清代地方財政虧空原因探析

龔浩

（上海社會科學院歷史研究所，上海200235）

關于“虧空”一詞，據《大清會典事例》記載：“錢糧征解支放，各有款項，若為公務移緩就急，謂之挪移；假公濟私，謂之侵盜；軍興公用，不得已而借用，謂之透支；藉端開銷，謂之冒破?！雹侔凑沾苏f法，虧空當有四類：因公挪移、假公侵盜、因公透支以及肆意侵蝕。其中，因公挪移與因公透支屬于因公開支范疇，假公侵盜與肆意侵蝕則又是因私侵盜范疇。但是，對于清代虧空問題而言，還有所謂的“民欠錢糧”，既不屬于因公開支，也不屬于因私侵盜，它主要指的是百姓拖欠稅糧，致使地方賦稅難以完納，繼而形成虧空。江曉成提出：“按照虧空的源頭，大致可以分為三種類型：因公挪用（包括彌補各種地方常規經費的不足及賑災等各種臨時性支出所導致的挪用）、因私侵貪和經費滯納（主要指民欠，也包括部分預撥經費的不能到位）?！雹诎唇瓡猿捎^點，虧空應該分為三類：因公開支、因私侵盜以及經費滯納（含民欠）。

當然，部分學者并不贊同財政虧空應該包括民欠錢糧的觀點，如劉鳳云認為，虧空的原因在于“自然因素、人為挪用以及地方因私舞弊”，③自然因素是指儲備糧食的自然耗損、人為挪用以及地方因私舞弊則是因公開支與因私侵盜。李映發支持劉鳳云的觀點，認為虧空源于“某地某衙門的經費在運轉過程中，一部分經費（或錢或糧或物資）發生不正常的短缺或流失；它是用來上繳的，或是用來本部門支付的，或是用來存貯的，這就造成了虧空”。④

除以上兩種對立的觀點外，賈允河提出了折衷的看法，認為積欠與虧空是兩個財政概念：“虧空是指官吏貪污錢糧短缺，國庫空虛的情況。積欠是指民間錢糧。”⑤清代中期，官員將虧空錢糧往往指認為民欠錢糧，故而將積欠和虧空兩個問題合一。

筆者以為，理清“虧空”的概念，需要從清代官方論述中尋找答案。清前期最大的虧空清查案發生在雍正年間，以雍正處理方式來看，當時清理虧空的指導性綱要是：“歷年積欠，官侵甚少，民欠之外，吏蝕居多……竊惟吏蝕一項詭弊多端，果能先將官侵民欠二者劃然分清，則吏蝕自必水落石出，無所容其隱匿也?！雹奁渲校瑢τ凇疤澘铡钡母拍畈⒉皇前凑铡肮薄ⅰ八健眲澐?，而是依據造成虧空的主體來劃分，官員造成的虧空錢糧稱之為“官侵”，胥吏造成的虧空錢糧稱之為“吏蝕”，百姓拖欠稅糧則稱之為“民欠”。按照造成虧空主體的劃分方式早在康熙朝已經出現，《康熙實錄》記載：“（康熙二十八年）九卿等議覆戶部疏言……又各布政司每年奏銷錢糧內、有駁察核減者、有不準支銷、見在察核、另案歸結者，有民欠未完、官役侵挪者。請令該布政司、于每年終、將歷年未清各案錢糧、開明舊管新收、開除實在、并完欠細數、造冊報部。俱應如所請。從之?！雹哌@段記載認為，虧空應該依據造成虧空的主體分為民欠、官員侵挪與胥吏侵挪三類。長期以來，官侵、吏蝕以及民欠被視作造成虧空的三大原因，朝廷與地方政府治理虧空的措施也是圍繞這三個方面展開。但是，除此之外，清人從“分縣論”、“物價論”、“銀價論”以及“蠲稅論”等角度對地方財政虧空原因進行全新的剖析，并為后來學者所繼承和發展，對此有必要進行闡述。

一、分縣論

在地方虧空錢糧比重中，江蘇首屈一指，“自康熙五十一年至雍正四年，（江蘇）通計各屬積欠一千一十一萬六千三百兩”。⑧然而，江蘇又是清代財賦重地，據《左司筆記》記錄：“康熙三十九年正賦錢糧數，計入2948萬余，江蘇布政司即占395萬余，占13.5%。”⑨其中，江寧府35萬余，蘇州府129萬余，松江府67萬余，常州府58萬余，鎮江府24萬余，淮安府32萬余，揚州府36萬余，徐州14萬余。下文以江蘇為例討論“分縣論”。

江蘇所轄各州縣賦稅沉重，但朝廷催科甚緊，“地丁錢糧經徵之州縣官未完，不及一分停升罰俸一年，一分降職一級，二分至四分遞降至四級并戴罪催徴，五分以上革職。督催之布政使司、道、府、直州未完不及一分停升罰俸半年，一分罰俸一年，二分降職一級，三分至五分遞降至四級并戴罪督催，六分以上革職。巡撫未完不及一分停升罰俸三月，一分罰俸一年，二分降俸一級，三分降職一級，四分至六分遞降至四級并戴罪督，催七分以上革職”。⑩地方賦稅沉重、國家催科太緊直接導致官員不能久在職位，“計一官到任，不過數月，初參續參，即相繼而至。各頑戶明知本官不久離任，益以抗納為得計。該書役亦知參限將屆，并不上緊催追，甚至乘機滋弊”。對此，部分官員提出了“分縣論”，即將錢糧大縣分立兩個或者多個小縣，這樣可使每一個縣的官員更容易了解地方的賦稅錢糧，便于催科完賦，從而減少虧空。

雍正二年（1724），朝廷重新對江蘇州縣進行調整。蘇州府長洲縣析出元和縣，昆山縣析出新陽縣，常熟縣析出昭文縣，吳江縣析出震澤縣；松江府華亭縣析出奉賢縣，婁縣析出金山縣，上海縣析出南匯縣，青浦縣析出福泉縣；常州府武進縣析出陽湖縣，無錫縣析出金匱縣，宜興縣析出荊溪縣；太倉府，太倉州析出鎮洋縣。這些分設新縣沒有專門的治所，與舊縣同城治理，甚至將衙署寄寓寺道之中，華亭人黃之雋曾作《過南橋詩》，其中即有“三女岡前寺，奉賢新縣居的詩句指的是當時華亭縣所析奉賢縣，已經先后有兩任縣令，但依舊沒有專門的衙署，只能暫寄寓于寺廟里。這次分縣并不涉及江蘇省北部的淮、揚、徐、江、鎮諸府，而僅限于蘇、松、常、太四府，因為后者較之于前者賦稅顯然沉重許多。對這次分縣調整，太倉人沈起元曾精辟論述道：“往者江南蘇松諸郡，于州縣之大者設官分縣，止以漕賦太重，非一令所能辦理。故分立州縣，此專從賦稅起見，不為控制地方而設，故所分新縣，率皆同城而治。”

二、物價論

周保明在研究清代胥吏經濟來源時，指出物價的上漲使得地方工食銀不敷生活開支。這些官員“食用艱難，至于胥役等人，尤難枵腹奔走，該管官員勢不得不借墊庫項，以致多有賠累，且恐啟將來那移虧空之漸”。馬學強針對清朝前期江南地區的物價做了深入的研究。在此主要探討以糧價為代表的物價水平，馬學強通過爬梳《閱世編》與《歷年記》再現了當時的糧價（見下表）：

清康雍時期江南糧價表

從上表可以看出，從康熙到乾隆年間，糧價的基本走勢是上升的。康熙三十四年（1695）以前糧價最高為每石1兩，以后糧價逐步上漲，到雍正年間（1723~1735），整個糧價維系在每石2~2.8兩之間，但是這一情況到了乾隆年間（1763~1795）發生變化，糧價陡然增加，從每石3.5兩漲到5兩和6兩?？梢哉f，清朝前期江南地區糧價水平在康雍時期成小幅度增長態勢，到了乾隆時期則大幅增長。

糧價水平雖然一直處于增長態勢，但是從康熙元年（1662）開始，朝廷對于地方官吏的收入進行裁減，從《松江府志》可以看出，吏書、門子、快手、皂隸、鋪兵等各種吏役他們的工食銀從7.2兩被削減到6兩，有的胥吏如蘇松道吏書、松江府庫書、松江府倉書等從12兩削減到了6兩。上?？h“康熙十四年削減了51項2582兩余，康熙十五年又削減了61項……兩次裁減合計105項目4218兩”。所裁之項包括知府衙門中馬快、歩快、皂隸工食銀132兩，上?？h衙門馬快、民壯、門子工食銀223兩。此外，還有撫院、知府、同知等俸工銀全部捐官，本縣儒學考試銀部分裁減。物價上漲與工食銀下降形成鮮明的對比，以至于清人自述“內外各官之廉俸，自有明以迄本朝本，無所為不足，銀貴故也。今使之陡賤至十余倍，而貴至將相封疆，賤而兵勇吏役，舊有之俸薪工食皆不足以餬口而養身，上既不能議增，不得不取之于下，貪官蠹吏接跡于時，雖有刑誅，不能復禁，是壞中國之吏治也。

三、銀價論

日本學者巖井茂樹從銀價的角度研究清代地方財政虧問題，認為“18、19世紀之交，全國性的趨勢是‘銀貴錢賤’，即銅錢的相對價值呈跌落之勢力”。但是州縣向國家上繳賦稅以銀的形式繳納，所以各州縣都會加征一部分附加稅，這樣會加重納稅人的負擔，以至于出現“抗糧”運動，州縣不能完納賦稅，進而形成虧空。

四、蠲稅論

“蠲稅論”，即由朝廷蠲免賦稅政策導致的地方財政虧空，這一觀點的提出甚至可見于皇帝自己的論述。康熙皇帝曾對負責追查江蘇虧空案的張鵬翮說：“朕總理幾務垂五十年，事無大小，凡臣下情隱，無不灼知洞鑒。朕屢次南巡，地方官預備纖夫、修理橋梁、開浚河道、想皆借用帑銀，原冀陸續補足。而三次南巡為期相隔不遠，且值蠲免災荒，所徵錢糧為數又少，填補不及，遂致虧空如此之多。爾等皆知之而不敢言也。”張鵬翮回奏康熙皇帝：“皇上屢次南巡，必大沛恩膏于百姓。所至之地，小民無不歡欣鼓舞。至于一切供億悉由內府儲備，從無絲毫累及民間?！背㈩妹赓x稅是為減輕地方負擔，為什么會引起地方財政的虧空？朝廷蠲免賦稅意味著地方財政收支減少，“要是州縣錢糧遭水旱災害停征或緩征，甚至分年帶征，那么當年的俸工銀就沒辦法支給，只有等到錢糧征完始得補發?！痹谶@種情況下，正印官或有耗羨收入、養廉補貼，但是其他佐員胥吏就沒有任何收入，促使地方挪移正項錢糧，進而產生虧空。

江蘇雖然是錢糧重省，但是賦稅蠲免也特別頻繁，宜興人儲方慶稱：“方今田賦之重莫甚于江南，田賦之逋亦莫甚于江南。范金民、羅侖與徐建青就江蘇省賦稅蠲免量進行定量分析。羅侖與范金民主要針對蘇松地區分析，指出“如果考慮歷年積欠未曾盡免數，前后統計，蠲免拖欠約占15%，加上上述全免或半免量，康熙一朝實際蠲免地丁錢糧大約25%”。徐建青的《清代康乾時期江蘇省的蠲免》以整個江蘇為分析對象，估算得出康乾兩朝各自蠲免之和都在20%以上，以兩朝60年計，康、乾每朝，江蘇省應該被蠲免了12~18年的賦稅。

從上述研究可以看出，僅康熙朝而言，蘇州府和松江府賦稅蠲免量大約為25%，整個江蘇省蠲免量在20%以上，如此高比例的賦稅蠲免量，地方辦公經費與官吏的工食銀肯定受到嚴重的影響，那么挪移錢糧、侵蝕正項也就不可避免了。由此，賦稅的蠲免也就成為造成地方政府虧空的一個重要原因。

五、結語

“分縣論”出現是因為地方征收賦稅繁重，而這又導致地方出現民欠虧空，繼而引起官員的頻繁變動；物價上漲使得地方官吏收入相對下降，遂出現官吏挪移地方錢糧現象，從而形成官侵與吏蝕；銀價上漲實質上是錢價下降，民間通行錢，而繳納賦稅卻要用銀，銀價上漲使得百姓不得不用更多的錢去兌銀完賦，這樣間接導致了百姓負擔的加重，從而引起民欠錢糧；中央政府蠲免地方賦稅，或者實行分年帶征，這實際上造成地方政府以及官吏收入下降，為維系地方政府正常開支以及官吏收入，挪移錢糧也成了必要之舉，結果造成官侵與吏蝕的出現。所以，傳統研究中官侵、吏蝕以及民欠是造成地方財政虧空的直接原因，而“分縣論”、“物價論”、“銀價論”以及“蠲稅論”則更多地間接造成地方財政虧空。

［注釋］

①《大清會典事例》，卷175，中華書局1991年版。

②江曉成：《清雍正朝兩湖地區的財政虧空及其清查》，《石家莊學院學報》，2012年第1期。

③劉鳳云：《康熙朝的督撫與地方錢糧虧空》，《清史研究》，2009年第3期。

④李映發：《清代州縣財政中的虧空現象》，《清史研究》，1996年第1期。

⑤賈允河：《嘉慶朝錢糧虧空的原因》，《西北師范大學學報》（社會科學版）1993年第5期。

⑥清·溫爾遜：《奏辦理清查積欠錢糧事件情形折》，中國第一歷史檔案館編：《雍正朝漢文朱批奏折匯編》第15冊，江蘇古籍出版社1989年版，第665頁。

⑦《圣祖仁皇帝實錄》卷140，中華書局1985年版。

⑧南炳文、白新良：《清史紀事本末》，上海大學出版社2006年版，第1083~1090頁。

⑨清·吳暻：《左司筆記》卷4，清鈔本。

⑩《大清會典則例》卷37，文淵閣四庫全書本。