目有利可圖。”

“以已建成的公路項目為例，特許經營權的獲得成本理應是收費權益所能帶來的現金流現值。而實際情況中，現金流現值不一定能夠覆蓋建設成本，因而企業獲得特許權所支付的金額亦未必比公路建設成本高。”

“同時，PPP模式也可能在一定程度上影響經營期限的‘一刀切’現狀。”王利彬提出，特許權是附著在公路基礎設施資產之上的用益物權，特許期限僅僅是公路資產所有者將用益物權授權經營者進行管理的期限。“簡單地將收費公路的收費期限確定一個上限本身有失公允。”他認為，特許期限應當由政府與經營方約定，并同時約定到期后收回特許權的條件。

交通PPP模式破解融資難背后的機遇和挑戰

在推進新型城鎮化和地方政府債務危機的壓力下，PPP模式的提出為地方政府破除困境指明了路徑。伴隨著政策的強力刺激，一時間，PPP項目遍地開花。然而，與此形成鮮明對比的，是PPP項目落地難的現實。

盡管各路社會資本對于政府拋出的橄欖枝，都表現出參與的意愿。但是，目前PPP模式的推廣還是表現出公熱私冷的局面。“對于收費公路而言，民營資本想參與進來很難，即使是PPP模式備受推崇的今天，同樣很難。”王利彬告訴記者。除了公路行業新項目自身效益降低、經營時間長造成的風險偏大以外，政府選擇合作方的基本理念也是重要原因之一。

交通運輸之所以被認為適合PPP模式，是因為可以通過自身運營收回投資，民營企業的加入則能提高服務管理水平。然而，以公路行業為例，公路建設和運營涉及人民生命和財產安全，地方政府在進行此類項目PPP模式嘗試時相對慎重，必須選擇實力強、經驗豐富的企業承擔。

“這恰恰是我們現在面臨的尷尬。符合這樣標準的企業在國內而言，大部分是國企。”

在這樣的尷尬境地下，最初PPP模式中的第一個P為“政府”，“根據相關部門目前出臺的文件，第一個P可以是政府的派出機構，也有可能表現為國有企業。”而第二個P為“私人資本”，中國版的PPP模式亦將范圍擴大為包括國企在內的“社會資本”。

“做一個極端的假設，如果沒有符合標準的第三方競標，就有可能出現同一家國企同時出任委托方和建設方的雙重角色。自己與自己合作，如此的‘PPP’便沒有了意義。”

因此，推廣PPP的過程中，光有政府表態還遠遠不夠。誰是裁判未定，比賽規則仍不完善，作為“運動員”的社會資本必然有所顧慮。“推廣PPP模式讓社會資本參與交通建設，需要盡快優化法治環境。此外，培養契約精神亦顯得十分緊迫。”王利彬表示。