民企參軍機遇與變革——客觀研判融合總體進程

■ 裝備學院武器裝備建設軍民融合研究中心

民企參軍機遇與變革——客觀研判融合總體進程

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多年來，軍政地各相關部門認真貫徹黨中央、國務院、中央軍委關于軍民結合、寓軍于民的指示精神，主動推進部際協調，密集出臺政策法規，大膽實踐戰略合作，大力推行競爭采購，積極探索引民參軍，具有我軍特色的武器裝備建設軍民融合式發展格局取得積極進展。同時，我們應清醒地看到，把武器裝備建設軍民融合式發展戰略立起來、深下去、落到底，是一個長期漸進的改革過程，不是一朝一夕就能實現的。總體來看，目前我國武器裝備建設軍民融合式發展正處于由軍民結合向軍民融合初步過渡階段，融合范圍仍不夠寬、層次相對較低、程度也比較淺，深化改革大有可為，亟須同心協力推進。

準確判斷事物發展進程，是科學制定決策的重要基礎。推動武器裝備建設軍民融合式發展，是一項宏大而復雜的國家戰略工程，是一項事關富國強軍的時代抉擇，任務極其艱巨，挑戰無處不在，困難超乎尋常，是擺在深化國防和軍隊建設改革面前不可回避的一場重大戰役。多年來，軍政地各相關部門認真貫徹黨中央、國務院、中央軍委關于軍民結合、寓軍于民的指示精神，主動推進部際協調，密集出臺政策法規，大膽實踐戰略合作，大力推行競爭采購，積極探索引民參軍，具有我軍特色的武器裝備建設軍民融合式發展格局取得積極進展。同時，我們應清醒地看到，把武器裝備建設軍民融合式發展戰略立起來、深下去、落到底，是一個長期漸進的改革過程，不是一朝一夕就能實現的。總體來看，目前我國武器裝備建設軍民融合式發展正處于由軍民結合向軍民融合初步過渡階段，融合范圍仍不夠寬、層次相對較低、程度也比較淺，深化改革大有可為，亟須同心協力推進。

（一）部際協調初步建立

目前，我軍武器裝備采購管理體制仍實施軍地分塊管理模式，武器裝備科研生產單位多頭管理、軍用民用技術發展各自為政，缺乏一體化頂層設計與戰略規劃，致使武器裝備科研生產在規劃、計劃、重大項目等方面缺乏統籌，造成了武器裝備建設資源分散難以形成合力、重復投入導致巨大浪費等等弊端。

2011年，為扭轉武器裝備科研生產領域軍政分離、各自為政的局面，國務院、中央軍委批準成立了由國務院和軍隊多部門聯合組成的“軍民結合、寓軍于民武器裝備科研生產體系建設部際協調小組”，使武器裝備建設軍民融合頂層設計、裝備建設資源規劃、計劃等頂層設計實現宏觀層面上的統一規劃與部署，為武器裝備建設軍民融合提供了新的發展機遇。

該部際協調小組旨在加強部際間和武器裝備科研生產系統內的統一謀劃、同步協調，進而形成推動軍民融合深度發展的合力、作為統籌國防科技工業軍民融合工作的機構，部際協調小組于每年年初召開會議，審議上一年度貫徹落實《國務院中央軍委關于建立軍民結合寓軍于民裝備科研生產體系的若干意見》相關工作的進展情況，專門研究解決當前影響全局的痛楚矛盾和重難點問題。在傳達政策、部署戰略、共享信息、推廣經驗、探討問題、研究對策、搭建平臺等等方面，部際協調小組都發揮了巨大作用。2013年，部際協調小組召開的第二次會議指出，要求在體制機制、引民參軍、產業發展、資源共享、技術轉化上求突破，從宏觀層面上提出了解決軍民結合、寓軍于民裝備科研生產體系建設方面問題的對策。2014年，第三次部際協調工作會議進一步加強了協調小組自身建設，強調在國家層面把涉及頂層的事情謀劃好，把跨部門、跨領域的事項協調好，統籌各方力量，狠抓任務落實，切實形成推進工作的強大合力。經過兩年多的全面深入協作，軍地各部門在多部門、多領域等重大事項方面通力合作、密切協同，加強了武器裝備科研生產體系建設的頂層統籌，在政策的聯運性、協同性上下功夫，已經初步形成了縱向貫通、橫向兼容的武器裝備建設軍民融合式發展部際協調管理體系。在部際協調小組的領導下，各部門、地方各級政府按照各自職責，分工協作，為加強軍民結合、寓軍于民的改革研究論證工作協調，做好國防科技戰略規劃與國家重大發展規劃之間的銜接統一，為推動武器裝備建設領域軍民融合深入發展鋪設橋梁。

從長遠發展看，目前部際協調工作更像是權宜之計，武器裝備科研生產體系建設協調小組也只是臨時性的過渡機構，武器裝備建設軍民融合究竟由誰主導，一直還沒有明確。2013年11月，黨的十八屆三中全會《公告》宣布中央將設立國家安全委員會。2014年1月，中央政治局研究決定，國家安全委員會由習近平任主席，李克強、張德江任副主席，下設常務委員和委員若干名的中央國家安全委員會，并于4月召開了中央國家安全委員會第一次會議。國安委這一超級機構的成立和運作，形成了安全決策與協調從國內到國外、經濟、軍事、政治跨部門以及跨黨政軍前所未有的打通[1]，顯示出黨中央在優化頂層設計，加強黨政軍協作、破解體制機制等深層次問題上的堅強決心。武器裝備建設軍民融合式發展，是中央站在國家安全與發展戰略全局的高度，著眼安全與發展兩大戰略問題，對國防和經濟社會發展進行統籌謀劃，具有突出的戰略全局性，是筑牢國家安全的基礎性工程。設立國家安全委員會，其實質就是在國家安全利益層面確立統籌謀劃國防與經濟發展的重要頂層機構，消除武器裝備建設資源多頭管理、科研生產分段運行生產的弊端，提升跨部門、跨領域、跨系統的武器裝備建設軍民融合協同效率，乃至對國防建設和經濟建設協調發展格局的確立必將產生積極深遠的影響。

（二）政策法規密集出臺

近幾年，武器裝備建設軍民融合式發展得到了中央和國務院前所未有的重視，密集出臺了一系列相關的政策法規。

1.軍方出臺的相關政策法規

在武器裝備采購領域，總裝備部聯合政府相關部門積極推動裝備采購制度、軍事代表制度、裝備價格工作、裝備保障體制四項改革，為提高裝備采購質量與效益、促進國防工業體制改革、推動軍民融合深度發展提供相應的制度規范。2009年，四總部下發了《裝備采購制度調整改革方案》和《全軍駐承制單位軍事代表制度調整改革方案》，按照“先試點、再推廣”的要求，2011-2012年，軍隊完成了海軍及總裝有關單位的試點工作、截止到目前，四總部先后下發了《深化裝備保障體制改革實施意見》《深化裝備保障體制改革試點總體方案》，文件部署實施改革試點任務，并計劃在“十三五”期間全面推廣。

2012年6月，總裝備部、國防科工局聯合頒發了《關于鼓勵和引導民間資本進入國防科技工業領域的實施意見》，提出堅持積極鼓勵、正確引導、同等對待、確保安全的原則，大力推行競爭性采購，允許民營企業按有關規定參與承擔武器裝備科研生產任務，鼓勵民間（境內）資本在《國防科技工業社會投資領域指導目錄（放開類）》框架下，進入國防科技工業投資建設領域，引導和支持民間（境內）資本有序參與軍工企業的改組改制。

2013年6月總裝備部和國防科工局聯合出臺了《武器裝備科研生產許可退出管理規則》，為承擔武器裝備科研生產任務的企（事）業規范了退出程序和辦法。

2014年5月，為加快民營企業進入武器裝備科研生產維修領域，總裝備部聯合國家國防科工局、國家保密局頒發《關于加快吸納優勢民營企業進入武器裝備科研生產和維修領域的措施意見》，對實施分類審查準入、建立跨部門審查工作協調機制、改進質量體系認證工作、逐步推進許可與承制資格的聯合審查、統一設立資格審查申請受理點、規范保密資格認證等級審核工作、建立承制單位資質聯合監管機制、取消各類收費制度8個方面提出相關改革措施。同時，會上解密發布《裝備科研條例》《裝備采購條例》等41項國家與軍隊發布的關于規范國防投資和裝備采購活動政策法規。

2014年7月，總裝備部發布了《競爭性裝備采購管理規定》（簡稱《規定》），與以往以通知形式傳達“競爭性裝備采購指導意見”不同，此次將競爭性裝備采購的有關要求明確為法規條文，具有嚴格的法律約束力。《規定》明確規定了單一來源采購項目，在分系統或配套產品具備開展競爭性采購條件時，應當開展競爭性采購；對于技術風險可控、研制周期不長、裝備技術狀態和采購數量明確、規劃計劃和經費落實、具備競爭條件的裝備采購項目，應當區分情況優先開展預先研究與研制一體化，研制與購置一體化，購置與維修一體化，或者科研、購置、維修一體化競爭性采購。同時，《規定》明確了各級裝備管理部門的具體職責、競爭性采購項目與候選承制單位的確定辦法，規定了競爭性采購方案的實施過程和合同訂立與履行程序，明確了競爭保護的原則和方式以及承制單位詢問、質疑和投訴的處理程序。

2.政府出臺的相關政策法規

為加強武器裝備軍民融合中的資產投資項目的政府監管、強化財務與審計監督，促進軍工項目管理水平的提高，國家有關部門頒發了一系列法規制度。2011年，國防科工局頒布了《國防科工局科研項目驗收工作準則》。2012年，出臺了《國防科技工業固定資產投資貸款貼息項目管理暫行辦法》《國防科技工業固定資產投資項目招標投標管理暫行辦法》《軍品配套科研項目管理實施細則》《國防科工局科研項目管理辦法》《國防科工局軍工項目財務決算審計管理辦法》等。2013年，頒布了《國防科技工業固定資產投資項目管理規定》《國防科技工業固定資產投資項目竣工驗收實施細則》，下發了《國防科工局關于補充完善軍工項目財務決算審計內容的通知》。2014年6月，國家財政部、國家稅務總局印發了《關于軍品增值稅政策的通知》，對免稅軍品的范圍、免稅清單的形成、免稅政策的實施等進行了重新規范，從制度上確立了涉軍企事業單位免稅的主體地位，解決了民營企業銷售軍品沒有免稅政策依據的問題。這些政策法規為武器裝備建設軍民融合的深入發展提供了法律依據與制度保障。

為提升軍民技術共享水平，拓寬軍民信息溝通渠道，促進軍用技術與民用技術的互動發展，國家有關部門還于每年印發各種軍用技術推廣目錄和軍民兩用技術共享目錄。工業和信息化部印發了2012年度、2013年度的《軍用技術轉民用推廣目錄》，主要針對軍用技術轉民用工作，按重點推薦項目、推廣項目和參考項目等類型，收錄新材料、先進制造工藝、微電子與電子信息、光電機一體化、新能源與高效動力等領域的335項適用于軍轉民的技術成果；印發了民用新材料領域（2011年）、軟件和信息技術服務領域（2012年）的《軍民兩用產品與技術信息共享目錄》以及《高新技術與產品推薦目錄（2013年）》，主要結合軍民兩用技術特點，收錄民用新材料領域的產品和技術115項以及高性能碳纖維、先進制造技術、電池電源及電子元器件等領域118項技術成果。

2014年4月3日，工信部組織制定并印發了《促進軍民融合式發展意見》，旨在完善融合機制、豐富融合方式、拓展融合范圍。《意見》提出，到2020年要形成較為健全的軍民融合機制和政策法規體系，軍工與民用資源的互動共享基本實現，先進軍用技術在民用領域的轉化和應用比例大幅提高，社會資本進入軍工領域取得新進展，軍民結合高技術產業規模不斷擴大。

（三）戰略合作明顯增多

近年來，圍繞軍民融合深度發展這篇大文章，國家政府、總裝備部、軍兵種、地方各級政府、軍工集團主動作為，因地制宜推進武器裝備科研生產體系軍民融合發展，在武器裝備科研生產領域廣泛開展了多種形式的合作。僅2013年，20多個省市軍民融合專項經費規模已達10余億元，有相當部分的專項經費投入到了武器裝備科研生產領域“民參軍”發展。

1.依托高層論壇開展軍民融合理論交流

2012年7月，軍事科學院舉辦的“第三屆軍民融合發展論壇”，共有中央國家機關、有關省市、軍隊四總部、軍區和各軍兵種、軍地科研院所和企業集團100多位專家學者參加，圍繞軍民融合重點領域現實問題進行了探討與研究。

2013年9月，國防科學技術大學和美國馬里蘭大學聯合主辦“軍民融合與科技創新國際研討會”，就軍民融合促進軍民雙向高新技術轉移進行了研討。

2014年5月，總裝備部、工信部、國防科工局、全國工商聯聯合舉辦首屆“民營企業高科技成果展覽暨軍民融合高層論壇”，以“引導民企參軍、服務裝備建設、推進軍民融合”為主題，為軍民信息交流和軍地供需搭建平臺。展會期間，共有116家民營企業參展，技術與產品涵蓋12個專業領域。軍地有關主管部門在展會上集中發布了關于簡化軍品市場準入程序、建立采購信息交互機制等12項推進“民參軍”的政策，并首次向外界發布了253項裝備采購需求。具備相應武器裝備科研生產能力的民營企業可直接在展會的信息發布區登記名稱、產品和技術信息，填報合作意向，與軍隊主管部門形成互動。據有關部門統計，國家科技部、財政部、工信部等國家有關部委，軍隊四總部、各軍兵種、軍工集團、軍地研究院所、各省國防工辦、工商聯、地方協會以及民營企業代表一萬一千多人參觀了展覽，展覽活動在更廣的范圍宣貫了武器裝備建設軍民融合的相關政策，促進了武器裝備供需雙方的交流互動，為潛在的、互補的戰略合作提供了商機。

截止到目前，全國范圍內的軍民融合相關論壇、學術交流等會議10余次；行業領域范圍的軍民兩用技術推介會、產品供需對接會共12次，武器裝備建設軍民融合式發展已經初步呈現出多平臺交流、多渠道溝通的全民大融合發展態勢。

2.依托軍民結合產業基地開展多方互動合作

《國家“十二五”科學和技術發展規劃》明確指出要引導構建軍民融合、寓軍于民的國防科技創新體系。軍民結合產業基地（集群）為軍民融合式國防科技創新提供了要素基礎與制度保障，創建軍民結合產業基礎也是新形勢下推動軍民深度融合的重要著力點。根據工信部網站資料顯示，截止到2014年1月國家已經在陜西、湖北、湖南、四川、貴州、內蒙古、北京、上海、甘肅、河南、重慶、遼寧、江蘇等地分5批認定了26個國家級軍民結合產業基地，培育了一批具有鮮明技術和產業特色的軍民融合創新園區和產業聚集區，吸納了一大批高新技術企業入駐，發展高精尖軍民兩用技術，培育擴大了國防科技創新基礎，推動了軍民結合產業集聚化、規模化發展。按照規定，國家工業和信息化部對基地建設實施動態管理，不斷完善產業鏈條，積極促進科技成果承接轉化，推進民口企業參與國防軍工配套，為推動軍用和民用兩個領域間的技術雙向轉移創造了政策、制度和市場環境，基本形成了“官、產、學、研”多方協作機制，取得了巨大的軍事效益和經濟效益。2013年度，軍民結合產業基地研發投入強度持續加大，軍民融合步伐持續加快，主導產業工業增加值持續保持著20%以上的增長，布局更加合理，示范效應明顯。

近兩年，軍隊有關部門依托軍民結合產業基地建設，發揮主觀能動性，積極投入到地方政府主導的軍民結合產業基地的建設中，并逐漸發展成為政府之外的第二支主導產業集聚力量，為武器裝備建設軍民融合式產業集聚增添了“軍事需求”要素，開創了軍民融合“軍、政、產、學、研”多方協作模式。2012 年8月，海軍與北京市政府共同創建首家軍民結合產業園——“藍鯨軍民融合創新園”，屬于“大興國家級軍民結合產業基地”的重要組成部分。主導雙方的戰略合作以軍事需求為牽引、由軍隊和政府主導，共建共管，其宗旨是擔負頂層設計，供需對接、系統集成、科研創新以及推進成果轉化及綜合保障等職能的綜合性科研成果轉化實體。這一模式突破了以往由政府獨立創建軍民結合產業基地的方式，標志著武器裝備建設軍民融合式發展已經到軍隊和地方政府共同主導的新階段。2014年4月該園已經開園投入使用，并組織進行了“軍民融合深度發展實踐成果展”，約有80余家民營高科技企業有意向入駐園區。

河北軍民融合暨國防工業協同創新成果展示洽談會現場

3.以核心軍工企業為中心建立產業聯盟

目前大多數的民營企業都是以系統配套商、材料供應商等配角參與武器裝備科研生產，處于核心領導地位軍工企業與參與配套的民營企業組成了一個短期穩定的合作聯盟，開展多方位、多角度的戰略合作。例如，中國電子科技集團720廠針對市場和用戶需求，創新裝備科研生產模式，引入戰略合作伙伴，支持“民參軍”，先后與成都泰格、上海柏飛、南京譽葆等民營企業，在雷達信號處理、部分微波關鍵組件、器件方面，開展廣泛的技術交流與合作，提升了武器裝備技術水平，縮短了研制周期。

此外，軍地雙方的戰略合作從武器裝備建設軍民融合拓展到了計量領域。2014年5月總裝備部與質檢總局簽署《軍民融合計量戰略合作框架協議》為推動軍地計量深度融合搭建了重要平臺，也為裝備領域軍民融合起到了示范效果，開辟了更大空間。

（四）競爭采購成效顯著

目前，軍隊和國家相關部門通過完善裝備采購制度、改進信息交互機制，營造了競爭主體多元化、競爭充分、陽光透明的采購環境，加快了武器裝備競爭性采購進程。

1.競爭采購加速推進

在采購制度改革方面，競爭性采購范圍逐漸由元器件、零部件向整機、主機發展，由購置階段向預研、型號研制和維修保障階段延伸。海軍率先進行了競爭性采購試點工作，在采購魚雷體內測量航向速度的羅經設備時，通過改進設計方案，最終使整個羅經行業的價格降低了30%以上，同時技術性能有較大幅度提升。總裝陸裝科訂部以軍事需求為牽引，針對裝備技術特點，大力開展分類、分階段和一體化競爭，研究制定或修訂了《陸裝科訂部邀請招標工作程序》《陸裝科訂部競爭性談判工作程序》《型號研制競爭擇優承研（制）單位管理辦法》等9項規章，將確定裝備承制單位的方式由傳統上的機關研究定點轉變為通過競爭擇優確定，新研項目70%以上都實施了競爭，購置項目采取競爭擇穩定性確定的比例也逐步增加；對于單一來源采購裝備，還主動構建競爭格局，打破行業壟斷，加大在分系統和配套產品層次的競爭力度，逐步引入競爭機制。2012 年11月以來，共開展競爭擇優34項，占全部競爭項目的85%，并且在某些項目中，擴大了參與競爭單位范圍。在承擔陸裝科訂部主要科研生產任務的500余家裝備承制單位中，民營企業已有136家。根據有關統計，截至目前，全軍集中采購裝備已經由最初的4類擴大到13類，年度經費100余億元；2013年，全軍實施競爭性采購項目2000余項，節約經費5.2%。另據統計，去年20多個省市軍民融合專項經費規模已達10余億元。

2.信息互動初步建立

在信息發布方面，隨著軍民融合加速發展以及市場經濟不斷完善，大量國有非軍工企（事）業單位、民營企業不斷涌入武器裝備市場，為保障競爭采購的順利有效開展，信息的傳遞方向和傳遞范圍等方面都增加了新的較高要求。2013年12月，為推進軍民融合發展，進一步完善政府公共服務手段，有效暢通軍民間信息交流渠道，工信部和財政部組織建設的軍民結合公共服務平臺正式啟動。該平臺由軍民技術產品信息服務、軍民結合產業發展引導、軍民結合運行監測3個平臺和1個公共服務門戶網站構成，其功能主要是：提供優選先進、實用的信息，為用戶獲取并利用軍民技術產品等核心基礎資源提供便利渠道，促進成果共享和產業化；集中宣傳政策措施和經驗做法，為基地和項目融資，為技術產品對接提供服務；綜合評價軍民結合發展態勢，為相關部門制定政策提供支撐。軍民結合公共服務平臺在處理政府和軍隊有關部門所需的信息時，采取規定的流程定向發布，對于公開類的信息，則通過門戶網站進行發布。

雖然在為民營企業提供“民參軍”政策咨詢，以及在發布軍民兩用技術推薦目錄等方面，平臺都發揮著重要的作用，但仍主要限于國防科技工業領域內部，以提供軍轉民技術信息服務為主。下一步，總裝備部將通過裝備采購網搭載全軍裝備采購信息服務中心，常態化地發布軍方采購信息；工信部通過軍民結合公共服務平臺，常態化地發布軍用與民用優勢技術信息，實現兩個平臺的對接，建立暢通的信息發布運行機制，進一步擴大軍品供求信息交流渠道，使民營企業未來能夠有的放矢地參與到武器裝備科研生產中，進而在更廣范圍、更深程度推動武器裝備競爭性采購發展。

（五）民企參軍進程加速

隨著軍民融合的加快推進，以及裝備采購制度改革的深化，民企參軍已不再受所有制所限，與國有軍工企業享有同等平等地位，一大批優勢民營企業已承擔多項武器裝備科研生產重任。據統計，2013年年底具備裝備承制單位資格的企業總數為1800余家，非公有制企業占比已經提升到1/3以上，在去年新增取得武器裝備科研生產許可的單位中，非公有制企業占2/3。2014年，新增取得裝備承制單位資格認證的約有500多家民營企業，使目前具備裝備承制單位資格的企業總數達到2343家，其中民營企業879家。

2007年，全國工商聯就開始支持有實力的已參軍民營企業，成立了全國工商聯科技裝備業商會。2012年該商會在民政部注冊后，成為首個民營軍工企業組成的全國性一級社團組織，承擔著帶領民企參與國防科技工業建設的職責。2013年年底，該商會的新增會員單位已經超過1000家，掀起了民企參軍的熱潮。

2014年上半年，取得武器裝備承制單位資格并上市的公司數量激增，并且在武器裝備科研與生產等方面發揮著越來越重要的作用。例如，某紅外技術研制民營企業是第一批獲得武器裝備生產許可和保密資質的民營軍工上市企業，其主營業務的70%-80%都是軍品項目，通過自籌資金只花了不到3年時間就研制出新型反坦克導彈武器系統，幫助軍方降低了研制費用、縮短了新產品的研制周期。近5年來，中國電子科技集團共引入800多家民企參與900余項軍品科研生產配套任務，配套經費近10億元，其中私營企業參與500余項軍品科研生產任務，配套經費達5億元，在推動軍民融合深度發展進程中取得了明顯效益。2011年，中國船舶重工集團公司與高技術民營企業開展戰略合作，聯合開展大約500項科技攻關，聯合承擔了15個國家級課題。在“蛟龍”號研制過程中，吸引了50多家非公企業共同參與，圓滿完成了7000米級的海試任務。

注釋：

[1]環球時報社評：國家安全委員會需要全體愛國者支持，人民網，2014.01.26

（據《武器裝備建設軍民融合式發展研究報告》2014）