從“集中建設區”走向“城市開發邊界”——試論上海的土地規劃空間管制

何 京

城市開發邊界的劃定是空間規劃與管制的延續及深化，我國目前空間規劃及主管部門較多，主要有城鄉規劃、土地規劃、主體功能區規劃、生態功能區規劃等，管理部門分別為住建部、國土資源部、發改委、環保部等。因管制部門眾多，各類空間規劃的管制方法與側重點不盡相同[1]。雖然劃定城市開發邊界主要是作為城市規劃一條發展的邊界線，但是劃定城市開發邊界的最終目的是為了防止建設用地無限蔓延，防止土壤及生態空間的“水泥化”，保護生態環境，維持資源環境的可持續發展。因此對待城市開發邊界不應 “重城輕鄉”僅注重城鎮建設用地的控制，而應從建設用地總量上考慮，在總量上控制建設用地規模，在空間上引導城鄉發展。本文主要從土地規劃的角度，分析在第三輪土地利用總體規劃的背景下土地規劃空間管制對城市建設用地總規模的控制及作用，同時以上海為例分析上海市“兩規合一”后土地規劃空間管制的主要方法及效果，為城市開發邊界的劃定提供參考。

1 土地規劃空間管制的主要方法及作用

1986年《土地管理法》頒布實施以來，我國已組織開展了三輪全國性土地規劃編制工作。其中第二輪土地利用總體規劃有力地保障了糧食生產，但是其土地用途管制主要局限在土地用途分類及其數量規模基礎上，并沒有直接涉及土地的空間屬性及其影響，因而在規范土地利用空間秩序、引導土地利用布局方面發揮的作用受到較大局限。

第三輪土地利用總體規劃綱要（《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020年）》）中明確提出了要加強建設用地空間管制，而土地利用總體規劃中對于建設用地空間管制的最主要的方法就是劃定“三界四區”（即規模邊界、擴展邊界、禁建邊界，允許建設區、有條件建設區、禁止建設區、限制建設區），其目的就是為了防止城市“攤大餅”現象、防止城市無限蔓延，保護生態環境及基本農田。

1.1 基本概念

規模邊界是指依土地規劃確定的城鄉建設用地規模指標劃定的允許建設區的范圍界線。擴展邊界即土地規劃確定的可以進行城鄉建設的最終范圍界線，由允許建設區和有條件建設區共同形成。位于規模邊界和擴展邊界之間的區域，稱為有條件建設區，有條件建設區內土地可以用于允許建設區的布局調整，依程序辦理建設用地審批手續，同時相應核減允許建設區用地規模（圖1）。擴展邊界內集體建設用地的使用，也必須依法依規申請報批，只有在符合單獨選址用地條件的情況下才能按單獨選址用地程序進行報批用地。

1.2 管制方法

在多年的規劃實施中土地利用總體規劃的空間管制以 “四區管控”為主。一般在土地利用總體規劃中進行落圖及管控，從總體規劃到項目報批實施層面都已經形成了一套相對完善的體系。

（1）允許建設區

允許建設區指城鄉建設用地規模邊界范圍內的土地，是城鄉現狀建設用地和規劃期內新增城鎮、工礦、村莊建設用地規劃選址區域，也是規劃確定的城鄉建設用地指標落實到空間上的預期用地區。

管制規則為：區內土地主導用途為鎮、村或工礦建設；區內新增城鄉建設用地受規劃指標和年度計劃指標約束；規劃實施過程中，在允許建設區面積不改變的前提下，其空間布局形態可依程序進行調整，但不得突破建設用地擴展邊界；允許建設區邊界（規模邊界）的調整，須報規劃審批機關同級國土管理部門審查批準。

（2）有條件建設區

有條件建設區指城鄉建設用地規模邊界之外、擴展邊界以內的區域，也是城鄉建設用地適應調整的允許區域。區內建設引導方向為鎮、村或工礦建設。

管制規則為：在所有約束性指標沒有突破的前提下，經報規劃審批機關同級國土資源管理部門審查批準，區內土地可安排用于實施城鄉建設用地增減掛鉤（或農村居民點縮并）的新增建設用地；區內新增城鎮工礦（或農村居民點）用地受年度計劃指標約束，并與拆并建設用地規模掛鉤，實行“先拆后建”；規劃期內建設用地擴展邊界原則上不得調整。如需調整按規劃修改處理，嚴格論證，報規劃審批機關批準。

（3）禁止建設區

禁止建設區是具有重要資源、生態、環境和歷史文化價值，必須禁止各類建設開發的區域。

管制規則為：區內禁止一切開發建設活動，任何單位和個人不得擅自改變分區類型；不得改變區內用地類型和性質；區內非主導類型的土地可保留現狀，但不得擴大；有條件的，應逐步轉變為主導類型的用地。

（4）限制建設區

限制建設區是鎮域內除允許建設區、有條件建設區、禁止建設區以外的區域區內嚴格限制各類非農建設。

管制規則為：區內建設以土地整理復墾開發和基本農田建設為主；區內新增建設用地受規劃指標和年度計劃指標雙重約束，禁止城、鎮、村新增建設，嚴格控制線性基礎設施和獨立建設新增用地；規劃中已列明且已安排用地布局的線性建設項目，視為符合規劃；規劃中未列明或雖已列明但未安排用地布局的線性建設項目，須由規劃批準機關同級國土資源管理部門組織開展項目選址和用地的專家論證，論證通過后方可審批。

1.3 主要作用

禁止建設區及限制建設區主要作用：為基本農田、生態空間、農村建設預留空間。

允許建設區的主要作用：是規劃確定的城鄉建設用地指標落實到空間上的預期用地區，在規劃上主要作用是能直觀體現出規劃末期城鎮建設用地總規模的大小。

有條件建設區的主要作用：一是置換允許建設區指標：一個項目部分落入了有條件建設區內，為了符合規劃，可根據程序直接調整為允許建設區，并核減等規模的原允許建設區規模。二是城鄉建設用地增減掛鉤：在符合增減掛鉤原則的前提下，規模邊界外的建設用地減少可以在有條件建設區內相應增加（圖2）。這是農村建設用地和城鎮建設用地等量轉換的重要通道。三是城市開發邊界的剛性體現：有條件建設用區的邊界就是城市開發建設的剛性邊界，一般性城鎮建設必須位于有條件建設區內，位于有條件建設區外即視為位于城市開發邊界外，不宜建設。

有條件建設區的劃定大小沒有明確規定，但是一般以新增建設用地指標的20%—40%為空間進行劃定，但是有的地方政府為了追求未來發展空間相對靈活，會在規劃中劃大有條件建設區，以城鎮建設用地總規模的20%為規模，在土總規其他指標（基本農田等）保證的前提下上級政府一般也會給予通過。

允許建設區的本質是引導城市建設集中開發、土地集約節約利用，引導有限的建設用地指標合理布局，它的劃定確定了建設用地指標的落地。有條件建設區的本質是建設用地指標的空間位移，是為規劃中不能確定的建設預留了彈性空間。

土地利用規劃空間管制的主要特點是覆蓋所有行政區域，它以建設用地總規模為抓手，細化到具體的管制區，所有的建設用地空間管制手段的前提是不得突破上級下達的規劃建設用地總規模。因此土地利用空間管制是從全局上控制城市蔓延、有效的保護生態用地空間。

2 土地規劃空間管制實踐

2.1 廣州市土地規劃空間管制

廣東省土地利用總體規劃（2006—2020）中明確建設用地空間管制，對于空間管制提出了3個區域：允許建設區，禁止建設區，限制建設區。

允許建設區內，要依照城鄉規劃及交通、水利等專項規劃進行開發和建設，建立“四線”（黃線、綠線、紫線和藍線）管制，杜絕城市開敞空間與設施用地隨意占用。涉及農用地的必須辦理農轉用審批手續，涉及占用耕地的必須實現“占一補一”，經批準后才能進行非農建設，并完善備案制度，加強批后監管。按規劃下達指標在圖上劃定城鄉用建設地范圍后，可按有關原則和標準劃定城鄉建設用地擴展邊界，作為城鄉發展的變形區域和城鄉用地增減掛鉤的預留空間，變形區域面積原則上不能超過新增建設用地規模的20%。

廣東省在省級層面雖然沒有劃示有條件建設區，但是在允許建設區中以新增建設用地的20%為限，確定了城鄉建設用地擴展邊界的規模，為下一層級各個地市的建設用地管制空間預留了更大的可操作性，下一級政府主管部門可根據實際需求具體落實有條件建設區邊界位置。

廣州市的土地利用總體規劃在廣東省土地利用總體規劃的指導下，按照國土部的要求將廣州市域劃分為允許建設區、有條件建設區、限制建設區和禁止建設區四類建設用地空間管制區。廣州市土地利用總體規劃在2009年獲得廣東省批準，分析2004年以來廣州市城市建設用地規模的數據，2004—2008年廣州市建設用地總規模年均增長量達到約68.33km2，2008—2012年土地利用總體規劃修編后建設用地總量年均增長約為19.45 km2。

2008年規劃編制完成后在新一輪的土地空間管制政策的引導下，廣州市的城市建設用地總規模增速放緩，在土地利用總體規劃四區管制及建設用地預審等管理手段下，廣州市的建設用地擴張得到了有效的遏制（圖3）。

2.2 北京市土地利用空間管制

北京市土地利用總體規劃（2006—2020）中雖然沒有明確提過四區的劃定，但是在規劃文本第27條明確要求強化城鄉建設用地統一管控，嚴格劃定城鄉建設用地的擴展邊界、落實空間管制制度。具體的空間管制制度在下一級區縣級總體規劃中仍然以三界四區的形式落實。

2004—2008年北京市建設用地總規模年均增長量達到44.19km2，2008—2012年土總規修編后建設用地總量年均增長約為16.77 km2，北京在2008年新一輪土地利用總體規劃修編后建設用地擴張速度也明顯放緩，土地空間管制的政策效果明顯（圖4）。

3 土地規劃空間管制特點

3.1 土地利用空間管制的主要優點

（1）剛柔結合保證規劃效力的連續

土地利用總體規劃空間管制以“三界四區”為主要規劃方法，剛柔結合有效地保證了規劃的彈性及效力的連續[2]。允許建設區和有條件建設區的主要作用體現在為規劃提供了彈性空間，它的設定實際上體現了城市開發邊界中的剛性邊界和彈性邊界。剛性邊界是有條件建設區的空間邊界即城鄉建設用地擴展邊界，它是在總體規劃中確定的城鎮建設用地不得突破的邊界。擴展邊界和規模邊界之間的區域即彈性空間，在城市開發建設中確實有需要占用彈性空間的，在滿足有條件建設區的“條件”后也可以落入有條件建設區。

（2）總量控制覆蓋面廣

我國目前的建設用地管理普遍存在著重城輕鄉的現象，大量的農村居民點用地處于失管狀態，土地規劃的空間管制相對現有其他規劃的空間管制上做到了全行政區覆蓋，重城輕鄉現象得到有效糾正。規劃從建設用地總量上控制建設用地的擴張，將城鎮用地、農村居民點、線性工程、獨立工礦用地等所有建設用地都納入管控范圍，達到行政范圍內全覆蓋的管控。

（3）管理體系較完善

第三輪土地利用總體規劃設計出了一套行之有效的操作方法控制建設用地的無限擴張，形成了“數控”、“圖控”、“管控”3種控制方法，同時在各地國土部門的實施中取得良好的效果。

“數控”：依靠新增建設用地年度計劃，把土地利用總體規劃的新增建設用地指標分年度有計劃地下撥，有計劃地使用，原則上不得超計劃新增建設用地，達到在數量上嚴控新增建設用地的目的。同時通過增減掛鉤等手段，使有限的建設用地指標得以在規劃許可的范圍內平移，保證城鎮建設需要，同時不突破城市發展的總規模。

各地國土部門都有一本“臺賬”詳細記錄了城市發展過程的建設用地農轉用審批情況，土地利用總體規劃對“數控”非常嚴格，正因為如此有人調侃土地利用總體規劃是由會計做的，但也正因嚴格的數量控制及臺賬管理手段才有效地遏制了建設用地無序擴張。

“圖控”：在土地利用總體規劃層面，落實建設用地管制區上圖。多數地方政府使用信息化管理平臺進行建設用地審批，在信息化平臺上落實土地利用總體規劃的圖控目的。減少了人為因素的影響，提高規劃審批的效率和公平性。

“管控”：在空間管理上嚴格執行建設用地預審制度，對于不符合規劃的一律不予通過，對于符合規劃條件的，依據計劃指標或增減掛鉤指標給予審批。同時通過有條件建設區的形式保留了一定的規劃彈性，在管理上仍然允許規劃局部調整及規劃修改（嚴格論證后）。

（4）保護基本農田及生態空間

通過三界四區的空間管制手段，集約利用建設用地空間，引導建設用地向允許建設區等適宜開發建設的區域轉移。通過劃定建設用地擴展邊界，從源頭上控制了建設用地的布局范圍，實際上對農用地特別是耕地的保護力度更強了，一般建設用地難以在擴展邊界外隨意建設，同時生態敏感區域及生態保護空間以禁建區的形式單獨劃定，在土地利用總體規劃層面給予保護。

3.2 土地規劃空間管制的主要問題

（1）無法匹配城市的發展及市場對土地的需求

土地利用空間管制是土地利用總體規劃的核心內容之一，它是基于規劃建設用地總規模確定的前提下，對規劃新增建設用地指標的空間預期及落圖管控。由于我國國土部門在地方城市管理中權利大，指令性強，的確可以有效地控制城市無限擴張、保護基本農田，但是土地利用總體規劃本身帶有濃烈的行政色彩，它是在計劃經濟體制下誕生，各個地方的新增建設用地計劃指標實際上是由中央層層下達，以計劃的形式來預判未來的發展，顯然會產生計劃跟不上變化的問題[2]。

市場經濟國家采用的土地用途管制制度，如城市增長邊界（UGB）、分區管制（zoning adm inistration）、宗 地 管 理（subdivision regulation），是在土地資源市場配置基礎上采取的土地用途管制，只是管制市場配置做不到、做不好的事情，并不推翻市場配置的制度框架[3]，而土地利用總體規劃指標直接上級下達，地方的發展空間由上級下達制定，造成下達的建設用地總規模無法跟上地方實際土地市場的需求，造成了一定的資源配置不合理。

（2）頻繁的修改影響規劃嚴肅性

土地利用空間管制是在總體規劃中制定，城市作為一個極其復雜的建設綜合體很多不可預期的開發建設必須位于土地規劃的空間管制區外（有條件建設區外）。因此地方政府在土地管理中，必然無法做到“一張藍圖管到底”，土地利用總體規劃編制完成后也會隨著不可預見的項目建設，對建設用地空間管制進行規劃上的動態維護與修改。

國土部門作為土地空間管理的主要部門之一，掌握土地開發建設的重要審批權，由于建設用地項目的不確定性，盡管已經劃定擴展邊界作為用地彈性邊界，仍然有重點項目位于有條件建設區以外，原則上不符合規劃不應審批，可是往往會根據實際情況對土地利用總體規劃的空間管制做出修改。作為土地規劃的龍頭，頻繁地修改土地利用總體規劃勢必會對規劃的嚴肅性造成影響[6]。

總的來說為了規劃的嚴肅性，國土資源部不鼓勵有條件建設區的頻繁使用及調整。但是目前各地管控嚴格程度不一，有的地方省國土廳一年允許1—2次的規劃局部調整（允許有條件的置換），有的地方省廳把位于有條件建設區內的項目仍視為不符合規劃不予批復。

表1 上海土地利用總體規劃規劃用地建筑情況表

4 上海市土地規劃空間管制實踐

4.1 建設用地總規模的擴張

上海市是一個人口眾多而土地資源相對不足的特大城市，隨著近年來上海城市化進程不斷加快，土地非農化趨勢明顯，如果未來上海繼續以如此高速的土地非農化速度擴張，必將導致上海未來后備耕地及生態用地不足。上海2012年全市的建設用地總規模已經超過市域面積面積的46%，高于大倫敦，大巴黎，東京圈等國際大都市[5]。

統計2004年—2012年上海市的建設用地總規模，其以每年約81.6km2的速度擴張，廣州為年均約68.25km2，北京年均約44.25km2，武漢年均約53.12km2，上海市建設用地總規模的擴張速度居幾個城市之首（圖5-圖7）。

4.2 規劃對建設用地總規模控制

總的來說上海市建設用地總規模在土地利用總體規劃中總共有3個階段。

第一階段是1999年至2004年，《土地利用總體規劃(1997—2010)》確定建設用地總規模2 294km2，規劃編制完成審批后僅僅4年，上海實際建設用地總量就已經突破規劃末期（2010年）的建設用地規劃總量。規劃編制確定的各項控制指標已經不能適應上海快速發展的要求。

第二階段是2004年至2010年，隨著上一輪規劃的各項指標突破，上海開始了新一輪的土地利用總體規劃修編，于2008年完成了《上海市土地利用總體規劃（2006—2020年）》的編制及審批，規劃確定了建設用地2020年全市建設用地總規模控制在2 981km2。同時規劃文本第30條中明確提出嚴格劃定城鎮建設用地擴展邊界。

第三階段是2010年至今，隨著2010年上海市規土合一完成，城市總體規劃和土地利用總體規劃合并管理，上海市完成編制兩規合一總體規劃梳理，《上海市土地利用總體規劃（2006—2020年）》編制時，以2005年土地利用年度變更數據為規劃基數，確定2020年規劃建設用地總規模2 981km2。“二次調查”成果確認后建設用地總量已經逼近2 981km2，按國土資源部要求，上海市土地利用總體規劃以“二次調查”成果為規劃基數，根據國土資源部已批復的規劃至2020年的新增建設用地指標對“二次調查”數據進行銜接后建設用地總規模調整為3 226km2（表1）。

隨著上海土地利用總體規劃中可新增建設用地指標的捉襟見肘，未來上海的發展不能再依靠新增建設用地，而應以挖掘存量為主，并在現狀建設用地的基礎上做減量，以促進轉型發展。目前上海市建設用地總量已經接近規劃建設用地總規模，為了可持續發展及生態環境空間的保護，上海市已經明確3 226km2作為上海市的建設用地的終極規模，未來上海的規劃建設用地總規模在此基礎上只減不增。

4.3 上海土地利用空間管制實踐

北京和廣州在土地管理上較為嚴格地執行了土地利用總體規劃的“三界四區”的空間管制，而上海在“兩規合一”后對建設用地管控上實行了一條控制線——集中建設區線的空間管制（表2）。

（1）集中建設區主要特點

管理效率高。上海市規土合一后集建區規模經過各級政府及規土局多輪協調最終確定劃定在2 798km2。形成了一條滿足各級政府發展需求的 “控制線”、“發展線”。相對于“三界四區”形式的空間管制形式，取消了“三界四區”中的有條件建設區，在管理上不需要頻繁地做有條件建設區和允許建設區的置換。

操作性及公平性強。上海的集建區管制對于新增建設項目的審核較為便捷，國土信息系統中集建區作為規劃控制線，一般新增建設用地項目如果位于集建區內同時符合相關產業規劃控規要求等后即視為符合規劃。規劃管理審批較為方便、清晰，減少了人為因素，公平性較強。

規劃引導性較好。多年的管理實施下來，各級政府及相關部門對集建區管理的形式認可度較高。位于集建區內是一般建設項目落地的先決條件之一，“兩規合一”后新增建設用地基本都位于集建區內，集中建設區的劃定有效地提高了用地效率。

（2）集中建設區主要問題

未能有效地控制建設用地總規模

兩規合一時全市建設用地總量控制在約3 226km2，集中建設區規模劃定在2 798km2，劃定的前提是集中建設區外的現狀建設用地需要減少約40%。因此我們可以這樣理解：“兩規合一”后實行集建區一條控制線，其實是在管理上取消了國家“三界四區”中的有條件建設區，集建區線的范圍已經包含了有條件建設區，集中建設區范圍內未來建設用地規模落地必須實行集建區外建設用地的減量。

集建區管理實施后，規劃新增建設項目位于集建區內即視為符合規劃空間要求，配以建設用地指標即可建設。但是由于上海集建區空間本身較大，造成了集建區內的建設用地不斷增加，而規劃設定的集建區外建設用地的減少卻很難實施，這是兩規合一后上海建設用地總量并沒有得到有效控制的重要原因。

（3）小結

相對于北京、廣州“三界四區”的土地空間管制，上海的集建區對建設用地總規模并沒有起到有效的控制作用，在2012年上海市的建設用地總規模就已經逼近《上海市土地利用總體規劃（2006—2020年）》確定的規劃末期建設用地總量2 981km2。但是在建設用地空間管理上，上海的集建區空間管制有效地集中引導了新增建設用地的空間向集建區內集中開發，管理上也沒有頻繁地調整空間管制邊界。

表2 上海集中建設區與全國三界四區對比表

5 對上海新一輪城市開發邊界劃定的啟示

兩規合一至今短短的5年時間，上海的開發建設就已經逼近土地利用總體規劃2020年的建設用地總規模，而當初設想的集建區內增加建設用地，集建區外建設用地的相應減少卻沒有實現。在上海新一輪的城市開發邊界劃定中我們不得不重新審視：“兩規合一”時以一條集中建設區線控制，相比三界四區“允許建設區”、“有條件建設區”兩條線控制究竟利大于弊還是弊大于利。僅從土地管理的角度考慮，筆者認為上海新一輪城市開發邊界的劃示應考慮以下幾點：

（1）在現集中建設區的基礎上進行深化“三界四區”中有條件建設區的設定是在空間上為不確定的建設留有彈性，它的設定也是為了適應土地部門計劃管理方式。雖然在建設用地總規模的數據指標上看，集中建設區未能有效地控制建設用地總規模，但不能因此就否定“兩規合一”集中建設區一條線的控制方式，重新回到允許、有條件建設區的開發邊界形式。

上海市目前在集中建設區內外已經形成了一套相對完整的規劃、管理和實施體系，上一輪“兩規合一”時集中建設區控制線經過各級政府及部門的多方溝通，在管理上也已達成統一共識。集建區內現狀建設用地集中連片形成規模，各項基礎設施配套完善。集中建設區一直起著控制建設用地無限蔓延的作用，實際上集中建設區已經是上海市的城市開發邊界，因此建議新一輪的城市開發邊界應在現有的集建區線基礎上進行深化。

（2）對現狀集建區進行瘦身

由于上海市現有集中建設區空間劃定過大，受制于建設用地總規模限制，如果未來集建區外建設用地無法大規模減量，集中建設區內將有大量規劃空間無法實施建設。因此首先應根據實際情況評估至2020年上海集建區外可能真正具備減量可能的建設用地總量，根據評估結果確定集建區瘦身規模，選擇集建區內目前尚未開發、生態條件較好的地區進行瘦身,在總量控制的原則下，釋放一定的規劃建設用地空間作為生態空間。

（3）預留規劃彈性空間

對于瘦身后的集中建設區，綜合考慮各個地區的發展需求及建設用地空間的不確定性留出規劃彈性空間，未來彈性空間內的城市建設行為需要相應的建設用地減量化后才可進行。具體彈性空間的比例及大小應結合各區縣實際情況，及城市總體規劃等因素確定。

（4）加強管理

新一輪的城市開發邊界仍然是一條控制線，它應是既有集建區的深化，它的劃定空間規模應考慮到建設用地總規模及未來建設用地的彈性空間。具體的建設用地項目如何落地及建設用地的有條件使用辦法應由規土部門的計劃管理來落實。同時城市開發邊界成果應納入法定規劃（土地利用總體規劃/城市總體規劃），一經劃定應更加嚴格地管理執行，在滿足特定管理條件后允許其進行修改及微調，以滿足規劃不可預期的建設需求。

在上海調整為“城市開發邊界”管理模式，其實施路徑上將有更強的操作性。

6 結語

本文從土地規劃空間管制的角度以上海、廣州、北京的實踐為基礎談論了“三界四區”、“集中建設區”等對目前城市開發邊界劃示的啟示。上海市新一輪城市開發邊界的劃定是極其復雜的綜合規劃，其劃示不僅要保證建設用地總規模的只減不增，同時還需考慮上海市城市總體規劃、上海市生態保護紅線、各個區縣的空間發展權等各個方面因素。當然也許上海市未來的城市建設用地終極規模設定在3226km2本身仍值得商榷，但是它體現了上海市城鄉發展思路的轉變，以終極規模的鎖定倒逼城鎮化方式的轉型，也預示著由增量規劃走向存量規劃的時代已經來臨。上海市的空間管制將由“集中建設區”時代走向“城市開發邊界”時代，新一輪城市開發邊界的劃定也將是上海市存量規劃時代邁出的重要一步。

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