運用好政府和社會資本合作模式的思考與實踐 眾說紛紜的PPP模式究竟如何落地？

文 / 中國交建總裁助理、投資事業(yè)部總經理 趙喜安

運用好政府和社會資本合作模式的思考與實踐 眾說紛紜的PPP模式究竟如何落地？

文 / 中國交建總裁助理、投資事業(yè)部總經理 趙喜安

2015年1月，湖北首個PPP項目——香溪長江公路大橋順利通過省財政廳、省交通廳組織的“物有所值”專家組投資評價。2月，中交一公局以較少的資本金成立項目公司，成為施工工程企業(yè)與地方政府合作采用“PPP+施工總承包”模式投資建設的成功范例。

總理疾呼，地方熱捧

李克強總理在2015年政府工作報告中指出，“多管齊下改革投融資體制。大幅放寬民間投資市場準入，鼓勵社會資本發(fā)起設立股權投資基金。政府采取投資補助、資本金注入、設立基金等辦法，引導社會資本投入重點項目。以用好鐵路發(fā)展基金為抓手，深化鐵路投融資改革。在基礎設施、公用事業(yè)等領域，積極推廣政府和社會資本合作模式”。政府和社會資本合作模式如一夜春風，成為國家投融資體制改革的熾熱點。2014年下半年以來，中央到地方均推出了一批PPP項目，PPP進入了發(fā)展的新階段。政府、企業(yè)、金融機構等對PPP模式實踐與運用都表現了極大的意愿，社會參與各方都想發(fā)揮優(yōu)勢，積極參與。建設工程企業(yè)，這既是機遇也是挑戰(zhàn)。企業(yè)都在謀求戰(zhàn)略轉型之路，如何把握國家投融資改革的機遇期，值得我們深入探索與實踐。

深刻認知，迎接改革

PPP模式認知莫衷一是，現狀表現為概念大于實戰(zhàn)，抽象大于具體,形式大于內容，沒有固定模式和套路可以復制。其實PPP在中國并非新鮮事物，改革開放至今，PPP在我國已經歷了多個階段，但此次推廣也并非“往事重提”，應是“舊瓶裝新酒”。PPP基本原則就是政府主導、企業(yè)參與、市場運作、利益共享、風險共擔。基于此理解，以往實施的BT、BOT等項目，理應屬于PPP發(fā)展特定階段的不同商業(yè)模式。

中國經濟發(fā)展新常態(tài)下，基于經濟增長中低速、地方政府債務高筑，政府提供公共基礎設施建設資金缺口較大等形勢，既要保證經濟合理增速，又不能通過傳統(tǒng)的負債方式解決資金，所以只好尋求引入社會資本投資合作，推行PPP。為此，中央政府頒布實施新《預算法》，出臺了《關于加強地方政府性債務管理的意見》及促進政府和社會資本合作模式的《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》系列文件，為新一輪政府投融資體制改革和PPP模式的推行奠定了基礎，開辟了新的途徑。

中國交通建設股份有限公司（以下簡稱“中國交建”）在基礎設施投融資領域一直走在前列，在PPP模式實操方面具有大量的項目案例和經驗，投融資領域的實踐和創(chuàng)新具有明顯的優(yōu)勢。

履行流程，合規(guī)運作

運用政府和社會資本合作模式，首先政府要履行發(fā)起PPP項目的程序，合法合規(guī)推進。政府發(fā)起PPP項目一般分為五步：第一，項目由政府或社會資本發(fā)起，常以政府發(fā)起為主。政府發(fā)起的項目，主管單位會同發(fā)改、財政、交通、住建、環(huán)保、能源等主管部門，將目標項目納入PPP項目庫。社會資本發(fā)起的項目由投資人以項目建議書的方式向政府主管單位推薦合作項目，并爭取納入PPP項目庫；第二，項目實施機構為政府或其指定的有關職能部門或事業(yè)單位，負責項目準備、采購、執(zhí)行和移交等工作；第三，項目實施機構應組織編制項目實施方案，包括項目概況、風險分配基本框架、項目運作方式、交易結構、合同體系、監(jiān)管結構、采購方式選擇；第四，開展物有所值評價工作，政府部分付費或政府補貼的項目還要開展財政承受能力論證，每年政府付費或政府補貼等財政支出控制在當年財政收入一定比例內；第五，項目實施機構編制招標文件，組織招標工作。

中國交建采用PPP模式投資建設的高速公路

其次社會資本要履行企業(yè)內部參與PPP項目程序，就中國交建而言，一般包括七步：第一，充分掌握政府在具體PPP項目中的需求及政策、供給、風險分擔的邊界條件；第二，公司相關事業(yè)部、區(qū)域總部或投資單位提出參與的PPP項目，就合作模式達成優(yōu)推方案；第三，與政府簽訂框架協(xié)議或備忘錄，確定雙方投資意向、合作范圍、主要合作模式、核心商務條款等；第四，履行公司投資項目審批決策程序；第五，完成內部審批程序后，參加PPP項目投標；第六，中標后與政府簽訂投資協(xié)議；第七，成立項目公司，政府或政府指定機構與項目公司簽訂特許經營協(xié)議或PPP項目合同。

設計結構，明確模式

PPP投資模式設計是項目操作的核心，關鍵就是進行結構設計。就當前項目投資實踐，PPP項目的結構設計一般包括六個方面：一是交易結構，股東各方的邏輯關系，政府給予授權、補貼、采購的操作方式，企業(yè)參與投資、運營、回款的標準、時間以及回報要求；二是股權結構，政府方是否參與，參與形式、股東股權比例及權益；三是融資結構，融資是債權性質還是股權性質，渠道包括銀行貸款、基金、信托等，融資方式的設計要能夠充分發(fā)揮資金杠桿作用；四是收入與收益結構，就收入而言，要明確投資回款方式和內容，一般有政府財政采購、財政補貼、使用者付費等三大類，地方財政從以往的“補建設”逐步轉向為“補運營”；項目收益的類型和形式多種多樣，它表現項目服務及收益特征，也體現投資人的要價能力和談判水平；五是風險分配結構，它的基本原則應該是通過評估風險防控能力、受益大小、控制風險的代價情況，合理分配參與各方的風險；六是項目公司治理結構，參與各方權責界定，及在股東會、董事會、經營層的人員分配。上述PPP投資項目的結構設計，都需要在投資項目的協(xié)議、合同、章程里約定，越明確越好。

抓住要點，控制風險

政府推出的PPP項目，由于項目內容和客觀條件不同，模式多樣，但投資人的關注要點基本相似，結合當前對PPP的實踐情況，一般應關注以下方面：

一是要理清政府預算資金情況，既要理清政府預算資金的分類及相關規(guī)定，更要弄清政府財政的支付能力。新《預算法》推動了政府預算體制的改革，政府由傳統(tǒng)的收付實現制轉向為與企業(yè)并軌的權責發(fā)生制。政府預算體系由一般公共預算、政府性基金預算、國有資本運營預算和社會保險基金預算四類構成， PPP模式設計要深刻理解預算體制改革的目標和目的，順勢而為；

二是依賴政府財政還款的PPP項目，要布局在經濟較為發(fā)達的地區(qū)或現在暫時缺錢但以后有能力還款的地區(qū)，要按照有關規(guī)定，通常政府需進行項目的物有所值測試和財政承受能力評價，盡管這種測試和評價目前有不少問題，但有它總比沒有好；

三是PPP模式與去擔保化沒有必然關系，項目的擔保物標準應以項目融資時資金方、出資人的要求為準，為此應充分了解融資機構對擔保的要求，銀行融資條件不僅要得到分行層面認可，還要關注總行的政策指引；如以土地作為擔保，需已辦理權屬證書并交足土地出讓金的土地，納入土地儲備中心的土地擔保不具有法律效力，它僅能起到一定的保障作用；

四是PPP項目要重視前期的談判，前期未談好就不要急于實施，更不宜急于進場施工，否則極易陷入被動局面；由于項目推進過程中變化很多，在項目談判、簽約、實施的過程中，要注意保存各類商務資料，包括電子郵件、傳真等，雙方往來的資料是發(fā)生分歧時保護應有利益的基本依據；

五是PPP項目周期一般較長，常常有10 - 20年的運營期，長跨度的時間期內存在很多不確定性、風險點較多，這就要求注重全壽命周期策劃項目，不但要考慮建設期的施工成本、索賠變更風險，更要關注全壽命周期內的投資、回款、運營風險，要在投資合同內明確權責、建立系統(tǒng)的風險防控措施；

六是要建立項目中斷與退出機制，保護投資人免受重大損失。這里既要考慮投資人主動退出情況又要考慮業(yè)主原因導致的投資人被動退出的情形。

法律保障，誠信履約

PPP模式的運用方興未艾，國家發(fā)改委、財政部以及各地方政府都在不斷完善頂層設計與制度體系， PPP要做到法律有保障、相關方誠信履約，任重道遠，還需政府和社會投資人共同努力，如下的問題和不足值得探究：

一是PPP項目作為一種融資方式，存在成本較高、收益較低的不足。第一，交易成本偏高，交易結構比較復雜；第二，資本收益較低，項目周期一般10年至20年，所給予的年收益一般都低于企業(yè)投資預期的資本收益水平；第三， PPP項目的擔保，政府和企業(yè)都有控制負債的訴求，一般都不愿為PPP項目的融資提供擔保，為此，只有依賴項目及項目公司自身的收益和現金流進行融資，使得融資難度較大、成本較高；第四，融資風險向社會資本轉移，社會資本在負債規(guī)模和風險控制的要求下，需要使用較高融資成本的基金等金融產品；

二是PPP需要在法律層面進一步完善。第一，項目審批或核準是由政府方負責，而項目出資常常是社會資本，現行法律對于社會資本形成的資產權益缺乏有效保護；第二， PPP提出政府和社會資本風險共擔，但往往是作為弱勢群體的社會資本承擔更多風險；第三，收費調價在法律上沒有充分的保障，比如涉及公共事業(yè)的收費標準，調整常常需要聽證，在投資協(xié)議中如要明確相關調價和調整收費標準的條款，一般來說實操性較差；

三是主要依賴土地收益的投資難有保障、難以持續(xù)。國家對土地的流轉、出讓金管理有嚴格的規(guī)定，很多PPP項目與土地捆綁，這樣的模式對于法律、政策和政府依賴性很強，因此，用土地出讓收益來平衡工程投資建設的項目需要特別慎重。

主動策劃，創(chuàng)新理念

創(chuàng)新是推動投融資體制改革與PPP業(yè)務持續(xù)健康發(fā)展的必然要求。要通過主動策劃、主動作為，推進投資理念、融資方式的優(yōu)化創(chuàng)新。

一是PPP是一個主動策劃、平等協(xié)商的過程，要注重主動作為、主動策劃項目、主動創(chuàng)造模式，而不宜僅被動地投標拿項目，業(yè)主單方招標的PPP項目，一般存在自己的權利大義務少、權責失衡的情況，特別是投資人長期利益的保證機制缺乏；與其坐而論道，不如下海試水，要在談判中找平衡、求共識、獲項目。為此投資人應根據項目條件及自身狀況，設置邊界條件，合理設計模式，好比炒菜大廚，應依據食客的偏好與習慣，進行個性化的配菜并炒出符合食客習慣的可口菜肴；

二是實施PPP項目要強化“產業(yè)+金融”的意識。PPP某種意義上也是狹義的融資模式創(chuàng)新，要通過與金融結合，放大企業(yè)資金的“杠杠效應”。要主動引入金融工具、讓金融機構從項目源頭介入，一同走在前面，把金融工具化為投資業(yè)務的經營優(yōu)勢。項目公司未來收益權、現金流是金融創(chuàng)新的基礎，比如引入債權投資計劃、股權投資計劃、資產支持計劃等。金融創(chuàng)新的核心理念是“借助外部資金放大自有資金的‘杠桿效應’，創(chuàng)造最大化價值”，這也是公司投資業(yè)務孜孜追求的理念，就是“通過企業(yè)較少的資源投入，創(chuàng)造較大部分的企業(yè)價值，商業(yè)模式的創(chuàng)新是企業(yè)最重要的核心競爭力，這也是世界一流企業(yè)最典型的特征” 。

PPP某種意義上也是狹義的融資模式創(chuàng)新，要通過與金融結合，放大企業(yè)資金的杠桿效應。

2015年7月，2015《PPP模式及城市化產業(yè)發(fā)展白皮書》在杭州推出

路漫漫其修遠兮。對政府而言，應盡快完善頂層設計，做好法律法規(guī)的保障工作，營造一個誠信履約、公平公正的市場環(huán)境；中國交建既是中央企業(yè)也是社會投資人，具有推動國家投融資體制改革發(fā)展和企業(yè)轉型升級發(fā)展的多重使命，在PPP項目的實踐中，應進一步找準建筑類央企在國家經濟發(fā)展中的定位，抓住契機，主動迎合，積極參與。（編輯/汪玚）