按照法治要求轉變治軍方式

何 雷

按照法治要求轉變治軍方式

何 雷

內容提要：習主席和中央軍委作出依法治軍從嚴治軍的決策部署，強調把法治作為治國理政的基本方式，為深入推進依法治軍從嚴治軍提出了更高要求，提供了根本遵循。我們必須站在強國強軍的時代高度，深刻認識按照法治要求轉變治軍方式的重大意義，著力解決按照法治要求轉變治軍方式存在的突出矛盾和問題，貫徹落實好按照法治要求轉變治軍方式的決策部署，努力實現依法治軍、法治強軍。

關鍵詞：國防建設 軍隊建設 依法治軍 治軍方式

作者：何雷，軍事科學院副院長，中將

黨的十八屆四中全會作出《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》；習主席2014年在軍委一次重要會議上就深入推進依法治軍從嚴治軍作了系統深入論述，提出“按照法治要求轉變治軍方式”重大戰略思想；今年2月，中央軍委作出《關于新形勢下深入推進依法治軍從嚴治軍的決定》。這些決策部署強調把法治作為治國理政的基本方式，為深入推進依法治軍從嚴治軍提出了更高要求，提供了根本遵循。

一、站在強國強軍的時代高度，深刻認識按照法治要求轉變治軍方式的重大意義

習主席深刻指出：深入推進依法治軍從嚴治軍要求我們的治軍方式發生一場深刻變革。各級要嚴格按照法定職責權限抓好工作，努力實現三個根本性轉變，即從單純依靠行政命令的做法向依法行政的根本性轉變，從單純靠習慣和經驗開展工作的方式向依靠法規和制度開展工作的根本性轉變，從突擊式、運動式抓工作的方式向按條令條例辦事的根本性轉變。在全軍形成黨委依法決策、機關依法指導、部隊依法行動、官兵依法履職的良好局面。習主席的重要論述，深刻揭示了依法治軍從嚴治軍的時代內涵、目標任務和內在要求。我們要從新形勢下治國治軍、強國強軍的戰略高度深刻認識其重大意義。

（一）按照法治要求轉變治軍方式是習主席法治思想的重要內容，是著眼實現中國夢強軍夢作出的重大戰略決策

黨的十八大以來，黨中央和習主席在領導全黨全國全軍開展“四個全面”戰略布局新的偉大實踐中，在進行具有許多新的歷史特點的偉大斗爭中，把改革和法治作為實現“兩個一百年”奮斗目標的鳥之雙翼、車之兩輪，提出了一系列重大思想理論，作出了許多戰略決策部署，開啟了中國特色社會主義法治的新格局新篇章。習主席全面推進依法治國重大戰略思想內涵豐富、博大精深，主要包括：①在根本著眼上，強調建設法治中國、法治軍隊，為實現中國夢強軍夢提供有力法治保障；②在地位作用上，強調法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，依法治軍從嚴治軍是黨建軍治軍的基本方略，是強軍之基；③在核心問題上，強調黨和法治的關系是法治建設的核心問題，黨和法、黨的領導和依法治國是高度統一的；④在根本保證上，強調黨的領導是社會主義法治最根本的保證，堅持黨對軍隊絕對領導是依法治軍的核心和根本要求；⑤在總目標上，強調全面推進依法治國的總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家；⑥在主要任務上，強調形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系和完善的黨內法規體系，構建完善的中國特色軍事法治體系；⑦在基本環節上，強調堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法；⑧在關鍵把握上，強調依法治官、依法治權，抓住領導干部這個“關鍵少數”，領導干部要做尊法學法守法用法的模范；⑨在思想靈魂上，強調法治文化是法治的“靈魂”，努力培育社會主義法治文化，樹立法治信仰、形成法治風尚；⑩在支撐保障上，強調中國特色社會主義制度是全面推進依法治國的根本制度保障，中國特色社會主義法治理論是全面推進依法治國的行動指南，中國特色社會主義法治道路是建設社會主義法治國家的唯一正確道路。以上十個方面有機聯系不可分割，構成了習主席依法治國戰略思想體系。

習主席強調治軍方式的“三個根本性轉變”，其實質是實現治軍方式從人治到法治的深刻變革，為強軍興軍提供更強勁的內生動力、更持久的制度保證。習主席指出：法治和人治問題是人類政治文明史上的一個基本問題，也是各國在實現現代化過程中必須面對和解決的一個重大問題。古往今來，世界各國治軍方式不外人治和法治兩種。人治，突出將帥的個人作用，強調以德以禮治軍。比如，《孫子兵法》講“主孰有道？將孰有能？”儒家主張“德主刑輔”、以儒統兵，吳子強調“所謂治者，居則有禮，動則有威”。法治，強調以法為本，注重用法紀和制度約束管理軍隊，如《孫子兵法》講“法令孰行”“賞罰孰明”。歷史和實踐證明，一個現代化國家必須是法治國家，一支現代化軍隊必須是法治軍隊。法治是優于人治的治軍強軍方式，人治方式雖可造就一時一地的強軍，但往往流于人存政舉、人亡政息；法治方式則可以保持一支軍隊常強恒強、戰斗力經久不衰。實現強國強軍，必然要求國家治理體系和治理能力的現代化，也必然要求軍隊治理體系和治理能力的現代化。習主席作出按照法治要求轉變治軍方式的重大戰略決策，符合強國強軍必強法的歷史鐵律，符合信息化戰爭的內在要求，為建立我軍特色的科學的組織模式、制度安排和運作方式，為推動軍隊正規化建設向更高水平發展，指明了基本路徑、戰略抓手和現實著力點。

（二）按照法治要求轉變治軍方式是把法治作為治國理政基本方式的內在要求，是我黨治國治軍方略的重大創新

習主席指出：全面推進依法治國，是我們黨從堅持和發展中國特色社會主義出發、為更好治國理政提出的重大戰略任務，也是事關我們黨執政興國的一個全局性問題。習主席在軍委一次重要會議上講，他在主持黨的十八屆三中全會決定起草時，提出了健全軍事法規制度體系的要求；在主持黨的十八屆四中全會決定起草時，明確要求把依法治軍、從嚴治軍問題單列一塊寫進去。這樣就把依法治軍納入了依法治國的總體布局之中，上升為黨的意志，擺到了更加突出的戰略位置。從黨和國家事業全局的高度，從政略和戰略、強國和強軍相統一的角度，一體統籌、同步推進改進黨的領導方式和執政方式、轉變治軍方式，既凝結著我們黨對我國幾千年治國治軍方式特別是新中國成立后治國治軍方式歷史經驗教訓的總結反思，也體現了我們黨著眼國家由大向強、軍隊由大向強的階段性特征和長遠性需求在治國治軍方式上的重大轉變。

縱觀我國五千年文明歷史，法律文化遺產非常豐富，但歷史上的中國還不是法治國家。鴉片戰爭后，特別是戊戌變法、辛亥革命中，一些仁人志士試圖將西方國家的法治模式移植到中國，以實現變法圖強的夢想。但由于歷史和階級的局限，他們的努力終歸失敗。在中國共產黨領導下，中國人民經過革命、建設和改革，逐步走上建設社會主義法治國家的道路。習主席在黨的十八屆四中全會上精辟總結：“經驗和教訓使我們深刻認識到，法治是治國理政不可或缺的重要手段。法治興則國家興，法治衰則國家亂。”

新中國成立以來，我們黨對建設社會主義法治、推進依法治國和依法治軍，進行了艱辛探索，走過了不平凡的道路。從新中國成立到改革開放之前，為社會主義法治建設奠定了初步基礎。1949年制定《共同綱領》，1954年頒布第一部《憲法》，確立了國家法制的基本架構。“文革”期間，我國法制建設遭到嚴重破壞和踐踏，連國家主席的人身安全都得不到保障。改革開放以來，我們黨領導開創了中國特色社會主義法治道路。1982年重新修訂《憲法》；1997年黨的十五大將“依法治國”確立為治國基本方略，明確了“建設社會主義法治國家”的重要目標；1999年將“實行依法治國，建設社會主義法治國家”寫入《憲法》；2002年黨的十六大提出“推進依法行政”的戰略任務；2007年黨的十七大提出加快建設社會主義法治國家。黨的十八大以來，我們黨著眼實現中國夢強軍夢，全面推進依法治國，開啟了建設法治中國、法治軍隊的新征程。

深入推進依法治軍從嚴治軍，是習主席全面推進依法治國思想體系的重要組成部分；按照法治要求轉變治軍方式，是堅持依法執政、改進黨的領導方式和執政方式在軍事領域里的生動體現和具體展開。把深入推進依法治軍從嚴治軍納入全面推進依法治國總體布局，并從治國治軍基本方略的高度強調按照法治要求轉變治軍方式，是我們黨治國理政、治軍強軍基本理念、基本方式的劃時代突破。

（三）按照法治要求轉變治軍方式是我黨建軍治軍理論和實踐的重大升華，是強軍興軍的必由之路

崇尚法治、厲行法治，歷來是建軍治軍強軍的鐵律。我國古代，孫武校場處斬不聽令的吳王愛姬，司馬穰苴處斬不遵王命的監軍，諸葛亮揮淚斬馬謖，周亞夫軍營森嚴壁壘、連漢文帝到軍營犒軍也不能隨便出入，都是千古佳話。“岳家軍”“戚家軍”所向披靡、威震敵膽，一個重要原因就是軍紀嚴明。外軍也非常重視法紀問題。以美國為例，1775年美國獨立戰爭爆發，當時的大陸軍總司令華盛頓為了鞏固部隊的戰斗力，親自制定和頒布了《陸軍刑事條例》。目前，美國全國性的國防和軍事法律有40多部，各州和各軍兵種也有眾多法令，僅美國陸軍部制定的條令、條例、規程就有上千種，大到如何訓練、使用武器，小至鬢角、指甲能留多長，都有明確規范。

我們黨在領導革命、建設和改革的各個歷史時期，始終高度重視用嚴格的法規、嚴明的紀律建軍治軍。紅軍初期，毛主席親自主持制定三大紀律八項注意，我軍至今仍在執行。1937年10月，抗日軍政大學六大隊隊長黃克功，因逼婚不成一時沖動，開槍打死陜北公學女學員劉茜。法院審判時，他請求戰死抗日前線并給毛主席寫求赦信。毛主席在寫給雷經天和黃克功的復信中說：“黃克功過去斗爭歷史是光榮的，今天處以極刑，我及黨中央的同志都是為之惋惜的。但他犯了不容赦免的大罪，以一個共產黨員紅軍干部而有如此卑鄙的、殘忍的、失掉黨的立場的、失掉革命立場的、失掉人的立場的行為，如為赦免，便無以教育黨，無以教育紅軍，無以教育革命者，并無以教育每一個普通的人。” 毛主席強調,“共產黨與紅軍對于自己的黨員與紅軍成員，不能不執行比一般平民更加嚴格的紀律”。最終，黃克功被依法執行槍決。與之形成鮮明對照的是，國民黨名將張靈甫，1936年任團長時無端懷疑妻子不貞而將其擊斃，激起國內婦女界激憤并要求依法判處死刑。蔣介石卻以抗戰需用人，讓他“戴罪立功”出獄上前線，使軍法被公開踐踏。這一正一反的兩個事例，反映出我軍能夠從弱小走向強大，我們黨的“延安作風”能夠打敗國民黨的“西安作風”，靠的就是鐵的紀律，靠的就是執法如山。

新中國成立后，依法治軍從嚴治軍成為推進我軍革命化現代化正規化建設的重要保證。《憲法》《國防法》和《中國人民解放軍政治工作條例》，都明確規定了黨對軍隊的領導權，使黨對軍隊的絕對領導成為法律規范。1982年《憲法》以國家根本大法的形式，首次規定“中央軍事委員會實行主席負責制”。1988年底軍委擴大會議提出“依法治軍”。1990年《中國人民解放軍內務條令》，第一次以軍事法規形式明確規定“堅持從嚴治軍、依法治軍”。1997年制定的《國防法》規定“堅持依法治軍”，把依法治軍方針上升為國家意志。黨的十六大、十七大、十八大都明確提出，要提高依法治軍的水平，加大依法治軍從嚴治軍力度。特別是黨的十八屆四中全會《決定》，對深入推進依法治軍從嚴治軍作出專門部署，提高到黨和國家戰略的高度。

按照法治要求轉變治軍方式，根植于我們黨建軍治軍豐厚的歷史經驗，是新形勢下實現強軍目標的必由之路。習主席強調：軍隊越是現代化、越是信息化，越是要法治化。首先，這是堅持和完善中國特色社會主義軍事制度、進一步完善黨對軍隊絕對領導實現形式的必然要求，有利于從法理上堅決捍衛黨對軍隊絕對領導的根本原則和一整套制度，以法治強制力確保黨指揮槍的原則落地生根。其次，這是堅持戰斗力這個唯一的根本的標準、確保我軍能打仗打勝仗的必然要求，有利于形成聚焦戰斗力、服務戰斗力、保障戰斗力的政策導向、制度體系和監督機制。第三，這是堅持和弘揚我軍優良傳統、永葆我軍本色和作風的必然要求，有利于把我軍長期在血與火的斗爭中凝結而成的優良傳統用法規制度的形式鞏固起來、傳承下去，讓廣大官兵內化于心、外化于行。第四，這是確保改革在法治軌道上積極穩妥推進的必然要求，軍隊改革已進入實質性啟動階段，復雜性前所未有、難度前所未有，需要充分運用法治所特有的規范性引導性強制性來凝聚改革共識、減少改革阻力、鞏固改革成果。第五，這是確保我軍反貪肅腐由治標向治本轉變的必然要求，有利于把權力關進法治的籠子里，用明規則代替潛規則，營造由不敢腐向不能腐到不想腐轉進的法治和制度環境。

二、按照法治要求轉變治軍方式，必須著力解決存在的突出矛盾和問題

當前，深入推進依法治軍從嚴治軍的良好態勢逐步形成，按照法治要求轉變治軍方式基本成為共識，但存在的矛盾和問題也非常突出。我們必須按照習主席的指示，強化問題導向，找準問題癥結，在問題倒逼中破解難題，堅定不移地把按照法治要求轉變治軍方式向前推進。

（一）軍事法規體系不夠完善，個別領域立法相對滯后，轉變治軍方式面臨制度瓶頸

我國軍事法規體系從無到有，與時俱進，取得了令人矚目的成就，反映現代軍事發展規律的中國特色軍事法規體系基本構成，但還不能完全適應國防和軍隊建設日益迫切的法治保障需求。一是法規制度建設滯后于形勢任務需要。一些軍事法規形成于計劃經濟時期和機械化戰爭時代，與國防和軍隊建設的內外環境發展變化相比，與戰爭形態、作戰方式和制勝機理的深刻變化相比，還存在諸多不適應、不協調、不銜接、不一致的問題。比如，我軍現行《作戰條令》是1999年2月頒布的，至今已經16年沒有修訂過。16年來，戰爭形態加速演進，我軍軍事戰略方針進行了兩次大的調整，軍事斗爭準備的基點也發生了兩次大的變化。我軍在遂行聯合軍演、遠洋護航、國際維和等多樣化任務方面還缺乏明確的法規制度，很多情況下只能“摸著石頭過河”；法規制度重于“搞建設”、弱于“能打仗”，日常管理方面的法規制度比較全、比較細，聯合作戰方面的法規制度比較少、比較粗。二是現行軍事法規效力等級普遍不足。截至2014年8月，我國軍事法律法規規章數量已達4000多件，但絕大多數法規屬于軍事規章和指導性文件，只規范某一領域、某一區域的軍隊事務，由全國人大立法、具有國家意志的僅有10余部，還缺少體現國家意志的權威性法律，來調節軍隊與政府、軍隊與社會、軍隊與公民之間的關系。三是重難點領域的立法沒有實質性突破。受制于立法制度羈絆和部門利益沖突，一些關鍵領域、涉及多個部門的軍事立法工作進展緩慢。四是少數法規制度質量不高。有的法律規范重權力輕責任義務、重實體輕程序，針對性操作性不強；有的法規尤其是規范性文件，條文設計合法性審查不足，調研論證、征求意見不夠充分，一出臺就面臨要修改的問題；有的規范較為簡略、粗糙，多宏觀原則性規定、少操作性制度安排。五是立法部門化、碎片化問題比較突出。以中央軍委名義頒布的由不同總部主導制定的軍事法規之間、各總部各軍兵種各大軍區制定的軍事規章之間以及軍事法規與軍事規章之間存在不統一、不協調的現象，影響了軍事法規體系功能的充分發揮。

（二）軍事行政執法不夠有力，有法不依、執法不嚴、違法不究的現象依然存在，損害了法治的權威和尊嚴，這是轉變治軍方式的薄弱環節

依法治軍關鍵是依靠法規制度的權威性穩定性，營造“法有授權皆可為，法無授權不可為”的建軍治軍環境。長期以來，軍事執法一直是依法治軍的“短板”，也是上下反映最為強烈的問題之一。一是執法主體不夠明確。個別法規對主管機關、執法分工、執法程序、法律責任等規范不夠具體，出現多頭領導的現象，致使執法中有利可圖的一哄而上，有的甚至重復執法；無利可圖的則是以“齊抓共管”為名實則無人管，“共同負責”為名實則不負責。二是執法行為存在一定隨意性。以行政權主導甚至代替司法權、監督權等，對自己有利的法律法規就執行，不利的就不執行。有的甚至借法律法規之名搞不正之風，以個人權勢干擾阻撓執紀執法，權力出現異化。有的習慣于執法“一陣風”，落實要么不到位、要么搞過頭，不在“常”“長”二字上下功夫。三是執法監督不夠有力。執法監督部門分散設置，統一、高效、權威的執法監督體制機制尚未確立，難以形成監督合力。監督“網”不健全，下級監督上級、廣大官兵監督上級機關和領導干部的制度不健全不完善。目前，世界上有40多個國家軍隊設有軍事警察部隊，作為維護軍隊法紀、打擊軍人犯罪的專業力量，有力增強了法治的權威，有效提高了執法的質量。這一做法值得借鑒。四是執法效力不夠高。有的處理違法違紀問題調門喊得很高，但具體問責時，“大事化小、小事化了”“批評從嚴、處理從寬”，該處分的不處分，該立案的不立案，制度規定與實際做法存在“兩張皮”，把法律法規當作“棉花棒”，致使法律法規失去了應有的約束力和威懾力。

（三）法治理念、法治思維較為淡薄，依法治軍的方針沒有在實踐中真正確立起來，轉變治軍方式面臨思想羈絆

我國幾千年封建文化和儒家文化的皇權思想所形成的重“人治”輕“法治”的思想根深蒂固，在社會和軍隊都有深刻影響。具體表現為“五重五輕”：一是重令輕典。少數領導干部擺不正“權”與“法”的關系，重“權威”、輕“法威”，做決策、想問題、辦事情，往往把法律法規放在一邊，靠紅頭文件、首長講話、下發通知等行政命令、行政手段推動工作。二是重治事輕治法。有的只是把法規作為管理的輔助工具，不能自覺地落實各項工作；有的注重樹立個人權威，卻輕視對法律法規權威的維護；有的不依據法規制度抓建設，而是整天忙于事務性工作，造成“機關忙亂、基層亂忙”；有的離開條令條例搞“土規定”“土政策”，名為結合實際，實則隨心所欲。三是重整治輕常治。長期以來，突擊式、運動式工作方式，被一些機關和單位當作“法寶”使用。工作缺少預見性、計劃性，想到什么抓什么，想抓什么抓什么，想怎么抓就怎么抓，缺乏常態化抓建設的決心和毅力，經常在“亂”和“治”之間運動，不是整過頭，就是不到位。四是重治下輕治上。少數領導機關和領導干部“長官意志”“特權思想”比較嚴重，將自己置于法律約束之外；個別領導干部“首長”意識濃厚，游離于法規制度之外，在執行法規制度上搞特權，成了不良作風滋生蔓延的“催化劑”，“馬列主義對人、自由主義對己”，“兩個嘴巴說話、兩副面孔做人”。這種“嚴兵不嚴官、律人不律己”的錯誤方式，使依法治軍從嚴治軍單純成為上級對下級、軍官對士兵的嚴格管理，治軍重心發生了偏移錯位，削弱了依法治軍從嚴治軍的群眾基礎。五是重經驗輕規則。少數領導干部沒有真正把法律法規作為決策的基本依據，沒有確立按照法治觀念和邏輯來觀察、分析、解決問題的思維方式，沒有養成在法規制度框架內履行職責、行使權力的良好習慣，講話不依法、遇事不用法、解決問題不靠法；有的重大決策不看法律規定，不走法律程序，以言代法、以權壓法，出現權大于法、言高于法的現象。

（四）對權力的法律制約和法律監督不夠有力，失之于寬、失之于軟、失之于松，這是轉變治軍方式的最大障礙

依法治軍的核心是治權，要害是治官。從本質上講，深入推進依法治軍從嚴治軍的過程，就是法律與權力不斷博弈的過程。如果不能把權力真正關進法治的籠子里，用法律控制權力、戰勝權力，就不可能實現真正意義上的法治軍隊。當前，我軍的權力結構和運行機制還不夠科學合理，權力還沒有得到有力有效的制約和監督，以致腐敗現象時有發生，嚴重影響了軍心士氣，制約了軍隊建設的發展。一是權力配置不夠合理。決策權、執行權和監督權之間沒有形成相互制約。權力往往過分集中于主要領導干部手中，而少數主要領導干部法律意識薄弱，凌駕于組織之上，搞“一言堂”。有的部門和崗位既是運動員，又是教練員，還是裁判員，權力過大。二是權力運行不夠規范。科學決策、民主決策機制不健全，暗箱操作和“潛規則”問題突出，決策隨意、決策失誤，有的造成重大損失和浪費。三是權力監督不夠有效。監督制度不夠健全，障礙和漏洞較多，存在“高壓線不通電”“牛圍欄關小貓”現象。監督部門的人員、經費受制于行政機構，監督職責定位不清，存在“上級監督太遠、同級監督太難、下級監督太軟”的困境，工作泛化、職能異化、主業弱化的問題比較普遍。

三、按照法治要求轉變治軍方式，努力實現依法治軍、法治強軍

我軍是黨絕對領導下的人民軍隊，是體現黨和國家政治優勢的重要力量。在全面推進依法治國、實現國家治理體系和治理能力現代化的進程中，軍隊要走在全社會的前列、當好排頭兵，要在革故鼎新中解決好治軍方式轉變的根本問題，使法治成為全體官兵的信仰，使法治思維和法治方式成為領導干部的基本準則，使依法辦事成為全軍上下的第一遵循，使法治成為治軍的基本方式，不斷提高國防和軍隊建設法治化水平，為實現中國夢強軍夢作出更大貢獻。

（一）強化自覺自信，打牢轉變治軍方式的思想基礎

法治思想是法治的靈魂，是法治軍隊的精神支柱和內在動力。我們要把法治精神、法治意識、法治觀念融入頭腦，作為依法治軍的鑄魂工程和基礎工程抓緊抓好，把好治軍方式轉變的總開關。

第一，核心是堅定法治信仰。習主席指出：深入推進依法治軍從嚴治軍首先要讓法治精神、法治理念深入人心，使全軍官兵信仰法治、堅守法治，沒有這一條，依法治軍從嚴治軍是難以推進的。 80年前方志敏烈士臨刑前寫下這樣一段話：“敵人只能砍下我們的頭顱，決不能動搖我們的信仰！因為我們信仰的主義，乃是宇宙的真理！”革命先烈夏明翰在犧牲前寫下這樣一首詩：“砍頭不要緊，只要主義真，殺了夏明翰，還有后來人。”現在讀起來，仍令人熱血澎湃，感嘆信仰的偉大力量。法國思想家盧梭曾說：“一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內心里。”2014年，社科院抽取10206名中國城鄉居民對“好社會”價值標準進行問卷調查，結果顯示，民眾對法治的認可度還不到20%。可見，傳統的輕視法治思想沒有徹底根除，法律遠未成為規范和約束的“第一準則”。在這樣的大環境下，我們更要突出法律至高無上，一切組織和個人都不能凌駕于法律之上、游離于法律之外等法治觀念的宣傳教育，通過全面推進部隊法治教育訓練、普遍開展院校法律知識教學、廣泛開展先進法治單位創建等活動，使廣大官兵學法懂法、知法用法；通過在治軍實踐中厲行法治，尊重官兵依法享有的知情權、參與權和監督權等，維護官兵的正當權益，讓官兵切實感受到法治的最高權威，使法治理念真正入腦入心、落地生根，成為廣大官兵的堅定信仰。

第二，前提是提升法治素養。落實習主席提出的“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”要求，就是要通過法治教育訓練，提高官兵的法治素養，把法治思維牢固樹立起來，切實貫徹到行動中去。所謂內化于心、外化于行，就是要使廣大官兵把依法辦事作為基本的行為準則，養成自覺守法、嚴格執法、勇于護法、積極參與法律監督的良好習慣；使官兵自覺克服“盯著上頭干工作、揣摩領導意圖做事情”的思維定勢和工作模式，在想問題、干工作、做事情時，把法治思維變成“第一反應”，堅持從法治視角觀察矛盾、分析問題、尋求對策，從法定職能出發行使權利、履行義務，養成一切事情依法辦理、一切工作依法開展的新常態。

第三，關鍵是增強法治定力。必須樹立信法尊法守法護法的理念，確保全體官兵在法律面前一律平等，增強官兵依法履職的信念和決心；確立法治全領域全系統的觀念，按照法治要求建設、治理和運用軍隊，把治軍思想和舉措體現在依法指導開展工作的各個層面、各個環節，將國防和軍隊建設各個領域、各項工作統統納入法治的軌道。

（二）建立健全法規制度體系，夯實轉變治軍方式的法制基礎

“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”按照法治要求轉變治軍方式，必須以良法促善治。古希臘哲學家亞里士多德講：“法治應該包含兩重意義：已經制訂的法律獲得普遍的遵從，而人們所遵從的法律應該是良好的法律。”中國古代法家提出立法應當“遵天道”“因民情”“隨時變”“量可能”“務明易”。轉變治軍方式，要遵循科學的立法原則，建立健全適應現代軍隊建設和作戰要求的軍事法規制度體系，實現從“有法可依”到“良法善治”的躍升。

第一，立目標。“立善法于天下，則天下治，立善法于一國，則一國治。”立良法、立善法，首先要明確立法的目標。習主席指出：要用強軍目標審視和引領軍事立法。這就要求圍繞實現黨在新形勢下的強軍目標，按照國家法律法規建設的總體部署，緊密結合國防和軍隊建設實際，建立起與國家法律體系有機融合，符合建設信息化軍隊、打贏信息化戰爭客觀規律，充分反映黨的意志，體現公平公正，能夠為軍隊戰斗力生成和提高提供堅強保證的行之有效的法規制度體系，確保國防和軍隊建設時時、處處、事事有良法可依。

第二，強調控。充分發揮立法規劃的作用，把軍事、政治、后勤、裝備各領域立法作為一個整體進行統籌，整合立法需求，合理確定軍事法規制度體系建設的規模、結構和重點，加強綜合立法，減少分散立法，增強法規的針對性系統性和協調性。強化規范性文件的審查備案和定期清理，全面清理與法律法規相違背的各種“土政策”“土規定”，提高法規制度的權威性、適用性和執行力。

第三，抓重點。結合當前形勢和工作實際，我軍立法應重點聚焦在以下幾個方面：一是推動黨對軍隊絕對領導的制度化、規范化、具體化，使其轉化為可執行、可操作的制度規范，為確保軍委主席負責制、黨對軍隊絕對領導提供堅強法治保障。二是圍繞貫徹落實新形勢下軍事戰略方針，加快完善以聯合作戰條令為重點的現代作戰法規體系，抓緊制定完善海上、太空、網絡空間軍事斗爭、軍事力量走出去、非戰爭軍事行動等方面的軍事法規。三是圍繞深化國防和軍隊改革，建立與領導管理體制、聯合作戰指揮體制、力量規模結構等調整改革相配套的法規制度，完善軍事人力資源政策制度、后勤管理制度和軍民融合深度發展相關制度，抓緊制定軍事機關組織法、信息化建設、軍人法律地位和權益保障等方面的法規，使立法與改革互相銜接、互相借力。四是積極參與相關國際法規的創制和修改，爭取國際軍事話語權和立法權。

第四，重質量。黨的十八屆四中全會要求“抓住提高立法質量這個關鍵”。推進科學立法、民主立法，是提高立法質量、克服制度層面官僚主義和形式主義的根本途徑。科學立法的核心在于尊重和體現客觀規律，民主立法的核心在于為了官兵、依靠官兵，從官兵中來，到官兵中去。首先，創新官兵參與立法的途徑和方式，比如，對涉及廣大官兵切身利益的法規草案，可發布在全軍政工網和軍事法制信息網上，直接征求官兵意見建議。其次，推進精細化立法，著力做到“四防”：防止立法隨意化，強化法規的合理性針對性；防止立法裝飾化，強化法規的實用性操作性；防止立法沖突化，強化法規的系統性協調性；防止立法部門化，強化法規的嚴肅性權威性，確保軍事法規制度實用好用易用。其三，探索委托第三方參與起草法律法規草案制度和立法評估制度，特別是對部門間爭議較大的重要立法事項，要引入第三方評估，不能久拖不決。

（三）突出依法治權從嚴治官的重點，緊緊把握治軍方式根本性轉變的關鍵

習主席強調，“各級領導干部在推進依法治國方面肩負著重要責任”，堅決糾正和解決法治不彰問題。在推進治軍方式“三個根本性轉變”過程中，各級領導干部既要履行好組織領導的職責，更要做好部隊的表率。

一是依法優化權力配置。要充分發揮法律“定紛止爭”的作用，依法優化權力配置，形成該集中的要集中、該分散的要分散的權力格局。一方面，使軍事領導指揮權更加高度集中統一；另一方面，改變行政權力主導型的軍事領導管理模式，使決策權、執行權、監督權既相互協調又相互制約，形成覆蓋全面、運轉高效、執行有力的權力監督體系，強化法律監督的權威性和實效性。

二是把權力關進法治的籠子。依法設定權力、規范權力、制約權力、監督權力，就要健全以控權為核心的軍事組織法律制度，優化、細化、具體化權力配置，使其在法治框架內規范運行；大力推行權力清單制度，細化各級黨委、領導干部和機關的職責權限，規范權力邊界，防止集體權力異化為個人私權，防止領導和機關職能“錯位”“越位”和“不作為”“亂作為”；建立健全履職盡責報告制度，各級領導干部將決策依據、決策過程和行使權力的情況作為述職報告的重要內容；強化權力運行制約機制，突出決策權治理，健全決策咨詢、論證、評估、審查制度，加強對決策過程和內容的監督，提高決策的透明度。

三是抓住領導干部這個“關鍵少數”。今年2月2日，習主席在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上強調，必須抓住領導干部這個“關鍵少數”。要鏟除一切特權思想，真正確立起掌權者必須首先受制于法的理念與準則，做到敬畏組織，敬畏群眾，敬畏法紀；在行動上進一步嚴格起來，手中緊握法律戒尺，做尊法學法守法用法的模范；在根本問題上進一步明確起來，堅持把黨對軍隊絕對領導作為依法治軍的核心和根本要求，全面貫徹軍委主席負責制，完善和落實相關制度機制，確保一切行動聽從黨中央、中央軍委和習主席指揮。

（四）堅持依法治軍與從嚴治軍相統一、法治建設與思想政治建設相融合，全面推進治軍方式轉變

“軍無法不立，法無嚴不威”，“令嚴方可肅兵威，命重始于整綱紀”。按照法治要求轉變治軍方式，絕不是法治本身的“自轉”，不能就法治講法治，而是全方位、多手段的“公轉”，是一個系統工程。

一是堅持依法治軍與從嚴治軍有機統一。必須貫穿一個“法”字，體現一個“嚴”字，把握住軍隊、軍人、軍事活動的特殊要求，堅持在立法、執法、司法、守法各個環節體現從嚴，標準要高于社會組織、嚴于普通公民。但這個“嚴”一定要嚴在法內、嚴之有據、嚴之有度，不能層層加碼、突破法的底線，著力防止重嚴輕法、從嚴無度。要突出“執法必嚴”這個環節。有法不循，執法不嚴，其害甚于無法，一定要做到“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”。堅持在法律的尺度內嚴管理、嚴訓練、嚴作風、嚴紀律，一以貫之地把依法從嚴作為長期性、經常性任務抓好抓實。

二是堅持法治建設與思想政治建設緊密結合。一個道德修養高尚、政治素質過硬的人，一定是一個遵紀守法的人。治理需要法律和道德共同發揮作用，治法的同時，更要治心。黨的十八屆四中全會《決定》強調堅持依法治國和以德治國相結合。對軍隊來說，就是要使法治建設與思想政治建設有機結合，發揮二者的一致性、兼容性和互補性，使其相輔相成、相得益彰。要把法治內化為政治信仰和道德修養，靠法治把理想信念、黨性原則、戰斗力標準和政治工作的威信在全軍牢固確立起來，靠法治糾治和破解思想政治建設的矛盾問題，靠法治恢復和發揚我軍政治工作的優良傳統。要重視發揮政治工作的生命線作用，以思想政治建設滋養法治精神、培育法治理念、塑造法治文化，把依法治軍從嚴治軍建立在高度政治自覺的基礎上，變成廣大官兵的自覺行動。

（責任編輯：邱蜀林）

中圖分類號：E26

文獻標識碼：A

文章編號：ISSN1002-4484（2015）05-0004-09