依法治國的北京樣本

許傳璽

自2004年國務院通過《全面推進依法行政實施綱要》以來，北京市全面貫徹中央關于法治建設的要求，已經初步形成了依法治國的“北京樣本”。依法治國的“北京樣本”，就是在堅持和加強黨對地方法治全面領導的背景下，通過完善地方立法工作格局不斷發展地方立法體系，通過重大行政決策程序建設和行政執法體制改革形成完備的地方立法實施體系，通過行政復議委員會改革和貫徹司法為民、公正司法形成嚴密的地方法治監督體系，探索司法管理體制改革推進建立有力的地方法治保障體系。

高度重視黨對立法工作的領導，不斷健全地方立法工作格局，地方立法體系逐漸完備。近年來，北京市人大和政府在地方立法方面成效卓著，形成了極具特色的首都地方立法格局，即：堅持市委對立法工作的領導，增強市人大常委會在立法工作中的主導作用，發揮市政府在法規制定中的基礎作用，加強市人大常委會和市政府內部的整體統籌，加強市人大常委會與市政府之間的溝通協調等。同時，北京市政府法制辦通過構建公開征求意見、相對獨立的法律審查、公開征集立法項目等一系列制度（包括《北京市地方性法規政府規章草案法律審查要點》、《北京市政府規章立項論證辦法》、《北京市制定政府規章征求意見辦法》等），以提升立法工作質量為目標，以科學化、民主化為切入點，架構了政府立法工作的制度框架體系，成為北京市地方立法體系不斷健全的基礎制度保障。

不斷健全和完善重大行政決策程序制度，強化專家和公眾對于決策過程的影響力。十八屆四中全會強調指出，要健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。在現代國家，為實現政策目標而制定的綜合項目與長期規劃，需要綜合運用多種政策工具（例如設定優先次序、合理分配資源、研究、規劃、確定目標、指導和策略性的執行）來進行決策、實施。在這些行政決策中，行政機關與私人之間并不存在天然的利益對立關系。對抗式程序理念及在此基礎上構建的程序制度并不完全適合這種非對立利益主體的關系結構。在此背景下，北京從2011年起就開始探索重大行政決策的制度化建設。北京市政府《關于加強法治政府建設的實施意見》明確提出應制定重大行政決策程序性規定；明確界定重大決策事項的范圍；明確公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序；對于未履行必經程序的重大事項，不得做出決策。

通過多項機制深入推進行政執法體制改革，嚴格規范公正文明執法基本實現。北京市在行政執法體制改革中建立了城市管理綜合行政執法監管的運行體系和工作機制。整合原食品辦、藥監、質監、工商等部門的食品藥品監管職責，組建新的食品藥品監管機構，實行垂直管理體制，筑就食品藥品安全的天網。同時，通過不斷完善行政處罰案卷評查制度，使全市抽查案卷優秀率從2003年的53%提高到2012年的99%，不合格率從11%下降到不足1%；針對行政執法中存在的“缺位”、“錯位”問題，北京市政府專門制定了行政執法協調制度，并于2010年建立由市政府法制辦牽頭的行政執法聯席會議機制，構建行政執法機關信息溝通、問題協調、執法協作的平臺，及時有效地解決行政執法中的一些老大難問題。通過行政執法與刑事司法銜接機制，完善案件移送程序，加強執法信息共享，有力避免了“以罰代刑”現象的發生。

推動行政復議改革和司法公開為民，法律監督體系基本建成。2007年9月，北京市在全國率先設立行政復議委員會，由北京市部分高校、研究機構、律師事務所推薦的專家、學者、律師擔任非常任委員，專門負責審議市政府重大疑難行政復議案件和研究北京市行政復議工作重大問題，改變了以往完全由行政人員處理行政復議案件的辦案模式，保證了行政復議的權威性、專業性、公正性。同時，積極推進聽證、公開審理、實地調查等行政復議案件辦理的新模式，加強案前、案中的和解與調解工作，有效化解大量行政糾紛，做到“案結事了”。北京市高院開展裁判文書公開、審判流程公開、執行信息公開“三大平臺”建設，司法公開走在全國法院前列。北京市各級檢察機關促進執法辦案環節的信息公開，依法保障群眾對檢察工作的知情權、參與權和監督權。

大力推進政府信息公開，以公開為常態、不公開為例外原則得到全面落實。自2008年5月國務院《政府信息公開條例》正式實施以來，北京市制定完善了相關配套制度，建成市政府信息公開大廳和首都之窗“政府信息公開專欄”等平臺。僅通過首都之窗“政府信息公開專欄”，就向社會公眾公布各類政府信息達76.72萬條。特別是從2011年起，在全國省級政府中率先公開市級部門決算、“三公”經費、行政經費和公務用車總量信息，提高了政府的透明度。2012年公開預算的市政府部門達到78家。在中國社會科學院法學研究所、社會科學文獻出版社聯合發布的2012年《法治藍皮書》中，北京市高居“中國政府部門透明度”各省級政府排名之首。

堅持系統治理，特別是堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。北京市站在推進國家治理體系和治理能力現代化的高度，充分重視社會的系統治理，在本市層面積極探索堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設的北京路徑。相關經驗包括：首先，以輔助性原則為基礎，明確國家、政府與社會之間的合理界限。如深入推進政府權力清單制度，堅決貫徹簡政放權，理清國家、政府、社會之間的合理界限。其次，建立開放的信息交流機制和暢通的意見表達機制。即通過立法確保公眾知情權的實現，確保公共信息得以在不同系統自由流通，實現對信息資源的最大化利用；同時暢通表達機制，確保不同群體的訴求都能得到充分表達。去年出臺的《北京市政府信息公開規定》對公民知情權的實現和信息的自由流動提供了更充分的保障。再次，建立制度化的權力轉移機制。這種轉移，應既包括社會事務的自我管理與國家管理之間的轉移，也包括國家不同管理方式（如行政許可與事后監管）之間的轉移。最后，建立無縫隙的權益保障機制。一方面，應確保不同救濟渠道的有效運行，防止將所有糾紛集中于政府、法院；另一方面，也應防止因個別救濟渠道不暢而造成權益損害。