英國公務員制度的改革

宋雄偉

2012年6月，英國政府推出新一輪《公務員改革計劃》，旨在進一步推動英國公務員制度的改革，打造一支更加靈敏、快速、注重結果和具有多種能力（管理、信息技術使用、項目管理以及商業能力等）的公務員隊伍，為有效執行英國政府改革理念提供行動的基礎。英國內閣辦公室負責推動和執行公務員制度改革。英國公務員制度遵循《諾斯科特-維廉報告》以及《富爾頓報告》所提出的關于英國公務員制度的核心價值觀，即“政治中立、公正、客觀、擇優錄用、誠信”。

公務員機構規模和形態的重新規劃

公務員機構改革總體上依據“縮小規模、更加注重策略性”的原則推進。根據不同的形勢，公務員機構，特別是不同的部門，在規模和組織形態上也將根據承擔的職能和任務而存在差異。具體改革措施為：第一，繼續改變公共服務提供方式，將更多的權力由政府轉移到公共服務使用者手中，例如，公務員養老金管理將由政府和私有機構共同運營；第二，繼續推動建設電子化政府，要求各個政府部門制定部門服務電子化的具體實施方案；第三，推動政府部門間“共享服務”工程的建設，在給付工資、人力資源管理、財務管理、信息管理和政府采購上共同分享信息，到2014年預計每年節省6億英鎊的政府開支；第四，進一步推動政府部門在法律咨詢、項目管理、內部審計，以及服務外包等共享服務的建設，保證公務員規模縮小后，政府部門仍能提供高質量、靈活的公共服務。

提升政策制定能力

《改革》明確進一步推動提升公務員政策制定能力的創新性和有效性，加強政策制定過程中政策建議的科學性與務實性（即決策與執行的統籌考慮），建立以“數據為基礎”的政策制定行為，輔助政策制定者使用工具和分析數據的技能培訓。第一，建立和鞏固“政策制定的公開性”模式。運用“眾包”（互聯網帶來的新的生產組織形式。眾包的任務通常是由個人來承擔，但如果涉及需要多人協作完成的任務，也有可能以依靠開源的個體生產的形式出現）塑造政策問題；運用“政策實驗室”（Policy Labs）提供新政策運行的環境，支持不同領域組織和專家進行政策試行；引入政策執行者（專家）參與政策制定過程；運用“新型媒體”擴大個人和組織在政策議程設置中的話語權。此外，中央政府提供每年100萬英鎊的資金支持各部門將政策發展過程的服務進行外包，中央政府充當項目申請的裁判和評估者的角色。第二，確保行政資源向政策制定過程中優先考慮的領域傾斜，使公務員更清晰地了解政策資源傾斜的方向，明確工作重點。第三，提升公務員分析數據、運用政策工具以及了解政策執行環境的能力。

提升政策執行能力構建責任機制

有效的政策執行對于落實政府制定的決策，完成政府規定的具體項目，實現政府的政策價值起著至關重要的作用。然而，實際政治生活中，常常因為復雜的政策過程、官僚機構的互相掣肘等因素導致政策執行偏離政策目標設定的軌道。第一，緊抓政府重大項目的落實工作。英國重大項目評估報告指出，過去幾年政府僅有三分之一的重大項目按照預定時間和經費順利完成。總結其原因為公務員隊伍缺乏必備的項目管理能力，以及政策制定者缺少對于政策執行細節的具體指導性配套意見。第二，建立一套跨部門的基于具體操作績效的“信息管理系統”，保證各部門以季度為單位上報相關信息，并置于中央政府、議會、公眾和部門委員會的直接管理和監督下。第三，強化“會計主管”的責任，提高其監督政府重大項目是否有效執行的透明度。要求會計主管在重大項目執行計劃書上簽字備注，并在重大關口進行強制審核；同時，建立“前會計主管”就重大項目執行情況向內閣委員會匯報的制度，充當內閣委員會再次核實重大項目執行方式、方法的可行性應證。第四，加強各部門部長對于常務次官的任命和管理權，以此使各部門部長對于議會負有不可推卸的直接第一責任。在傳統“政務—事務”相分離和遵循公務員行為準則的前提下，適度擴大各部部長對于常務次官任用的話語權，并有權力征募一些臨時性的從事管理工作的公務員。

提升公務員隊伍的整體能力素質

通過加強公務員技能培訓，改善組織績效管理水平來整體上提升公務員隊伍的能力素質。第一，更加重視公務員隊伍運籌管理的能力，將是否具有豐富的操作層面的管理經驗作為公務員職位晉升的重要考核依據。第二，更加重視公務員隊伍作為整體而具備的能力素質。傳統上公務員隊伍能力素質提升更多地是針對公務員個體進行不同崗位、不同職位的短期鍛煉和培訓，往往導致公務員隊伍作為整體的能力缺失。為克服傳統的缺陷，改革方案將會從整體部門利益、穩定性和實效性考慮如何培訓不同的公務員個體，從而避免個體公務員在整體隊伍中所造成的“持續性短期職位”現象。第三，制定公務員能力提升的5年計劃，特別是在更多服務外包的背景下，提升公務員隊伍的商業運作和服務外包能力。第四，提升公務員隊伍的領導力。通過建立各種形式的，針對不同群體的“快速通道”提升公務員的領導力。第五，加強公務員機構與私有部門的人員交流，賦予靈活性。促進兩者間的人員交流、文化適應和相互理解，為進一步推動政府部門與私有機構的合作鋪墊基礎。第六，保證各個政府部門中常務次官都有至少兩年以上的運營管理經驗，同時，各個部門常務次官的聘用應保持在實際操作管理技能和政策建議咨詢方面保持適度均衡，強調公務員隊伍多崗位、多部門的鍛煉。

創造更加現代化的公務員職業

打造高效、專業和有歸屬感的隊伍

2012年公務員改革方案明確提出進一步改變公務員的職業價值和待遇。在文化上更加傾向于“快速、扁平化、結果導向”的趨勢；在工作時間和方式中推行更加“靈活、便捷和人性化”的工作方式；在公務員技能上更加強調掌握“信息技術和項目管理”的能力等。

第一，建立基于“快速和結果導向”的公務員評價機制。運用定期績效評估鑒別履職情況，針對于不達標的績效考核專門進行學習和培訓。第二，基于新的公務員“勝任力模型”來改變公務員的行為準則，推動公務員文化的改變。傳統意義上的公務員文化仍被外界詬病為“過于謹慎和行動遲緩”，積極推動公務員文化向“靈活、快速、扁平化和結果導向”的轉變。第三，成立“公務員工資審查委員會”，改革普通公務員和高級公務員工資制度（此改革英國政府正在調研階段）。第四，管理績效結果。最新公務員抽樣調查表明，只有37%的公務員認為結果較差的績效評估得到了及時處理，并提出了對策建議。為應對這一問題，進一步強化對于績效評估的管理工作。第五，及時升級公務員隊伍的信息系統（IT系統），更好地促進公務員工作的靈活性，部門間信息的共享性，以及保障信息系統的安全性。