PPP借鑒不能只是外殼 他山之石 可以攻玉

文 / 本刊記者 崔麗媛

PPP借鑒不能只是外殼 他山之石 可以攻玉

文 / 本刊記者 崔麗媛

交通基礎設施建設關乎全國人民出行與生活的便利水平，因此加強交通基礎設施建設勢在必行。目前，在新常態經濟的背景下，好多企業由“不缺錢”逐漸陷入資金緊張的局面。隨著交通基礎設施建設項目的資金額度不斷擴大，再像以前單憑政府力量已不現實。在國內經濟積極適應新常態的同時，交通建設領域也開始積極借鑒國外PPP模式，引入社會資本，促進市場機制的建立，將政府資本與社會資本有機融合，進一步深化項目建設投融資改革。

《詩經·小雅·鶴鳴》中曾寫道：“它山之石，可以為錯……它山之石，可以攻玉。”明·程登吉《幼學瓊林》第二卷中也記載著“民之失德，乾糇以愆；他山之石，可以攻玉?！?。看得出來，積極效仿，虛心納諫，乃發展之根本。

自上世紀90年代起，PPP模式便取得了很大進展，廣泛適用于世界各地的公共管理領域。在歐洲，尤其是英國，PPP適用的領域涉及交通運輸、公共服務、燃料和能源、公共秩序、環境和衛生、娛樂和文化、教育和國防等。

事實上，在大多數國家，PPP模式主要適用基礎設施建設領域，包括收費公路、鐵路、橋梁、地鐵、輕軌系統、機場設施、隧道、電廠、電信設施、學校建筑、醫院、監獄、污水和垃圾處理等。從區域看，歐洲的PPP市場最為發達。從國別看，英、澳、美、西班牙、德、法等發達國家的PPP項目規模和管理水平較高。

據資料顯示，PPP模式興起于英國，在隨后的二十多年里，這種公共產品供給的新模式在全球范圍內被廣泛應用。根據全球PPP研究機構PWF（Public Works Financing）的統計數據，1985～2011年全球基礎設施PPP名義價值為7,751億美元。其中，歐洲處于領先地位，約占全球PPP名義價值的45.6%，亞洲、澳大利亞占24.2%，美國、加拿大分別占8.8%、5.8%，墨西哥、拉丁美洲、加勒比海占11.4%，非洲和中東地區占4.1%。

在全球PPP模式快速發展的同時，今年以來，我國也不斷強調要加強政府和社會資本合作（PPP）等模式改革，推進交通基礎設施試點工作。然而，要想取得理想效果，實現改革目標，積極向國外PPP模式學習和借鑒是必不可少的，而且還不能僅限于外殼。從世界范圍來看，英國、加拿大以及澳大利亞等國在PPP模式方面擁有較為豐富的實踐經驗，并且取得較好的效果。

英國：開山鼻祖是典范

作為PPP模式的國際先驅，英國是至今PPP模式運用較為成熟的國家之一。事實上，英國PPP模式開展是有自身特有的歷史背景的。首先，歷史欠賬過多，20世紀90年代英國基礎設施需要巨大的維修資金，但財政緊縮政策使得政府難以支持巨大開支。其次，“雙超”現象普遍，在政府采購過程中經常遇到工時超期和成本超支的風險。最后，當然還包括資本預算有限。為了控制財政風險，對政府債務占比是有一定限制的，當政府債務達到一定規模時，便很難再提高政府公共開支預算。

因此，英國最早的PPP模式是運用于保障性住房領域，即上世紀30年代部分英國地方政府通過私人主動融資、政府產權轉讓等方式吸引私人資本參與保障性住房的建設和運營管理。1992年英國保守黨財政大臣羅曼·萊蒙特考慮利用私人資金來支持日益增長的公共支出，并首次創立了PPP的典型模式——私人部門融資計劃（PFI，Private Finance Initiative）。在1997年以前，由于受到其他政黨的激烈反對，這種模式的使用非常有限。而在工黨執政之后，PFI在英國得到了大力推廣和發展。

從發展歷程看，英國的PPP模式大致分為兩個階段，分別是PFI階段和PF2階段。在2012年以前PFI是英國應用最廣泛的PPP模式，在PFI模式下允許私人部門參與到公共設施的設計、建造、投融資和運營環節，旨在提高公共產品質量并更好地維護公共資產。據統計，1992～2011年英國累計完成PFI項目700多個，項目資本支出合計547億英鎊，涉及的公共領域包括學校、醫院、公路、監獄、住房、廢物廢水處理設施等。其中，倫敦地鐵即以30年特許經營權為基礎采取PPP模式建造而成的。PFI模式的優勢之一就是充分利用了私人部門的項目管理經驗、創新意識和風控技術，但在運行過程中PFI也暴露出一些問題，比如成本浪費、合同靈活性差、項目透明度低、風險收益分配不合理等。

倫敦地鐵

鑒于PFI模式的不足，英國政府于2012年推出了一種新的PPP模式——PF2。主要改進之處在于：一是股權結構方面，PF2模式下政府持有一定的股權，作為項目小股東參與投資；二是提高項目效率、節省項目支出成本，PF2模式下鼓勵政府進行集中采購，項目招標時間不超過18個月，對項目采購制定標準化的流程和文件，加強開支監管等；三是提高合同靈活性，如政府可以在項目運營過程中選擇添加或刪除一些服務可選項等；四是提高透明度，如要求私人部門公開項目收益信息，政府每年公布其所有參股項目的財務信息等；五是改進風險分配機制，如政府部門改進對額外開支風險的管理等；最后，在債務融資方面，PF2項目有望獲取長期的債務融資等。

在加拿大的PPP模式中，私人部門負責PPP項目設計、建造、運營和維護的全過程，而政府在項目建設完成前不承擔支付責任，支付的階段延伸至整個項目的生命周期。

有了理論的升華，必然要在實踐中檢驗。提及英國PPP案例有很多，其中具有代表性的便是倫敦地鐵，由國營倫敦地鐵公司（以下簡稱為LUL）擁有并運營。上世紀90年代，英國政府面臨地鐵投資嚴重不足的局面，英國政府在權衡之后，最終選擇了以政府與私人部門合作（PPP）的模式對整個地鐵系統進行升級改造，而非采取完全私有化的模式。經過四年多的論證和試行，倫敦地鐵的PPP合約于2002～2003年之間正式簽約，LUL將地鐵系統的維護和基礎設施供應工作以30年特許經營的方式交由三家基礎設施公司（分別為SSL、BCV和JNP公司）負責，LUL仍然掌控日常運營和票務工作，并通過固定支付和業績支付來回報基礎設施公司。倫敦地鐵公司特許經營期為30年，考慮到地鐵的建設標準、對運營情況的考核標準，以及一些簽約時無法預料到的事情發生，倫敦地鐵PPP模式的合約中專門增加了定期審核機制：約定簽約各方每隔7.5年重組新審定合約條款，并設定了專門的仲裁機制，以保證重新審核的公正性，確保合約的有效執行。

除了倫敦地鐵外，英國賽文河第二大橋項目也是一大成功案例，它成功的秘訣就在于風險的處理。據了解，賽文河位于英格蘭和威爾士之間，割斷了兩岸交通聯絡。1966年賽文河第一大橋通車，到20世紀80年代第一大橋難以滿足通行需求，需建第二座大橋。因當地政府財政資金緊張，決定采用PPP 模式吸引社會資本完成第二大橋建設、運營和維護，同時接管第一大橋。

Tips：英國的PPP項目可分為兩大類，一是特許經營（由使用者付費），二是私人融資計劃（PFI、PF2，由政府付費）。其主要特點包括（1）風險管控，降低政府風險。（2）成本固定，運營周期長。（3）產出為基礎，重績效后付費。（4）領域集中，交通項目投資比重大。（5）較少采用特許經營，多數情況下采用PFI。

賽文河第二大橋PPP項目的主要在于有強烈的市場需求和項目完工后有穩定的現金流入，即過橋費。項目實施過程中政府在項目定價和風險控制等方面有成熟的操作，這也提供了相對穩定的政策支持。

加拿大：沒有最好，只有更棒

如果要問在PPP運用方面誰做得比較出色，那么加拿大便是答案之一。它是國際公認的PPP運用最好的國家之一，加拿大各級政府的對PPP模式的重視程度很高且支持力度很大。因此，加拿大PPP模式項目推進有力，項目運作規范，各級采購部門經驗豐富，服務效率和交易成本優勢顯著。1991～2013年加拿大累計啟動PPP項目206個，項目總價值超過630億美元，項目涉及交通、醫療、司法、教育、文化、住房、環境和國防等行業。目前加拿大的PPP項目大約占所有公共領域項目的15%～20%左右。

在加拿大的PPP模式中，私人部門負責PPP項目設計、建造、運營和維護的全過程，以避免由不同投資人負責單一階段帶來的風險和責任推諉；政府在項目建設完成前不承擔支付責任，支付的階段延伸至整個項目的生命周期，同時支付的前提是私人部門提供的服務達到事先約定的標準。

而在管理方面，加拿大組建了國家層級的PPP中心（PPP Canada），即加拿大PPP中心。該中心是一個國有公司，由加拿大聯邦政府所有，采取商業模式運作；專門負責協助政府推廣和宣傳PPP模式，參與具體PPP項目開發和實施，審核和建議聯邦級的PPP項目，為PPP管理制定政策和最優實踐，提供技術援助等，并負責與地方級PPP單位的合作。為支持PPP模式的發展，加拿大PPP中心設立了“加拿大P3基金”，其基金總額為12億加元，2014年4月再次增加12億加元。截至2013年3月底，該基金已為加拿大15個PPP項目提供基金支持近8億美元，撬動市場投資超過33億美元。

加拿大PPP模式之所以可以取得優異成績，它是具有其自身特點的。首先，私人部門參與PPP項目并非單純地為基礎設施項目融資，項目的最終目的是提供公共服務；其次，具有專業技術和經驗優勢，加拿大成立了專業的組織機構負責審核PPP項目復雜的交易結構等；第三，引入了競爭機制，加拿大鼓勵國內外的私人投資者參與到PPP項目的競標中，以鼓勵創新、降低成本；最后，它還注重推廣和創新，加拿大PPP中心與國內各省同行分享交流經驗，同時借鑒PPP經驗，根據不斷變化的外部環境作出相應調整。

澳大利亞：擁有較成熟市場

地處大洋洲的澳大利亞也是較早實踐PPP模式的國家之一。自20世紀80年代起，澳大利亞便在基礎設施建設領域運用PPP模式。其中，最普遍的PPP模式是投資者成立一個專門的項目公司SPV，由SPV與政府就項目融資、建設和運營簽訂項目協議，協議期限一般為20～30年。

為了促進經濟增長和提高效率，澳大利亞政府在PPP模式的推廣過程中，不斷加大私人資本參與范圍，并將項目建設和運營的風險更多地交由項目公司（SPV）承擔，使得私人資本享受的收益同期承擔風險之間產生不匹配，進而導致部分PPP項目以失敗告終。2000年以來，澳大利亞政府對現行法律進行修訂，并制定特別法律，保障私人資本的權益，以進一步推廣PPP模式的發展。

至于管理方面，澳大利亞成立了全國性的PPP單位，即澳大利亞基礎設施局（IAU），負責全國各級政府基礎設施建設需求和政策，業務不局限于PPP，推廣PPP僅是職能之一。2008年IAU會同澳大利亞全國PPP論壇制定了全國性的PPP政策框架和標準，各級政府（州）在此基礎上制定本地的指南。

在澳大利亞PPP模式的眾多應用案例中，最具有代表性的案例包括悉尼奧運會主體育場、主體育館和奧運村。其中，悉尼奧運會主體育場投資估算為6.15億澳元，其中，政府撥款9,120萬澳元，政府貸款600萬澳元，占總投資的15.8%；其余84.2%的資金由中標聯合體組建的私人財團（2000年澳大利亞體育場公司）負責籌措。中標人除投入股本金、商業銀行貸款外，還通過發行會員坐席等方式募集資金。奧運協調局代表州政府與中標人共簽署了9種合同，除特許權協議外，還有租賃協議（包括土地租賃協議）、政府貸款協議。悉尼奧組委與中標人簽署了體育場協議和商業權利協議。政府通過協議授予中標的私人財團負責融資、建設及在建造完成后31年的經營和維護權。該私人財團委托組建兩家公司分別負責管理體育場和擁有體育場的資產。擁有資產所有權的公司負責償還銀行本息、向地方政府繳納稅費；負責管理的公司向持有資產的公司支付租金租用場館，租金的多少基于管理公司的收入規模（來源包括冠名權、場館租用、商業集會、會所收費、商品售賣、廣告和餐飲等）。在經過賽后最初階段的虧損后，主體育場已開始盈利。

悉尼奧運會主體育場

總而言之，海外PPP成功之處在責任明晰、利益分配均勻、風險控制得當。雖然各個PPP的管理模式有區別，不同項目也面臨不同的困難。但總體看，成功的PPP都有強烈的市場需求和相對穩定的現金流入，公共與私營部門責任清晰、私人部門在PPP中能獲取相當的利潤或補償，在項目實施工程中有成熟的應對方案等共性。