慢發性技術災害層面的規劃實施評價*

黃 怡 陳 韻 張雅麗 杜潔莉

1 慢發性技術災害層面規劃實施評價的必要性

隨著過去幾十年中我國快速的工業化與城鎮化，慢發性技術災害已日益成為我國城鄉地區面臨的突出環境問題之一。對某些特定地區來說，從慢發性技術災害層面進行規劃實施評價已成為一種必需之舉。

1.1 慢發性技術災害的嚴峻挑戰

慢發性技術災害指由人為因素引發、緩慢發作、持續時間相對較長且無明顯開始和結束標志事件的災害。由于這種類型的災害影響持續時間長、顯性特征弱，災害的發生和結束點都較難判斷或察覺，所以極容易被輕視甚至忽視。而這類災害一旦發生，如果在一定時期內沒有及時采取有效的監管和防治措施，它們帶來的危害十分長久且無法估量，通常以生活環境的重度污染破壞直至居民的健康和生命為代價，并且很難直接而精確地統計災害的危害和破壞程度，很多隱性的危害無法迅速查明，很多未知的影響在短時期內無法判斷預測[1]。

我國近30多年來的快速城鎮化與工業化緊密相伴，而這種工業化的環境成本的規模和強度是史無前例的。近年來國內媒體公開發布的一些嚴重的公共環境污染事件，根據它們的形成誘因、表現特征以及影響后果分析，都可以歸入慢發性技術災害。對2000—2015年9月期間媒體公開曝光的24起慢發性技術災害案例進行歸納整理，可以發現它們具有下述一些共同特點：

（1）慢發性技術災害的類型，依據涉及的環境介質、受污染的環境系統類型，表現為直接對人體產生危害的水污染和空氣污染，土壤污染則可能直接危害和間接危害并存。

（2）災源構成較復雜，按照污染物的形態或性質，可分為金屬和類金屬污染、氣體元素及其相關變體形式的污染、固體廢棄物污染，還有農藥污染以及輻射污染等。

（3）遭遇慢發性技術災害危險的地區，涉及礦業城鎮或地區、大中城市的工業區及其周邊城市地區、沿重要流域的城鎮地區等，許多已經成為名副其實的慢發性技術災害地區。

慢發性技術災害的產生與多重因素有關：對經濟發展的過度追求、對環境倫理的認知缺失、對慢發性技術災害的嚴重認識不足與長期忽視，以及治理應對措施的極度缺乏。對城鄉規劃來說，要義不容辭地從自身的專業研究與實踐中尋求對此嚴峻問題的解釋與解決。在本刊2013年第4期《城鄉規劃視角下的慢發性技術災難》一文中，筆者曾探討了在慢發性技術災害的形成中城鄉規劃的間接作用，并對相關的城鄉規劃行為進行了反思。經過初步查對，上述24起慢發性技術災害事件發生的地區大部分都已經過規劃，僅少量地區未被規劃覆蓋。而在經過規劃的地區，到底是規劃不盡合理，還是規劃實施不當，抑或其他非規劃原因，鑒于慢發性技術災害問題的嚴重性與長期性，極有必要引入慢發性技術災害層面的規劃實施評價。

1.2 非綜合的規劃實施評價

規劃實施評價對于完善規劃編制質量、提升規劃體系效能的重要性已逐漸被認知，并在實踐中越來越多地被采用，但是關于慢發性技術災害層面的規劃實施評價尚未展開。由于慢發性技術災害的發生頻率之高、影響范圍之廣、危害程度之深與時間持續之久，對特定地區來說，必須亦將慢發性技術災害層面因素納入一般規劃實施評價的內容，或者專門進行慢發性技術災害層面的規劃實施評價，特別是在已經發生慢發性技術災害的地區以及潛在的災害地區。

慢發性技術災害層面的規劃評價是在規劃實施一段時間后，對土地使用性質、空間與功能布局及其環境與社會影響的檢驗與評價，是非綜合性的評價，側重于規劃環境方面目標的實施程度及其環境效果，從而根據評價結果來分析基于環境安全實效的規劃實施中存在的問題，歸納出規劃編制和規劃實施當中易于造成慢發性技術災害的因素，并提出相應對策，繼而反饋于規劃方案編制和規劃實施管理，為慢發性技術災害發生或潛發地區的后續規劃提供指導和評價依據。

表1 “十二五”期間國家重點發展的部分戰略性新興產業

2 慢發性技術災害層面規劃實施評價的針對性

相對于一般綜合性規劃實施評價來說，慢發性技術災害層面的規劃實施評價具有較為明確的針對性，體現在與特定產業行業、空間地區以及土地使用功能和布局的關聯性上。

2.1 慢發性技術災害與產業、行業的關聯

對國內外已經發生的大量慢發性技術災害的案例研究表明，引起這些慢發性技術災害的直接相關產業與設施包括：

（1）工業，以化工類工業污染最為嚴重[2]，產生對動植物生命有毒的副產品，包括印染、造紙業、制藥業、皮革制造、酒精生產等；

（2）能源生產，影響氣溫以及水和空氣的質量，這些對生物有著繼發影響，例如發電廠、核電站以及石灰窯等；

（3）冶金工業、采礦業，貴金屬等自然資源的精煉，導致環境破壞，例如有毒金屬溶解進水體中。

（4）垃圾填埋場和垃圾焚燒廠、倉儲設施等大型公用基礎設施。

對照《“十二五”國家戰略性新興產業發展規劃》可以發現，表1中的相當部分戰略性新興產業都屬于其生產過程可能引發慢發性技術災害的產業。這也意味著，如果不能充分有效地加強對慢發性技術災害的控制，這些產業分布的地區未來將潛在面臨著巨大的災害挑戰。

2.2 慢發性技術災害與空間、地區的關聯

慢發性技術災害的（潛在）發生地區大都與特定的產業直接或間接相關，換言之，特定的產業類型與規模決定了致災過程、成災程度和時空分布。從目前我國已經發生慢發性技術災害的地區分布來看，呈現出下述空間分布特征：

（1）東部、南部沿海及中部的人口密集區，尤以發展化工產業的地區為主，對化工產業來說，這些地區占有天然區位、技術與產品市場的優勢。

（2）沿江河水域等環境敏感區域，例如沿長江、黃河流域的產業集中帶，以重化工為主的湖南湘江流域、四川沱江流域的工業布局，工業企業選址出于水路運輸方便和減少生產與排污成本的需要。與此同時，湖南一半以上人口集中在湘江流域，沱江邊的四川工業城市最集中（圖1）。

（3）城鎮邊緣地區，以工業園區為代表；

（4）農村地區，例如在國內水污染最嚴重的流域陸續出現的“癌癥村”。

2.3 慢發性技術災害與規劃用地性質的關聯

表2 具有慢發性技術災害潛在危險的用地類型

圖1 我國石油化工基地和化工園區分布圖資料來源：據中國石油化工網(http://www.cnpec.net)和化工園區網(www.ch-me.com)相關信息繪制。

慢發性技術災害還與特定土地使用性質和布局形成較強的相關性，工業用地和大型公用設施用地的選址和空間布局存在著導致慢發性技術災害的巨大隱患，只是不同類型、規模的用地布局可能造成的慢發性技術災害在空間尺度和持續時間上有所差別。

分析《城市用地分類與規劃建設用地標準》(GB50137-2011)，具有慢發性技術災害潛在危險的用地類型如表2。

（1）工業用地，主要包括對居住和公共環境有一定或者嚴重干擾、污染和安全隱患的工業，分別是二類工業用地和三類工業用地，包含了大氣污染型工業、水污染型工業、固體廢棄物污染型工業以及綜合污染型工業。

（2）物流倉儲用地，主要包括對居住和公共環境有一定干擾、污染和安全隱患的物流倉儲用地，以及存放易燃、易爆和劇毒等危險品的專用倉庫用地，即二類物流倉儲用地和三類物流倉儲用地，還包括綜合性港口和重要的對外貿易口岸地區。

（3）大型市政基礎設施用地，主要包括供熱、發電、生活垃圾處理和污水處理廠等用地。垃圾填埋場中的有害和有毒滲濾液可造成土壤和地下、地表水污染，垃圾焚燒廠和發電廠可能排放二惡英等有毒氣體，而燃氣站和核電站如果爆炸泄漏會造成大氣污染和核輻射污染。

2.4 慢發性技術災害與規劃實施時間的關聯

不同于火災、洪澇、地震等傳統災害，慢發性技術災害的引發過程通常都不易被發現，都在經歷長達數年甚至數十年的災情隱蔽時間后才被受害者發現，而待發現之時，災情已經對地方環境造成惡劣影響，對地方居民造成嚴重的生理或心理傷害。慢發性技術災害持續時間長遠，災害顯現時并不代表災害的結束，而是將會在很長一段時間內持續地影響地方的正常生存狀態，數年或數十年，以至于無法預計災害最終平息的時間。例如湖南瀏陽鎘污染事件中，從2003年長沙的一家化工企業投產運營至2009年因重度污染成災被媒體公開曝光，前后時間約6年，但是要對被鎘污染的土地進行完全修復非常困難，且需要漫長的時間。

因此對于特定的工業產業或大型公用設施用地來說，慢發性技術災害層面的規劃實施評價相對于一般規劃實施評價起始開展的時間要提早，并定期進行，不斷反饋規劃，通過用地功能調整來進行控制干預，而不能待其投入運行數年污染積累成災后再開展。

3 慢發性技術災害實施評價的框架內容

慢發性技術災害層面的規劃實施評價，是對慢發性技術災害（潛在）地區的非綜合評價，側重于各層面規劃的實施程度及其實施效應，應該在規劃實施前、實施中以及實施后都分別適時進行環境、社會與經濟影響的評價。在內容上，它由4個方面構成。

3.1 產業符合性分析

這是特別針對慢發性技術災害的評價內容，基于慢發性技術災害主要發生在特定的產業、行業及其分布地區的經驗事實，考察規劃產業用地上的產業是否符合國家、區域及地方產業規劃在目標定位、產業類型、發展規模與環境影響方面的要求。

以化工產業為例，2015年5月國家發改委印發了《石化產業規劃布局方案》，部署石化產業科學布局和安全環保集約發展，其中附有對新建項目（基地）相關指標要求。例如，新建的煉油、乙烯、對二甲苯、煤經甲醇制烯烴升級示范項目（包括原有裝置異地搬遷擴建項目）應布局在產業基地內，二苯基甲烷二異氰酸酯（MDI）項目應布局在合規設立并以石化為主導產業的園區范圍內，符合《危險化學品安全管理條例》相關規定。新設立的石化產業基地應布局在地域空間相對獨立、安全防護縱深廣闊的孤島、半島、廢棄鹽田等區域，規劃面積不小于40km2。在全國層面化工產業已形成了長三角、珠三角、環渤海、西北產業聚集區及沿長江產業帶，在區域層面也有相應的化工產業基地分布規劃。然而目前眾多城市化工園區及產業布局不盡合理，沒有長遠規劃，基于各種利益考慮，將化工企業及各種管道與人員聚集區混雜。而它們的短期發展規劃與訴求都會在城鎮總體規劃與地區的控制性詳細規劃等不同規劃階段及其實施中落實。

因此，產業符合性分析既要檢驗規劃實施后建成的產業類型、空間規模（主要是用地規模）與空間布局是否符合各級規劃的要求，又要檢驗初始規劃中的產業類型、規模、布局是否符合國家、區域產業規劃的要求。此外，需要更多的專業交叉，從行業與產業規劃到工業選址模式與產業空間規劃，針對不同工業產業的類型、水平、生產特點、污染類型考慮，對工業產業用地進行細化和量化規劃，并在城鄉規劃實施中予以落實。

3.2 規劃合理性分析

主要檢驗（潛在的）慢發性技術災害地區規劃本身的合理性與科學性、其決策的技術手段以及其影響的定量性技術的評價分析。就慢發性技術災害層面來說，著重審視規劃方案的安全與生態的理念和目標，并側重于工業和公用設施的選址與布局對環境保護、防災減災、防止污染和其他公害的考慮。

在總體規劃層面，著重考察工業用地和公用設施布局對城鎮總體空間與環境以及周邊城鎮的影響。需要特別注意的是，傳統的將易于產生污染的產業或設施用地布置在城鎮或地區的上下風向與上下游的判斷已經遠遠不夠，并且這些狹隘的局部觀念正是造成跨省陸源、流域污染的主因，造成在更大的區域范圍內既是災害制造者又是受害者的格局。因此慢發性技術災害層面的規劃合理性分析，首要強調運用一個聯系的觀念、整體的觀念去分析原先的規劃方案，看規劃是否真正具有城鎮簇群發展的區域意識，并將這種意識反映在對工業產業和大型公用設施的布局之中。

進一步在總體規劃中，對于工業產業用地和大型公用基礎設施用地的布局安排，也許并無明顯的不合理或并不存在引發慢發性技術災害的必然性，但如果在控制性詳細規劃層面對于產業與設施的性質、用地規模、功能與空間組織與用地布局方面缺少正確的落實，則仍可能帶來潛在的災害。因此，要運用工業生態學原理和生態規劃思想來指導工業與大型公用設施的控制性與修建性的詳細規劃。在定量的層面，還可以通過規劃方案的模擬來分析其產生慢發性技術災害的可能性及影響，并與實施后的現狀形成對照。規劃合理性分析是后面探討規劃實施成功與否的基礎。

3.3 規劃符合性分析

在規劃付諸實施并既成一定事實后，考察規劃方案的目標與指標是否完成及完成程度，將規劃實施的階段結果與初始規劃方案進行對應比較，可以通過空間迭加的技術定量分析，將土地利用現狀與規劃方案進行比對。規劃符合性分析強調規劃實施結果與規劃方案的契合度[3]或一致性與否，而忽略規劃實施過程中的不確定性。按照規劃方案的實施程度，大致分為完全實施、基本實施、部分實施、未按規劃實施等4種情形。

但是一致性程度的高低并不必然說明實施結果的好壞，需調查分析每種情形實際變更的原因和結果，包括下列3種可能：規劃合理可行，實施過程中其他方面的違規可能造成慢發性技術災害發生；規劃疏漏，在規劃實施前就缺少慢發性技術災害的考慮，其他方面也違規，則慢發性技術災害不可避免產生；規劃不合理，若規劃實施中能結合現實狀況、不斷變化的條件以及階段執行的反饋，不斷調整規劃，或許可減緩或避免。

3.4 規劃有效性分析

在規劃實施一段時間以后，對規劃方案的目標、規劃實施的結果與效果進行評價，以確定規劃所擬定的目標與指標是否完成及完成程度。如果規劃作為對城市未來發展的引導和控制是合理的，并且在實施當中得以落實，則規劃是有效的，反之則是無效的；如果初始規劃由于種種原因不盡合理，在實施過程中也沒有完全按照規劃進行，其結果可能好可能壞，好的情形是規劃實施過程是有效的，壞的情形則無論規劃方案與規劃實施都是無效的。因此，前述的規劃符合性必須基于規劃合理性的前提，才可能獲得規劃的有效性。

慢發性技術災害層面的規劃有效與否，更強調實施結果的正面或負面性。沒有造成慢發性技術災害的，則規劃是有效的；如果規劃地區內已經出現或必然引發規劃地區內慢發性技術災害，則規劃及其實施過程是無效的。

4 慢發性技術災害層面的規劃實施評價方法與技術手段

城鄉規劃實施評價本身面臨著從理論到技術、從簡單到全面的過程，在規劃實施評價趨于整體性、系統性的理論框架構成中，慢發性技術災害層面的評價將逐漸成為重要的部分。相較于一般綜合性的規劃實施評價來說，慢發性技術災害層面的規劃實施評價突出針對與慢發性技術災害相關的判斷技術和判斷價值，以及研究的方法路徑與技術手段。

4.1 與慢發性技術災害相關的判斷技術與判斷價值

與慢發性技術災害相關的判斷技術，主要涉及作為規劃實施結果，如何確定特定地區是否發生了慢發性技術災害以及災害影響程度如何，例如城鎮地區工廠毒物排放或泄漏的技術災害特征、危害，亟需多學科交叉融合來綜合研究，建立判斷方法和技術手段。

規劃實施評價本身是對規劃價值取向的強調，公正與理性是規劃實施評價的首要標準。在慢發性技術災害層面的規劃實施評價中，更注重引入社會公平與正義的價值判斷與考量，設立合理的規劃價值標準，確立規劃的多元利益主體。

4.2 與慢發性技術災害相關的規劃實施評價指標體系

表3 慢發性技術災害層面的規劃實施評價指標體系

通過對國內大量慢發性技術災害案例的實證研究，分析、歸納、推斷出在各級規劃實施當中工業用地和市政公用設施規劃中，易于造成慢發性技術災害的關鍵規劃因素以及實施環境中的其他各種不確定因素，并以與慢發性技術災害相關的目標和背景為基本點來選取合適的指標，每個因素可包含若干評價指標，從而初步建立起慢發性技術災害層面的規劃實施評價指標體系（表3）。

根據慢發性技術災害的特征，評價指標要體現一定的特殊性，選擇具有代表性的、有針對性的因子側重評價。物質空間現狀特征包括（潛在）災害源的用地性質、規劃選址、空間布局、數量與規模、周邊地區土地使用特征和人口分布等；環境和生態因素也是重點強調的方面，目前的各級規劃中對于工業用地考慮的深度不夠，工業用地控規指標對生態安全的控制較弱，因此增加了重要的綠化率、抗污染的綠化配置種類等評價內容。災害特征通過致災程度與脆弱性和風險度來表示。評價指標力求簡明、實用，具有可判斷性和可操作性。不同層級的規劃實施評價可選擇相關的關鍵指標。慢發性技術災害評價的難點在于災害的判斷技術，因此指標應力求做到定量與定性相結合，其中較多因素與指標需要借助環境評價工作的技術指標成果來體現。

4.3 定量與定性分析法

在與慢發性技術災害相關的規劃實施評價中，定量評價使用較多。對于規劃符合性的評價，可以通過空間迭加分析法、GIS和空間分析技術來實現；對于慢發性技術災害影響的評價，可既有定性的事實描述，又有對災害程度及其空間分布特征的定量表達。但是，慢發性技術災害的危害程度常常難以確定，特別是與居民長期的健康和生命相關的量化判定，還需借助于流行病學和醫學的分析研究結果。

4.4 滿意度調查分析法

慢發性技術災害層面的規劃實施評價的主體構成，應從政府部門、規劃專業人士擴展到廣大市民的公眾參與。規劃實施評價原本就應遵循公開、公平、公正的原則，而慢發性技術災害由于影響到特定土地上和周邊定居人群的生命健康與財產安全，所以在規劃實施評價的實踐中，更要充分考慮公眾利益，廣泛聽取公眾對于規劃實施的滿意程度，尊重公眾的主觀感受，積極引導公眾參與評價，并且將規劃實施評價結果公開透明及時向公眾發布。社會學的田野調查分析方法可以引入，通過問卷調查法或訪談法進行災害的社區影響評價，有助于全面深刻地把握慢發性技術災害層面的規劃實施效應。

5 結語

鑒于在我國城鄉發展中慢發性技術災害的形成極其錯綜復雜，在城鄉規劃領域建立起慢發性技術災害層面的適用的規劃實施評價機制，建立較完善的信息系統，從技術到制度進行綜合應對，已是迫在眉睫。然而就目前的城鄉規劃實施來看，并非所有的城鎮地區都建立起了有效的、常態化的評價，因此，對特定城鎮、特定地區和特定產業用地來說，有必要通過出臺相應的地方標準或實施細則，將慢發性技術災害層面的規劃實施評價作為必要的乃至強制性程序。

總之，城鄉規劃實施方案的合理性是前提，規劃實施的過程是關鍵，規劃實施評估則是不可或缺的階段性總結，如此實施、反饋、修正、再實施，可以形成理性和良性的循環。慢發性技術災害層面的規劃實施評價未來將沿著兩個方向發展：一個是從城鎮總體規劃向控制性詳細規劃、修建性詳細規劃等規劃的向下深入推進，強化和細化對控制指標和詳細設計等內容及其實施的評價；另一個則是沿著從單一城市到流域、區域的向上整體擴展，增加以流域、區域為單位的慢發性技術災害層面的規劃實施效應評價，從而整體推動規劃對城鄉人居環境的維護與提升。

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