沈陽鐵西區(qū)十年發(fā)展回顧與反思

殷 健 李曉航 李越軒

1 評價(jià)體系構(gòu)建——城市發(fā)展核心五要素

鐵西區(qū)位于沈陽市西部，轄區(qū)面積484 km2，包含鐵西城區(qū)（原鐵西區(qū)40km2）和沈陽經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（444km2）兩部分。鐵西區(qū)的10年振興發(fā)展可以理解為在宏觀政策與頂層制度設(shè)計(jì)的引導(dǎo)下，依托市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，實(shí)現(xiàn)自身轉(zhuǎn)型發(fā)展與空間協(xié)同的過程。因此，本文從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)與新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論切入，選取了勞動力、土地、資本和技術(shù)作為評判鐵西區(qū)發(fā)展的4大標(biāo)準(zhǔn)，加之政策層面因素，形成了城市發(fā)展核心5要素這一評價(jià)體系，借此對鐵西區(qū)10年的振興發(fā)展進(jìn)行綜合評定（圖1，圖2）。

2 鐵西區(qū)十年發(fā)展回顧

2.1 政策

自進(jìn)入21世紀(jì)以來，鐵西區(qū)的轉(zhuǎn)型升級得到了國家政策上的有力支持。

圖1 鐵西區(qū)區(qū)位與轄區(qū)范圍圖

國家政策層面。2002年11月，中共十六大報(bào)告提出“支持東北地區(qū)等老工業(yè)基地加快調(diào)整改造”，拉開了東北振興的序幕。2003年10月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》。2009年，國務(wù)院出臺《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》，對東北老工業(yè)基地振興提出進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)、深化改革開放等要求。

遼寧省域政策層面。2010年，國家發(fā)展改革委正式批復(fù)沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)為國家新型工業(yè)化綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，其主要任務(wù)是：以區(qū)域發(fā)展、企業(yè)重組、科技研發(fā)、金融創(chuàng)新4個(gè)方面體制機(jī)制創(chuàng)新為重點(diǎn)，緊扣走新型工業(yè)化道路主題率先突破；配套推進(jìn)資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、對外開放、行政管理等體制機(jī)制創(chuàng)新，為走新型工業(yè)化道路提供支撐平臺和配套措施。

沈陽市域政策層面。鐵西區(qū)原老城區(qū)面積40km2，2002年6月，鐵西區(qū)與沈陽經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)合署辦公。2007年6月，沈陽市委、市政府將鐵西新區(qū)與細(xì)河經(jīng)濟(jì)區(qū)重組合并（圖3）。經(jīng)歷了一次合署和一次合并，鐵西區(qū)面積擴(kuò)大到484km2。

2.2 土地

2002—2012年，開發(fā)區(qū)建設(shè)用地總量增長了6 347hm2，主要為工業(yè)用地，面積為4 014 hm2，其余為綠地、道路用地和居住用地和增長量很小的商業(yè)服務(wù)用地。隨著大量工業(yè)企業(yè)從老城區(qū)搬遷至開發(fā)區(qū)內(nèi)，開發(fā)區(qū)工業(yè)空間擴(kuò)張迅速，也帶來了良好的經(jīng)濟(jì)效益。但用地開發(fā)模式較為粗放，功能分區(qū)不明確。另外，開發(fā)區(qū)綠地廣場用地增長幅度較大，10年間用地比重已經(jīng)提高了8.9%，在用地比重層面增長最快，但道路交通設(shè)施配套明顯不足（圖4）。

城區(qū)方面，在“退二進(jìn)三、東搬西建”的空間發(fā)展政策指引下，工廠大量外遷，改變了鐵西城區(qū)的用地結(jié)構(gòu)。10年間，工業(yè)用地減少1 123hm2，比重降低將近30個(gè)百分點(diǎn)，其中大部分更新為居住用地和商服用地。鐵西城區(qū)自上世紀(jì)延續(xù)下來的“南宅北廠”的城市格局隨著城市更新的運(yùn)行被逐步打破，現(xiàn)今的城市布局呈現(xiàn)出高度混合的形態(tài)。居住用地、商服用地、綠地的大幅增加已經(jīng)將老舊的工業(yè)城區(qū)轉(zhuǎn)變成宜居的生活城區(qū)（圖5）。

2.3 資本

2002—2012年間，鐵西區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，不僅在經(jīng)濟(jì)總量、投資水平、工業(yè)總量、外向發(fā)展水平方面在全市名列前茅，而且發(fā)展速度也大大快于沈陽的平均水平。鐵西區(qū)是沈陽市固定資產(chǎn)和外商直接投資最活躍的地區(qū)，也是沈陽市投資效率最高的地區(qū)。引入了寶馬、米其林、普利司通等近60家世界500強(qiáng)企業(yè)，華潤、萬達(dá)、萬科、金地等知名房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)進(jìn)駐，形成一大批旗艦型綜合體和精品住宅項(xiàng)目，年商品房銷售面積位于全市各區(qū)之首。2002—2012年間，鐵西區(qū)全區(qū)GDP、工業(yè)總產(chǎn)值、固定資產(chǎn)投資、外商直接投資總量均在沈陽市各區(qū)縣中最高，且增速較快（圖6-圖11）。

2002年 鐵 西 新 區(qū)GDP為104.9億 元，2012年鐵西新區(qū)GDP達(dá)到1 105億元，年均增長率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于沈陽市的全市平均水平。而鐵西城區(qū)2002年GDP為61億元，2012年達(dá)到237.7億元，年均增長率不僅遠(yuǎn)低于鐵西新區(qū)的整體增長速度，更低于沈陽市的全市平均增長速度，2007年之后增速更是迅速下降。

開發(fā)區(qū)方面，歷經(jīng)多年的“東搬西建”，大量工業(yè)企業(yè)遷入開發(fā)區(qū)。加之企業(yè)改革初見成效，開發(fā)區(qū)10年間經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，主要體現(xiàn)在工業(yè)增加值的飛速增長，從2002年的35.2億元，以超過30%的年增速，增長至2012年的678.8億元，在經(jīng)濟(jì)總量的比重維持在80%以上，經(jīng)濟(jì)規(guī)模的升級成效明顯。但工業(yè)增加值率的降低和產(chǎn)值利潤率的低下，暴露了開發(fā)區(qū)工業(yè)企業(yè)附加值低、贏利能力差的問題。

2.4 勞動力

常住人口總量方面，鐵西區(qū)保持了吸引力，人口呈現(xiàn)持續(xù)快速增長，鐵西區(qū)人口由88萬人增加到111萬人，城區(qū)人口由74萬人增加到87萬人。在市區(qū)九區(qū)范圍內(nèi)比較，鐵西區(qū)常住人口總量增長幅度最大。空間分布方面，向北、向西兩個(gè)方向外溢明顯。適齡勞動人口（男為16—59歲，女為16—54歲）也快速增長，為鐵西區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了充足的勞動力資源（圖12）。

人口老齡化問題初步顯現(xiàn)。2010年，鐵西城區(qū)老齡化水平（按60歲以上人口計(jì)算）達(dá)到16.4%，高于全市平均水平近2個(gè)百分點(diǎn)；“開發(fā)區(qū)”的老齡化程度較低，低于全市平均水平3個(gè)百分點(diǎn)（圖13）。

另外，2002年以來，鐵西城區(qū)人口受教育水平大幅提高，本科與研究生學(xué)歷的人口在數(shù)量上比重上都增長顯著。但與其他市內(nèi)區(qū)相比，鐵西區(qū)整體的高學(xué)歷人口比重不高，特別是研究生的比例相對較低。就業(yè)結(jié)構(gòu)方面，鐵西區(qū)的就業(yè)人口主要集中在制造業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)，人數(shù)超過50%，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等行業(yè)從業(yè)人員均不到從業(yè)人員的5%。

2.5 技術(shù)

經(jīng)過10年產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型與升級，鐵西區(qū)逐步形成了汽車制造、裝備制造、醫(yī)藥化工和現(xiàn)代建筑四大支柱產(chǎn)業(yè)。通過企業(yè)改革并借助相關(guān)政策支持，10年間這些門類產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，逐步推行技術(shù)升級，為鐵西區(qū)經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)了重要力量。

針對2012年鐵西區(qū)四大支柱產(chǎn)業(yè)進(jìn)行區(qū)位熵分析（圖14），得出結(jié)論：鐵西區(qū)支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展在沈陽市乃至遼寧省對比范圍內(nèi)處于相對優(yōu)勢地位，有較好的產(chǎn)業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)，體現(xiàn)了“東北經(jīng)濟(jì)第一強(qiáng)區(qū)”的工業(yè)技術(shù)實(shí)力。

3 鐵西區(qū)10年發(fā)展反思

3.1 政策支撐， 整合區(qū)域資源， 重?cái)?shù)量而輕質(zhì)量

10年來，鐵西區(qū)的發(fā)展得到了國家、省、市各級政策的有效支撐。兩次行政區(qū)劃調(diào)整拓展了鐵西區(qū)的發(fā)展空間，有效地整合了區(qū)域內(nèi)的各類資源，提升了鐵西區(qū)的綜合競爭力。在政策大力支持、空間飛速增長的同時(shí)，鐵西區(qū)自身也進(jìn)行了有力的結(jié)構(gòu)調(diào)整。從21世紀(jì)初的裝備制造業(yè)“東搬西建”開始，鐵西區(qū)不斷整合區(qū)內(nèi)資源，完善空間結(jié)構(gòu)和功能布局。時(shí)至今日，逐步形成了分區(qū)較為明確、功能布局較為合理的十二大主體功能區(qū)的城市結(jié)構(gòu)，完成了政策支持下的城市空間的有效協(xié)同。

雖然各級政策對鐵西區(qū)10年發(fā)展起到了巨大的推動作用，但仍值得我們反思的是，鐵西區(qū)享受的各種政策，無論是推動老工業(yè)基地振興、新型工業(yè)化還是拓展發(fā)展腹地，其根本目的都是促進(jìn)工業(yè)增長、空間拓展方面“量”的增長。在此類政策的引導(dǎo)下，鐵西區(qū)的發(fā)展重心向提升工業(yè)產(chǎn)值和城市建設(shè)開發(fā)量的方向嚴(yán)重傾斜，而忽略了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級和城市建設(shè)內(nèi)涵挖潛，是重?cái)?shù)量、速度而輕質(zhì)量的發(fā)展模式。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式由要素驅(qū)動逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)新驅(qū)動、由外延式擴(kuò)張逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)涵提升的大背景下，這種忽視發(fā)展效率的發(fā)展模式是應(yīng)該加以轉(zhuǎn)變的。

3.2 東搬西建， 重塑鐵西格局， 衍生城市新問題

21世紀(jì)初的“東搬西建”，老城區(qū)老舊企業(yè)遷出至鐵西新城地區(qū)，徹底改變了鐵西區(qū)全區(qū)的土地發(fā)展格局。10年里，開發(fā)區(qū)土地以開發(fā)增量為主，以承接老城區(qū)遷出企業(yè)為契機(jī)，快速拓展產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間；老城區(qū)則以更新存量為主，將歷史遺留工業(yè)用地改造為居住或商服用地，重新詮釋了鐵西老城區(qū)的功能定位。

鐵西區(qū)空間的飛速拓展和城市的快速更新為鐵西區(qū)經(jīng)濟(jì)增長提供了動力來源，促進(jìn)了鐵西區(qū)各類產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并吸引了更多的人口入住鐵西。但是一些新城市問題也隨之而來：一是隨老城區(qū)工業(yè)用地更新為居住和商業(yè)用地，吸引了大量人口入駐，鐵西城區(qū)的人均用地資源變少，基礎(chǔ)設(shè)施配套壓力大，一定程度上影響了城市的宜居度；二是城市各片區(qū)的功能相對單一，鐵西城區(qū)的居住功能過于突出，鐵西新城則是以工業(yè)園區(qū)為主體，嚴(yán)重影響了區(qū)域內(nèi)的職住平衡，產(chǎn)生了城區(qū)和開發(fā)區(qū)之間大量的鐘擺交通流，影響了鐵西全區(qū)的交通運(yùn)行；三是新城產(chǎn)業(yè)空間飛速拓展，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和配套設(shè)施建設(shè)速度不能迅速跟進(jìn)，導(dǎo)致新城各類設(shè)施配套相對不足，一定程度上制約了產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。

3.3 工業(yè)主導(dǎo)， 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不均， 發(fā)展亟需可持續(xù)

鐵西區(qū)增長的主要?jiǎng)恿κ且怨I(yè)發(fā)展為主體的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，鐵西老城區(qū)發(fā)展相對緩慢且有停滯趨勢。

造成這種現(xiàn)象最主要的原因是2007年后迅速進(jìn)行的“東搬西建”的工業(yè)企業(yè)搬遷活動。鐵西老城區(qū)內(nèi)大量工業(yè)企業(yè)遷出至開發(fā)區(qū)，整體改變了鐵西區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。“去工業(yè)化”進(jìn)程導(dǎo)致老城區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值的急劇下降。“去工業(yè)化”后應(yīng)成為經(jīng)濟(jì)支柱的第三產(chǎn)業(yè)雖然穩(wěn)步增長，但是基礎(chǔ)薄弱，與市內(nèi)和平、沈河等區(qū)相比有一定差距，鐵西老城區(qū)缺少了工業(yè)企業(yè)遷出后的替代經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力，發(fā)展速度受到了一定影響。從三產(chǎn)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)來說，老城區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展層次較低，新興服務(wù)業(yè)、技術(shù)知識型服務(wù)業(yè)比例較低，生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)在第三產(chǎn)業(yè)中的比重僅有21%，低于沈陽市的31.7%。可以得出結(jié)論，鐵西城區(qū)的第三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，與其他產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)度差，產(chǎn)出率低，需要向高度化、合理化方向發(fā)展。且老城區(qū)經(jīng)濟(jì)增長過于依賴固定資產(chǎn)的投資拉動，固定資產(chǎn)的邊際效率明顯下降，對經(jīng)濟(jì)的刺激作用微弱，以固定資產(chǎn)推動經(jīng)濟(jì)增長亟需提高可持續(xù)性。

3.4 人口激增， 就業(yè)方向集中， 人口老齡化嚴(yán)重

10年內(nèi)鐵西區(qū)人口增長迅速，主要?dú)w結(jié)于兩個(gè)原因：一是歷經(jīng)兩次行政區(qū)劃調(diào)整，鐵西區(qū)的空間范圍擴(kuò)大，容納了較多的村鎮(zhèn)人口；二是鐵西區(qū)的經(jīng)濟(jì)活力有所增強(qiáng)，城區(qū)吸引力增大，吸引了較多人口入駐。

從老城區(qū)人口遷移的方向來看，由于城區(qū)北側(cè)有大量工業(yè)廠房被改造為住宅小區(qū)，故人口密度逐年增高；城區(qū)西側(cè)距新城產(chǎn)業(yè)就業(yè)區(qū)相對較短，故大量產(chǎn)業(yè)工人有向城區(qū)西側(cè)遷移的傾向。

從就業(yè)結(jié)構(gòu)來看，制造業(yè)、批發(fā)業(yè)和零售業(yè)的就業(yè)人員占較大比重，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)從業(yè)人員較少，側(cè)面反映了鐵西區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理的基本情況。同時(shí)人口老齡化情況相對嚴(yán)重，鐵西城區(qū)未來10—15年，將進(jìn)入“深度老齡化”社會，需要通過規(guī)劃引導(dǎo)年輕就業(yè)人口“入住鐵西”，稀釋老齡化程度，提高地區(qū)的活力與可持續(xù)發(fā)展能力。

3.5 技術(shù)升級， 支柱產(chǎn)業(yè)較強(qiáng)， 增長方式略單一

10年間，借助政策的支持，鐵西區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，技術(shù)升級工作有序推進(jìn)，4大支柱產(chǎn)業(yè)技術(shù)實(shí)力均處于區(qū)域優(yōu)勢位置。但企業(yè)整體贏利能力較弱，說明在技術(shù)升級和經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，鐵西區(qū)各工業(yè)企業(yè)并沒有推動技術(shù)革新和經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變，鐵西區(qū)依靠“工業(yè)驅(qū)動”完成了經(jīng)濟(jì)規(guī)模的整體升級，但是其面對的發(fā)展困境也已逐漸浮現(xiàn)出來：增長方式單一，一旦面臨發(fā)展瓶頸難以做出合理調(diào)整，將對鐵西區(qū)的未來發(fā)展造成非常嚴(yán)峻的阻礙。

4 評價(jià)與建議

4.1 總體發(fā)展評價(jià)

經(jīng)過近10年的探索前行，鐵西區(qū)充分運(yùn)用5大要素“振興紅利”，以政策創(chuàng)新為核心，以土地級差地租為杠桿，以資本投資為重要手段，以勞動力優(yōu)勢為依托，以技術(shù)升級為前進(jìn)方向，成功走過了企業(yè)“東搬西建”、初步建成裝備制造業(yè)聚集區(qū)的第一步和實(shí)施企業(yè)戰(zhàn)略重組、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的第二步，取得了重大的階段性成果，發(fā)生了翻天覆地的變化。可以說，鐵西區(qū)10年來的更新改造取得了階段性成功。但是我們也應(yīng)該看到，是城市空間的拓張和固定資產(chǎn)投資的擴(kuò)大直接推動了過去10年鐵西區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長。鐵西區(qū)完成更多的是量變的過程，質(zhì)變還在形成之中，鐵西區(qū)目前處于轉(zhuǎn)型的中期階段。為保障鐵西區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，還有諸多問題需要解決。

4.2 未來轉(zhuǎn)型發(fā)展建議

轉(zhuǎn)型的核心是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，即由要素驅(qū)動轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)新驅(qū)動，由外延擴(kuò)張轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)涵提升。“老工業(yè)基地調(diào)整改造暨裝備制造業(yè)發(fā)展示范區(qū)”、“國家新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地”、“國家可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)”、“國家科技進(jìn)步示范區(qū)”，對鐵西區(qū)的發(fā)展提出了要求，也提供了指引，走新型工業(yè)化道路，以科技創(chuàng)新、技術(shù)進(jìn)步促進(jìn)產(chǎn)業(yè)改造與升級，推動經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展是鐵西區(qū)未來要走的道路。

一是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，以創(chuàng)新發(fā)展和創(chuàng)新驅(qū)動為重點(diǎn)。轉(zhuǎn)變鐵西區(qū)整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，由以工業(yè)產(chǎn)業(yè)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心助力轉(zhuǎn)化為以推動生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)建設(shè)、實(shí)現(xiàn)制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的融合與聯(lián)動發(fā)展、促進(jìn)創(chuàng)新性經(jīng)濟(jì)體系的形成、提升科研能力以尋求新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)等為核心助力的發(fā)展模式；由投資驅(qū)動、制造驅(qū)動轉(zhuǎn)化為高端服務(wù)驅(qū)動和創(chuàng)新驅(qū)動；由“中國制谷”升級為“中國智谷”。

二是以中德高端裝備產(chǎn)業(yè)園及中法生態(tài)園為引發(fā)點(diǎn)，以寶馬為龍頭，推動鐵西區(qū)的國際化進(jìn)程。以中德、中法國際合作大事件為契機(jī)，推動創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鐵西未來10年的再次騰飛和東北老工業(yè)基地的二次振興，指導(dǎo)鐵西新區(qū)從基礎(chǔ)夯實(shí)、門類齊全的制造業(yè)集聚區(qū)向智能導(dǎo)向、產(chǎn)城融合、魅力高效的世界級裝備制造基地轉(zhuǎn)變，全面推動鐵西區(qū)的國際化進(jìn)程。

4.3 未來空間發(fā)展建議

在空間層面，鐵西區(qū)應(yīng)改變10年空間拓展模式，追求精細(xì)化發(fā)展，將工作專注于用地利用效率的提升。嚴(yán)格控制增量，挖潛存量，整體提升城市環(huán)境和城市競爭力。打破鐵西區(qū)形成已久的工作、生活的空間隔離模式，打造環(huán)境宜人、高效便捷的宜居城市和生態(tài)城市，以支持鐵西區(qū)進(jìn)一步的轉(zhuǎn)型升級和可持續(xù)發(fā)展。

5 結(jié)語

東北振興的頭10年，是鐵西區(qū)飛速發(fā)展的10年。10年里，鐵西區(qū)取得了巨大的成就，發(fā)生了翻天覆地的變化。但在取得成就的同時(shí)，我們也看到了10年發(fā)展的不足之處和新產(chǎn)生的問題。在國家“新常態(tài)”的新環(huán)境下，鐵西區(qū)未來發(fā)展的路線選擇尤為重要。在新型城鎮(zhèn)化等國家政策的引導(dǎo)下，改變經(jīng)濟(jì)增長方式、提升創(chuàng)新能力、強(qiáng)調(diào)精細(xì)化發(fā)展，將是鐵西區(qū)未來發(fā)展的一條長遠(yuǎn)可行之路。

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