國內應急管理決策理論研究述評

王克馨，李 宏

（1.東北財經大學，遼寧 大連 116025；2.中共大連市委黨校，遼寧 大連 116013）

國內應急管理決策理論研究述評

王克馨1，李 宏2

（1.東北財經大學，遼寧 大連 116025；2.中共大連市委黨校，遼寧 大連 116013）

應急決策理論研究的逐步展開，完全符合我國進行應急管理體系建設和突發事件應對能力提升的要求。現階段國內研究主要都是立足于西方的管理學與決策學理論，而結合我國的應急決策實踐，國內學者在應急決策研究領域之中也取得了許多的進展。按照對“應急決策”的理解、主要內容與方法，以及績效評估和能力提升等三個方面，本文對國內的應急決策理論研究進行了全面地綜述和評介。

決策；危機/應急管理；危機/應急決策

20世紀30、40年代以來，“決策”問題一經西方學者正式提出，便一直居于現代管理理論與實踐領域之中的核心地位。在公共管理領域，政府及其他公共部門如何在日趨頻繁的危機或者緊急狀態下，進行快速而又有效的決策的問題，也很快就進入到了所有人的視野。由此，就自然而然地產生了對“應急決策”或曰“危機決策”，進行專門研究的需要與實踐。

1　應急決策的提出與基本概念辨析

“應急決策”的最初提出，顯然主要是想與“常規（傳統）決策”進行對應，它首先應被視為是決策理論研究領域中的一種自然分化現象。例如，夏禹龍等就是針對區別于通常情況的“突變性”和“無序性”問題，較早地提出了“應急決策”應屬“非程序化決策”的范疇；再如，趙以蕙和王省身和袁輝等則從重大災害事故的處理實踐和所存在的問題出發，也提出了應通過運用現代科技建立和完善“救災專家系統”等，來達到提高重大事故的應急決策能力的最終目的。

對“應急決策”更為深入地分析與探討，與社會經濟快速發展而帶來的諸多危機事件的頻發有著極大的關聯性。類似“9.11事件”的國際范圍內的恐怖襲擊事件和國內爆發的“SARS危機”等，直接導致了國內學界對“危機/應急決策”研究的爆炸式增長。“應急決策”也開始從企業經營或重大災害事故處理這一先前尚且單一的視角，轉移和上升到了更為宏觀的國家戰略層面。例如，大多數的學者都表示認同“應急決策”至此已經關乎我國的政治穩定、經濟發展和社會公共安全，如薛瀾等、何林生、和李煜明等；并且也開始正面切入到了危機或緊急狀態下決策的約束條件和效果控制等。例如，汪前元和李彩云指出：“公共危機決策是在時間壓力和高度不確定性的條件下，以控制危機蔓延為目標，調動有限決策資源，經過全局性考量和籌謀之后所采取的非程序化舉措。”此后，國內的絕大多數學者對“應急決策”的界定，基本也都是以羅森塔爾等現代西方危機管理學者對“危機”的界定為基礎，到點明“危機/應急決策”具突發性、緊迫性和不確定性等主要特征為止，如佘廉等、關惠興等、賀善侃、張云龍和劉茂、董存祥等、劉霞和嚴曉、華國偉等、李宏和王澤東等。

2　應急決策的主要內容與方法探討

應急決策的主要內容，是隨著決策主體的逐步明晰而得以自然明確的，即實際上經歷了一個由“解決什么”到“誰來解決”，最后再到“如何解決”的演變過程。從決策主體的角度來看，初期的“領導者”是比較模糊的概念，因為它可以包括所有類型組織中負有決策權力的不同層次的管理者。相應地，應急決策的內容也主要是針對組織可能面臨的各種突發性“危機”而提出的，所以決策方法也主要停留在了“基本準則”的層次。如夏禹龍等就提出了應急決策具無序性，很難形成系統完整的理論和方法，而只能遵循科學性、長短期利益相結合，以及領導者親臨第一線等基本原則。隨著國內學界對“危機管理”和“應急管理”的逐步廣泛認同，以各級政府機構及其官員為代表的公共部門，就明確地開始成為應急決策的天然主體。例如，薛瀾等認為，一方面轉型期的中國危機事件高頻發生；另一方面，世界各國也都基于最大程度地限制和避免“公共緊急狀態”給社會帶來的危害的需要，而在立法、機制和機構建設等方面采取了相應的措施和對策，所以中國亟待建立“現代危機管理體系”。其他的大多數研究也都是直接從“政府危機決策”及其能力的角度，來進行分析和探討的。

不過，就“應急決策”的內容而言，大多數研究并未就對象和基本過程進行規范分析，而往往都是以“問題”為導向的。例如，國內很多學者都認同，現階段政府機構在危機意識、信息系統、管理立法，以及決策者素質等方面都存在著不足。直到有關“突發公共事件”的概念界定在法律制度層面得到了基本的明晰之后，多數學者在進行應急決策理論研究的過程中，實際上也就默認了決策的對象和基本過程，即由公共部門負責主導預防和應對的突發公共事件，主要包括自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件；最為基本的決策環節，包括事前的預防預警、事中的應急救援與處置，以及事后的善后恢復等。

隨著國內學界對危機生命周期等取得認識上的基本一致，以及對突發公共事件應對達成的基本共識，對應急決策方法的研究也開始從最初的原則和基本策略，逐步拓展到了自然災害、城市公共安全、網絡輿論危機、核事故等具體情境之下的決策方法問題，并開始著重關注多部門和區域的協同，以及信息保障等重要方面。

3　應急決策績效評估與能力提升研究

對決策的內容與方法進行評估，并找到提升決策能力的具體方法和路徑，顯然會成為決策者和所有的其他利益相關者，所共同關注的重要內容。例如，薛瀾等曾基于危機管理過程，從環境、主體、程序、創新和效果等方面，給出了一個規范性的評估框架。然而，在應急決策研究的“爆炸式”增長中，專門探討應急決策績效評估問題的研究，卻是到目前為止都并不多見。這或許與“以問題為導向”的研究進路，以及整個應急管理領域的理論與實踐都還處于較為初級的階段有關，而較早涉及此類問題的研究以及后續的一些研究，也主要強調的是決策者自身的“素質”。例如，余鳴和夏瑞峰認為，決策作為一個主觀思維活動的過程，決策者本人的素質對應急決策的質量有著重要的影響和作用，并提出了需要建立決策者素質模型；董申和陸柏基于“勝任力”的概念，構建了應急決策勝任能力的需求模型；而李宏則是按照危機事件的演變過程，將應急決策能力細分為“判斷能力”、“行動能力”、“組織能力”和“控制能力”等四種構成要素，并以此構建了一個應急決策能力的評估框架。

根據我國應急管理體系建設與發展的實際進程，從類似“一案三制”的整體框架的角度，來審視公共部門的應急決策，最終成為了應急決策績效評估研究的主流。例如，汪前元和李彩云提出，危機決策能力是公共危機管理的核心能力，并嘗試從“制度能力”“決斷能力”和“參與能力”三個方面進行解析；而高小平則認為，“一案三制”框架體系的形成已經對政府的應急管理決策實現了重大創新，因為“應急管理機制通過預警機制、指揮機制、應急聯動機制、公共溝通機制、分級響應機制、動員機制、懲獎機制、評估機制等，實現應急管理決策的系統化”。類似的研究還包括楊在原、楊國成和赫曉峰，以及張凱等。

值得注意的是，最近兩年有關應急決策績效評估的研究中，出現了一些向決策者自身“回歸”，但同時又體現出了學科交叉和方法精細化特色的研究。這是令人驚喜的現象，也表明這方面的研究開始走向了不同尋常的深入。在這方面的研究中，最典型的是行為經濟學原理和心理分析等方法的初步運用。例如，楊繼平和鄭健君基于心理學分析給出了“危機決策質量”的一個操作性定義，即個體在危機情境下就突發性公共事件做出決策所用的時間、整合信息的效率，以及決策主體自身對決策的自信程度與對決策結果的滿意程度；而湯志偉等則進一步基于最新的行為決策理論，按照決策的效率、過程和效果，以統計分析驗證了“框架效應”在危機決策中的普遍存在。另外，王光榮和朱凡鈺還采用了實驗和問卷相結合的方法，研究了決策者情緒、性別以及備選方案數量等因素，對危機決策績效的影響問題。這些研究的逐漸增多，顯然可以為應急決策績效評估框架體系的真正形成奠定微觀分析基礎，并鼓勵不同學科在該領域中實現交叉與融合，最終豐富和完善整個評估框架。

坦白地說，當前的研究更多地是著眼于“應用”而較少地涉及“基礎”，并且也同時存在著“范式”不明確和理論的“粗糙”等問題。然而，隨著我國應急管理體系建設的逐步推進，以及政府和社會突發事件應對能力的逐步增強，我們完全有理由相信該領域的研究必然會遵循著“應用-基礎-應用”和“實踐-理論-實踐”的路徑，繼續深入地推進下去。

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10.3969/j.issn.1673-0194.2015.02.156

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1673-0194（2015）02-0218-02

2014-12-18