淺析城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤利與弊

張 杰 羅 超 范勝巍

(成都理工大學，四川 成都 610059)

隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，城鎮(zhèn)化和社會主義新農(nóng)村建設的推進，城鄉(xiāng)建設用地供需矛盾日益突出，耕地占補平衡難度越來越大［1］。一些地方相繼采取了建設用地置換、周轉(zhuǎn)和土地整理復墾折抵的辦法，來解決城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)建設用地不足的問題，其實質(zhì)就是城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤。

1.城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤內(nèi)涵

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是使增加的城鎮(zhèn)建設用地與減少的農(nóng)村居民點的建設用地相掛鉤 (以下簡稱增減掛鉤)［2］，是指依據(jù)當?shù)噩F(xiàn)階段最新的土地利用總體規(guī)劃和相關土地更新的最新數(shù)據(jù)，將若干擬整理復墾為耕地的農(nóng)村居民點的建設用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于建新區(qū) (即城鎮(zhèn)建新區(qū)和農(nóng)村集中安置點)建設的地塊 (即建新地塊)共同組成建新拆舊項目區(qū)(以下簡稱項目區(qū))［3］。通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類用地面積平衡的基礎上，使得有效的耕地面積實現(xiàn)進一步增加，耕地的質(zhì)量得到提高，建設用地的利用更加優(yōu)化，城鄉(xiāng)用地的布局變得更合理［4］。增減掛鉤的核心是建立一個封閉的項目區(qū)，它是由建新區(qū)和拆舊區(qū)構(gòu)成，并且在項目區(qū)內(nèi)設立一個控制建新區(qū)規(guī)模的指標，即掛鉤周轉(zhuǎn)指標。

2.增減掛鉤的操作過程

依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和當?shù)赝恋卣淼南嚓P規(guī)劃，調(diào)整項目區(qū)內(nèi)村莊拆并和各類用地的合理布局。對村莊建設中廢棄的宅基地，利用不充分合理的農(nóng)村建設用地進行合理的調(diào)整，使得項目區(qū)的用地實現(xiàn)高效合理的利用［5］。將整理復墾的拆舊地塊面積減去凈增的耕地面積，把剩下的面積等量核定成建新區(qū)的建設用地面積，用于城鎮(zhèn)的建設和農(nóng)村集中安置點的建設。

增減掛鉤是一個動態(tài)的過程，即實行先安置再拆遷，先使用規(guī)劃周轉(zhuǎn)指標再歸還［6］。項目區(qū)內(nèi)報批的建新區(qū)面積不得超過的周轉(zhuǎn)指標面積，最終實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)建設用地總量不增加、耕地面積不減少，耕地質(zhì)量提高。操作過程如下:

(1)增減掛鉤試點項目區(qū)的土地行政管理部門編制立項報告申請掛鉤周轉(zhuǎn)指標，報相應的人民政府進行批準。

(2)制訂項目區(qū)土地的開發(fā)利用計劃，組織項目區(qū)土地開發(fā)利用計劃的實施。

(3)在占用農(nóng)用地不突破掛鉤周轉(zhuǎn)指標的前提下，在項目區(qū)內(nèi)已確定的建新區(qū)上建設農(nóng)民集中安置點，用以安置從拆舊地塊搬遷來的農(nóng)民。

(4)將置換節(jié)約出來的建設用地面積用于城鎮(zhèn)建設，使得城鎮(zhèn)的建設用地面積得以增加。

(5)將拆舊地塊上原有的住宅拆除并進行復墾，使之轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)用地。

3.城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤存在的問題

增減掛鉤工作在各地試點取得了很大的成績，但仍然出現(xiàn)了一些問題和偏差。從各地試點的實際實施情況看，實施增減掛鉤中主要有以下幾個問題亟待解決:

(1)相應的政策機制不夠完善

目前還沒有完善的增減掛鉤實施辦法，各地具體的實施政策也不盡相同，管理體系和備案監(jiān)管力度不夠。

(2)急于求成，認識存在偏差

掛鉤試點項目區(qū)申報過程中地方政府重視不足，對掛鉤項目的報批審核、實施監(jiān)督、竣工驗收監(jiān)管力度不夠。導致政府只追求建設用地指標，忽視了復墾耕地的質(zhì)量和用地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。急于求成的現(xiàn)象嚴重，個別地方甚至出現(xiàn)盲目的拆村并居，破壞了原有傳統(tǒng)村落文化氣息，忽略了農(nóng)民的意愿。

(3)僅僅是面積上的占補平衡，耕地復墾質(zhì)量差

在試點項目的實施過程中耕地出現(xiàn)占補不平衡，占優(yōu)補劣，占多補少的情況嚴重，甚至復墾耕地達不到耕作條件。

(4)農(nóng)民的基本利益被損害

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的提出是為了提高人民的生活質(zhì)量，完善農(nóng)村的基礎設施建設，改善農(nóng)村的生活環(huán)境。但是很對地方反而出現(xiàn)強拆強建，農(nóng)民被趕上樓，生活生產(chǎn)方式被破壞。基本的生活要求得不到保障。

4.對策

針對當前城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤在實施過程中出現(xiàn)的一些問題，在此提出以下措施:

(1)加強對增減掛鉤政策和輿論的引導

各地實施增減掛鉤項目，大多都被誤以為是單純的農(nóng)村建設用地向城鎮(zhèn)建設用地轉(zhuǎn)變，大量的耕地被占用，這導致掛鉤項目必然就出現(xiàn)了許多阻礙。因此，在實施掛鉤項目的相關政策上政府要加強理論研究使其完善，掛鉤項目實現(xiàn)信息的公開化，并且邀請群眾的參與和加大對相關政策的宣傳。

(2)加強對增減掛鉤項目實施的監(jiān)督

政府對增減掛鉤的重視不應該只是在申報立項上，不能以獲得指標為目的，要實實在在為社會發(fā)展做貢獻和為人民謀福利。對項目的立項審批進行科學的可行性研究分析專項審核要嚴格。控制掛鉤試點項目區(qū)的規(guī)模和范圍，群眾意愿不強實施有困難的地區(qū)項目的申報要嚴格審查，尊重廣大群眾的意見。掛鉤項目就是要實現(xiàn)在保持耕地面積不減少的前提下，增加城鎮(zhèn)建設用地，因此首先要對新增耕地的質(zhì)量等級要嚴格要求，整理復墾的新增耕地要能達到生產(chǎn)的要求，土地管理部門對新增耕地質(zhì)量等級的驗收需要嚴格把關，對土地復墾質(zhì)量不符合要求的掛鉤項目不得進行竣工驗收。

(3)完善與掛鉤項目相配套的政策，尊重民意

為了合理高效的完成增減掛鉤項目還需要相應的配套政策措施，在實際的掛鉤項目實施過程中根據(jù)現(xiàn)實中出現(xiàn)的突出矛盾，配套政策的完善主要表現(xiàn)在以下幾個反面。第一，增減掛鉤項目利益分配要均等，掛鉤指標產(chǎn)生的效益應該反饋回農(nóng)民手中。第二，征地賠償和拆遷補償?shù)恼咝枰晟啤５谌晟祈椖繀^(qū)各戶的拆遷安置措施和社會保障體系制度。第四，建新區(qū)中的集中安置點的選址，應該廣泛征求農(nóng)民的意見不得強行拆遷，安置點的選址要滿足農(nóng)民的生產(chǎn)生活需求。

(4)加快城鎮(zhèn)建設用地和農(nóng)村建設用地的市場統(tǒng)一

在我國現(xiàn)在政策體制下，增減掛鉤項目通過拆遷復墾后會置換出一部分建設用地，這些建設指標其中有一部分投入到農(nóng)民集中安置點和基礎設施的建設，還有很大一部分建設用地會進入土地征收市場［7］。但是因為現(xiàn)在我國的征地政策不夠完善，征地產(chǎn)生的利益界限劃分不明確，導致利益的分配制度有較大的隱患。征地產(chǎn)生的巨大利益使得當?shù)氐恼畬υ鰷p掛鉤項目“十分重視”，盲目的追求掛鉤指標，這必然導致農(nóng)村集體和農(nóng)民的利益被損壞。因此，我們要從根源出發(fā)加快城鎮(zhèn)建設用地和農(nóng)村建設用地的市場統(tǒng)一，改革現(xiàn)有征地制度。在明確城鄉(xiāng)建設用地的供給主體的前提下，賦予農(nóng)村集體更為完善的土地所有權(quán)權(quán)能，進一步界定公共利益的范圍［7］。使掛鉤項目所產(chǎn)生的效益反哺給農(nóng)民，使農(nóng)村集體和農(nóng)民能夠切實享受到城鎮(zhèn)化、工業(yè)化帶來的好處。

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的出臺對推動社會主義經(jīng)濟發(fā)展無疑具有重大意義，必將有效地推動經(jīng)濟建設和城鎮(zhèn)化發(fā)展，必將有利于實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的總體目標，必將促進城鎮(zhèn)建設用地的節(jié)約集約利用和農(nóng)村建設用地的合理利用。雖然政府對增減掛鉤政策做了深入的研究，但我們也看到掛鉤政策也僅僅是在部分區(qū)域進行試點工作，未在全國各地進行全面實施。增減掛鉤具體的報批和實施方案現(xiàn)在還處于摸石頭過河的階段，還需要政府和從事相關行業(yè)的專業(yè)人員在實踐中發(fā)揮我們主觀能動性發(fā)現(xiàn)問題和總結(jié)經(jīng)驗，為城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的推廣和順利實施，提供理論依據(jù)和實踐經(jīng)驗。

［1］城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法.國土資發(fā)［2008］138號文.

［2］胡傳景，張玲.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展促進土地節(jié)約集約利用——城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作有待加強和完善 ［J］.國土資源，2008.9.

［3］楊巧玲.對城鎮(zhèn)與農(nóng)村建設用地掛鉤政策的探討 ［J］.安徽農(nóng)業(yè)科技，2007.2.

［4］陳百明.土地資源學概論.［M］北京:中國環(huán)境科學出版社.1999.294－297.

［5］調(diào)查發(fā)現(xiàn):城鎮(zhèn)與農(nóng)村建設用地掛鉤試點存在四大問題［R］.領導決策信息，2007.12.

［6］王麗英.關于城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的思考 ［J］.國土資源科技管理，2007.6.

［7］段瑞蘭，孫凱.關于城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少掛鉤政策的思考［J］.山東國土資源，2007.11.