農業產業化扶貧機制的反思與完善
——來自湖南省懷化市的調查

胡新良

農業產業化扶貧機制的反思與完善
——來自湖南省懷化市的調查

胡新良

農業產業化扶貧機制是調動政府、企業、農戶多方主體積極性的有效開發式扶貧機制。文章通過實地調研，總結了其取得的成就，反思了其存在的不足，給出了進一步完善這一扶貧機制的建議。

農業產業化；扶貧；問題；完善

農業產業化扶貧是由政府、企業、農戶多方主體共同參與的開發式扶貧機制，一方面，它能有效發揮各種合作組織、農村致富帶頭人、經紀人等在帶動貧困農戶和協調企業方面的紐帶聚合作用，促進企業和貧困農戶結成利益共同體，實現共同發展；同時，它能夠打破農村地區自我生產與自我消費的封閉落實狀況，有效解決農戶分散經營與現代化大市場的矛盾。在實踐中，農業產業化扶貧機制很好地發揮了積極作用，并取得一定的成績。但由于受到諸多因素的制約，這一機制也存在不少問題需要進一步研究和解決。

一、湖南省懷化農業產業化扶貧取得的成就

農業產業化經營是現代農業發展的重要方向和必然趨勢，其核心是龍頭企業帶動。懷化自2012年起提出了“四大攻堅戰”，其中“到戶到人扶貧攻堅戰”策略更是成為社會各界共識。

（一）產業規模快速擴大，農產品加工體系初步形成，龍頭引領作用凸顯

在扶貧攻堅實踐中，他們堅持以工業化理念謀劃農業，以農業產業化經營方式帶動脫貧減貧，取得了較好的效果。2013年，懷化農產品加工銷售收入121.73億元，年增長22.12%；農產品加工企業安置農民工就業人數5.2萬人，向農民工發放工資9.21億元，其中貧困人口2.1萬人；農產品加工企業發展到2438家，大宗農產品加工轉化率由2005年的13%提升到27%；圍繞糧油、畜禽、竹木、果蔬菜、醫藥等五大主導產業，形成了行業門類齊全，加工層次多樣的農產品加工體系；規模以上農產品加工企業達218家，較2005年增加121家；擁有市級以上農業產業化龍頭企業146家，其中產值過億元的14家，擁有上市企業1家。

（二）基地建設穩步推進，品牌創建明顯加快，產業鏈條不斷完善

通過龍頭企業帶動，利益聯結機制日益完善，產加銷、貿工農一體的格局逐步形成，產業鏈條不斷拉長加粗。146家市級以上龍頭產業化通過自建或聯建等方式在貧困地區發展基地建設，共投入基地建設資金6.1億元，自建種植基地110萬畝，自建畜禽類養殖基地養殖量244.7萬頭只，龍頭企業自建種養基地占有量分別達到28.5%、29.3%。通過較為穩定的利益聯接模式帶動農戶20.19萬戶，戶均增收2000元以上。目前，農產品加工企業獲中國馳名商標1件，湖南省著名商標21件，湖南省名牌產品14件，懷化市名牌產品50件，產品獲“三品”認證129個。柑橘、芷江（活）鴨2個產品獲原產地認證商標；新晃黃牛、黔陽冰糖橙、靖州茯苓4個產品獲國家地理標志保護產品；靖州楊梅、黔陽大紅甜橙、洪江雪峰烏骨雞3個產品獲得國家農產品地理標志。

（三）扶持力度不斷加大，服務平臺穩步搭建，發展氛圍日益濃厚

政府各部門通過制定和完善鼓勵支持農業產業化的具體政策和措施，加大扶持力度，并組織了多種形式的龍頭企業座談會，積極推進龍頭企業與貧困地區、貧困群眾的產業對接，并適時推進和跟蹤服務。逐步形成了統籌協調、部門聯動、整體推進的強大合力。2012年，整合各類涉農資金4.2億元投入九大農業產業基地建設。積極搭建多種服務平臺：一是打造資本對接平臺，加快推進企業上市。吸引了湘投高創投、永安信、南京帝沃、深圳達晨等一大批國內知名投資機構加盟懷化，引進戰略投資達5.2億元。目前，農業產業化龍頭企業在省級和市級上市后備企業中的占比分別達到57.14%、61.5%；二是搭建銀企合作平臺：先后與農發行、建行聯合下發了《關于加強合作支持農業產業化發展的意見》，僅2013年幫助市級以上龍頭企業獲得銀行貸款支持就超過10億元；三是構建金融扶貧融資及擔保平臺，該市制訂了《金融扶貧工作方案》。按照“兩臺一會”（統貸平臺、擔保平臺和信用協會）的模式，以市、縣政府出資、企業入股的方式，初步組建2億元，三年內擴資到5億元的擔保融資平臺，積極為貧困群眾、專業合作社、扶貧龍頭企業提供擔保融資服務。現已與國家開發銀行、農發行、信用社、農行等多家銀行達成了合作框架，首批授信額度達18億元。并在沅陵縣、麻陽縣成功試點，摸索經驗全面推進。

二、懷化市農業產業化扶貧依然存在的問題

在農業產業化扶貧發展取得了很大成績的同時，產業化扶貧也面臨一些突出問題和矛盾，這些問題影響和制約著懷化農業產業化扶貧的進一步發展壯大。

（一）產業化扶貧企業多、門類全，但總體規模小、層次低，急需升級換代

懷化堅持把發展農產品加工業作為產業轉型的主攻方向，培育和發展一批骨干農產品龍頭企業，目前擁有產業化龍頭企業146家，其中國家級1家、省級24家，市級121家，但總體來說，懷化市參與基地建設、生產加工的企業眾多，但大部分還是小型加工場（作坊）生產，產業層次很低。如現有楠竹加工企業大約167家，規模以上企業只有3家；茶葉加工場數目眾多，沅陵茶葉企業50－60家，品牌眾多，省內品牌有10多個。據調研靖州茯苓加工企業1000多家，會同縣茶籽油加工場400多家，大多數都是作坊式的。

懷化扶貧產業層次低的表現主要是規模小、加工層次低，產品品牌雜而多，知名品牌少，總體競爭力弱，有一部分省內規模以上企業和龍頭企業，如會同縣康奇瑞竹木有限公司和靖州縣的湖南龍豐茯苓科技開發有限公司，仍然采取作坊式生產，多為初級加工品，附加值不高。如在楠竹方面大部分加工企業均處粗加工水平，主要以加工竹筷、竹帛、竹拉絲、竹簍子、竹涼席為主，竹地板的加工和深加工的企業較少，產品附加值不高，銷售相對分散，抵御市場風險能力弱；茯苓主要以加工切片為主，出口產品也主要以飲片、卷筒、刨片等初級加工品。企業整體層次低，市場競爭力差，盈利能力不強，發展后勁不足，輻射帶動作用有限，是農業產業化扶貧發展的最大瓶頸。

（二）產業化扶貧有一定的帶動效果，但農民參與水平低，效果不明顯

懷化按照“政府主導、社會參與、統籌規劃、多元投入”的大扶貧工作思路，大力發展特色農業，重點發展扶貧主導產業，扶貧效果比較明顯。農產品加工企業在貧困地區建立基地353.8萬畝，安置農民就業人數5.2萬人，帶動農戶20.19萬戶，其中貧困戶在30%以上，農戶年戶均增收2000元以上。

但總體來看，產業化扶貧發展緩慢，扶貧帶動力不足。一是扶貧企業規模小、抵御自然風險和市場風險能力差，農民得不到穩定的利潤，喪失了信心。如葛根產業，由于企業技術指導培訓跟不上，相當部分農戶產量達不到原定產量，加之企業收購資金等原因，不能按質按量收購，造成價格波動大、群眾種植熱情不高；二是扶貧產業產品深加工薄弱，產品的附加值低，農民收入少或項目初期投資大，回收期長，在一定程度上影響了農戶參與積極性。如油茶業，目前其發展現狀是：現有油茶林樹齡老化，產量低，畝均可產茶油1.5公斤左右，油茶加工粗放，大量油茶林拋荒。要進行改造，除了投入資金之外，五年后才能進入盛果期；三是貧困戶一般收入低、文化程度低、缺少技術，缺少引進產業所需要的前期投入，特別是居住邊遠的、缺乏經營經驗的農戶參與意識比較差，另外，在山區機械化程度低，有些農林產品的種植收獲勞動強度大，如紅薯、楠竹等，但收益并不高，農民不愿意參與。處在低遠山區的扶貧對象因地理條件、經營水平等制約，對產業化扶貧的參與度和效益的分享度都沒有達到應有的水平。

（三）產業有市場前景和發展空間，但相關條件不配套，沒有形成現實競爭力

懷化以其獨特的生態環境優勢，盛產名特優產品，如高山蔬菜、葛根和黃柏等中草藥，茯苓食用菌、楠竹和油茶、特色養殖等，具有廣闊的市場空間，高山蔬菜生長于懷化的高海拔鄉鎮，生態環境良好，具有廣闊的市場前景。懷化是我國油茶最佳適生區域和油茶主產區之一。茶油被喻為“東方橄欖油”，茶油中所含的不飽和脂肪酸高達85%－97%，比橄欖油高出近7個百分點。我國年人均茶油占有量僅0.2公斤，若我國達到發達國家年人均茶油占有量2公斤的標準，全國茶油產量將增加10倍，年缺口達250萬噸左右。懷化葛根產量豐富，自古就有“南葛北參”之稱；懷化的新晃肉牛、湘西黑豬、芷江鴨、雪峰烏骨雞、溆浦鵝等都屬于綠色健康食品，深受消費者歡迎，極具市場開發前景。

但扶貧產業的潛在市場由于種種因素的制約沒有形成現實的市場，不能帶動產業發展壯大。如高山蔬菜產業盡管有一定的市場，但未來開發和擴大市場面臨著一系列的問題：產品結構與區域布局不合理，缺乏統一的規劃和區域化布局，產業基地規模小，產業帶集中度低，基礎設施建設滯后，抗災能力弱，種苗體系不健全，產地質量安全檢測條件差，種苗培育技術、新品種引進、試驗、示范推廣等少，栽培管理技術不高、加工、貯藏、保鮮配套產業嚴重滯后，缺乏大品位、高規模的保鮮技術與設施，組織化和產業化程度低等，這些問題都嚴重制約了蔬菜產業素質的提高和產業的發展。茯苓和楠竹產業目前市場形勢較好，但面臨著加工層次低、市場惡性競爭等一系列的問題，如不進行產業升級，很可能被市場淘汰。而科技研發體系不完善、企業管理人才、營銷人才缺乏、品牌建設意識差是產業升級的最大障礙。中草藥面臨著經營粗放、缺乏品牌產品，市場體系建設，研發和深加工能力較弱，配套產業和資金嚴重不足。健康產業也由于重視不夠、缺少總體規劃等沒有得到大力培育發展。這些制約因素是未來農業產業化扶貧發展需重點考慮的問題。

（四）自然環境良好，但產業發展沒有充分挖掘其優勢價值

懷化不但具有悠久歷史，人文薈萃，有芷江受降坊、粟裕故居、“雜交水稻之父”袁隆平培育的雜交水稻的發源地。區域內山川秀美、生態良好、森林覆蓋率高達68.59%，是全國九大生態良好區域之一，是名副其實的“原生態、植物園”和“天然氧吧”，被譽為一座“會呼吸的城市”。境內7個少數民族自治縣，集中居住了侗、苗、瑤等48個少數民族，形成了獨特的民俗文化和民族文化，民族風情五彩斑斕，歷史文化底蘊深厚，麻陽苗族自治縣的長壽文化、通道侗族自治縣的紅色文化、芷江侗族自治縣的和平文化，都極具旅游開發前景。

生態環境是本區域內最寶貴的資源，具有全國其他地區不可比擬的優勢。而具有豐富旅游養身健康產業的區域在空間上，基本上覆蓋了絕大部分的貧困區域和貧困群眾。旅游產業在本區域內也得到了一定的發展，但沒有深入開發生態價值，健康養生產業基本沒有得到足夠的重視。而健康產業將是信息產業之后可做為全球經濟引擎的朝陽產業，發展前景巨大。目前懷化對旅游和健康養生產業的總體科學規劃不夠，宣傳不到位，對投資主體吸引度不夠，資金投入不足，沒有形成連片旅游區，旅游線路多而雜，沒有形成氣候和品牌。旅游基礎設施落后，農戶分散經營，服務水平低，旅游產品單一簡陋，健康養生資源和鄉村文化資源的價值沒有得到深刻挖掘，開發意識淡漠，營銷觀念尚未建立，阻礙旅游健康養生產業的壯大發展，導致良好的生態資源難以轉化為高價值的產品和服務。旅游產業扶貧、健康養生產業扶貧又是對貧困群眾對接最直接、最廣泛的龐大產業體系。

三、進一步完善農業產業化扶貧機制的幾點建議

農業產業化扶貧是一個探索和逐漸完善調整的過程，如何在現有情況下，穩步推進農業產業化扶貧，如何攻克全面建設小康社會最難攻克的堡壘，不僅需要在工作措施方面加大力度，找準重點，更要敢于和善于從體制機制上尋求突破創新，以強有力的支撐點促進農業產業化扶貧的發展。

（一）進一步完善相關體制機制

一是應建立貧困身份資產化制度。建立貧困人口建檔立卡電子數據庫，所有貧困人口數據進行調研統計，進一步完善貧困識別機制，建立精確扶貧瞄準制度，逐村逐戶摸清貧困狀況，根據貧困程度進行分級劃分，發放不同級別的貧困身份證，貧困人群憑借此身份證享受政府給予不同級別的扶持政策，此證件可以租借抵押等形式參與市場流通，從而真正達到貧困身份資本貨幣化的作用，使貧困人口切實享受政策紅利。

二是應建立企業扶貧效益反哺制度。充分發揮特色資源優勢，結合貧困區域資源稟賦，因地制宜的扶持優勢行業。在幫扶壯大龍頭企業的同時，根據企業的收益，按照一定比例收取建立扶貧發展基金，循環扶貧資金，增加自身的造血功能，達到可循環發展，提高資金使用效率。

（二）進一步創新產業化扶貧路徑

一是要創新投入機制，破解發展瓶頸。通過扶貧性資金引導，建立多元投入機制，鼓勵社會資金的投入，積極積聚民間資金，借力揚帆，加快發展。如建立捆綁使用財政資金，實行“捆綁用、定向投、追蹤補、重點獎”的運行機制；同時，引導民間資金投入，通過財政資金對重點項目的扶持、獎勵和補助等方式引導和吸納社會資金的投入；調動農民投入的積極性，用好用活“一事一議”，挖掘和發揮農民群眾投入的積極性，作為解決扶貧建設資金的重要途徑。

二是要積極發展貧困農民專業合作社。專業合作組織是提高農民的組織化程度，推進產業化經營的重要的組織載體。要依照《中華人民共和國農民專業合作社法》，積極發展農民專業合作社，創新農業生產組織形式。按照“自愿入社、退社自由”的原則，吸納項目區農民加入合作社，將分散承包經營的農民組織起來，提高農業生產規模化經營和衷共濟，實現農業產業經營四統一，即：統一布局、按市場需求統一布局生產；統一種苗、化肥、農藥等的采購；統一收購，農民生產的產品由合作社負責收購、統一銷售。

三是要創新人員培訓機制。結合產業化扶貧示范工程的實施和扶貧龍頭企業的發展規劃，采取專家承包、農家課堂、學校培訓和依托扶貧龍頭企業培訓相結合的方式，在貧困村開展農民實用技術培訓；啟動貧困村勞動力階梯培訓試點和扶貧巾幗勱志中職教育試點，創新教育扶貧方式；重點抓好貧困村的干部培訓，有效提高基層干部組織、領導扶貧開發的政策水平和工作能力。

四是要創新企業農戶間聯結機制。建立合理企業農戶間聯結創新機制，開展示范項目試點。通過企業按區域引領成立合作社，由合作社組織農戶統一生產投入和采購、統一技術培訓、統一標準化生產、統一儲藏運輸、統一包裝銷售，實現生產經營全程統一，從而提高農民的組織化程度，解決經營主體不對等和農產品價格低、質量不保證的問題；通過企業與合作社，合作社與農戶簽訂農產品購銷合同，協商合理的收購價格，確定合同收購底價，使企業與農戶形成穩定的購銷關系，解決企業原料供應不足，農民收入不穩定的問題；通過企業實施利潤再分配，將企業加工、銷售環節的部分收益讓利給農戶，企業與農戶真正建立起“利益共享、風險共擔”的緊密型利益聯結機制，解決長期以來農戶低價出售產品，農民增收慢的問題。

五是要創新融資模式。充分發揮政策性金融的導向使用，支持貧困地區基礎設施建設和主導產業發展。引導和鼓勵商業性金融機構創新金融產品和服務，增加貧困地區信貸投放。在防范風險前提下，加快推動農村合作金融發展，增強農村信用社支農服務功能，規范發展村鎮銀行、小額貸款公司和貧困村資金互助組織，完善扶貧貼息貸款政策，增加財政貼息資金，擴大扶貧貼息貸款規模。進一步推廣小額信用貸款，推進農村青年創業小額貸款和婦女小額擔保貸款，推動金融機構網點向貧困鄉鎮和社區延伸，改善農村支付環境，加快信用戶、信用村、信用鄉（鎮）建設，發展農業擔保機構，擴大農業保險覆蓋面。改善對農業產業化龍頭企業、家庭農場、農民合作社、農村殘疾人扶貧基地等經營組織的金融服務。

六是要創新考核機制。由主要考核地區生產總值向主要考核扶貧開發工作成效轉變，對限制開發區和扶貧開發重點縣取消地區生產總值考核，把提高貧困人口生活水平和減少貧困人口數量作為主要指標，引導貧困地區黨政領導班子和領導干部把工作重點放在扶貧開發上。同時，研究建立重點縣退出機制，建立扶貧開發效果評估體系。

七是要創新財政專項扶貧資金管理機制。要逐步增加財政專項扶貧資金投入，加大資金管理改革力度，增強資金使用的針對性和實效性，項目資金要到村到戶，切實使用資金直接用于扶貧對象。把資金分配與工作考核、資金使用績效評價結果相結合，探索以獎代補等競爭性分配辦法。簡化資金撥付流程，項目審批權限原則上下放到縣。以扶貧攻堅規劃和重大扶貧項目為平臺，整合扶貧和相關涉農資金，集中解決突出貧困問題。積極探索政府購買公共服務等有效做法。加強資金監管，強化地方責任，堅持和完善資金項目公告公示制度，逐步引入社會力量，發揮社會監督作用。

［1］黃承偉.中國農村反貧困的實踐與思考［M］.北京：中國財政經濟出自動社，2004.

［2］郝朝暉.農業產業化龍頭企業與農戶的利益機制問題探析［J］.農村經濟，2004，（4）.

［3］孫立平.貧困地區農業產業化的必由之路［J］.西部論叢，2005.

［4］葉普萬.貧困經濟學研究［M］.北京：中國社會科學出版社，2004.

［5］袁志成.論農業產業化的地位和作用［J］.理論前沿，2005，（6）.

［6］康芒斯.制度經濟學［M］.北京：商務印書館，1998.

［7］羅必良.新制度經濟學［M］.太原：山西經濟出版社，2005.

［8］張巖松.發展與中國農村反貧困［M］.北京：中國財政經濟出版社，2004.

［責任編輯：劉忠林］

胡新良（1968—），男，中共湖南省委黨校、湖南行政學院經濟學部副主任，教授，博士。（湖南長沙410014）