淺析城鄉建設用地增減掛鉤利與弊

張 杰 羅 超 范勝巍

(成都理工大學，四川 成都 610059)

隨著我國經濟的發展，城鎮化和社會主義新農村建設的推進，城鄉建設用地供需矛盾日益突出，耕地占補平衡難度越來越大［1］。一些地方相繼采取了建設用地置換、周轉和土地整理復墾折抵的辦法，來解決城鎮和工業園區建設用地不足的問題，其實質就是城鄉建設用地增減掛鉤。

1.城鄉建設用地增減掛鉤內涵

城鄉建設用地增減掛鉤是使增加的城鎮建設用地與減少的農村居民點的建設用地相掛鉤 (以下簡稱增減掛鉤)［2］，是指依據當地現階段最新的土地利用總體規劃和相關土地更新的最新數據，將若干擬整理復墾為耕地的農村居民點的建設用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于建新區 (即城鎮建新區和農村集中安置點)建設的地塊 (即建新地塊)共同組成建新拆舊項目區(以下簡稱項目區)［3］。通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類用地面積平衡的基礎上，使得有效的耕地面積實現進一步增加，耕地的質量得到提高，建設用地的利用更加優化，城鄉用地的布局變得更合理［4］。增減掛鉤的核心是建立一個封閉的項目區，它是由建新區和拆舊區構成，并且在項目區內設立一個控制建新區規模的指標，即掛鉤周轉指標。

2.增減掛鉤的操作過程

依據土地利用總體規劃和當地土地整理的相關規劃，調整項目區內村莊拆并和各類用地的合理布局。對村莊建設中廢棄的宅基地，利用不充分合理的農村建設用地進行合理的調整，使得項目區的用地實現高效合理的利用［5］。將整理復墾的拆舊地塊面積減去凈增的耕地面積，把剩下的面積等量核定成建新區的建設用地面積，用于城鎮的建設和農村集中安置點的建設。

增減掛鉤是一個動態的過程，即實行先安置再拆遷，先使用規劃周轉指標再歸還［6］。項目區內報批的建新區面積不得超過的周轉指標面積，最終實現項目區內建設用地總量不增加、耕地面積不減少，耕地質量提高。操作過程如下:

(1)增減掛鉤試點項目區的土地行政管理部門編制立項報告申請掛鉤周轉指標，報相應的人民政府進行批準。

(2)制訂項目區土地的開發利用計劃，組織項目區土地開發利用計劃的實施。

(3)在占用農用地不突破掛鉤周轉指標的前提下，在項目區內已確定的建新區上建設農民集中安置點，用以安置從拆舊地塊搬遷來的農民。

(4)將置換節約出來的建設用地面積用于城鎮建設，使得城鎮的建設用地面積得以增加。

(5)將拆舊地塊上原有的住宅拆除并進行復墾，使之轉變為農用地。

3.城鄉建設用地增減掛鉤存在的問題

增減掛鉤工作在各地試點取得了很大的成績，但仍然出現了一些問題和偏差。從各地試點的實際實施情況看，實施增減掛鉤中主要有以下幾個問題亟待解決:

(1)相應的政策機制不夠完善

目前還沒有完善的增減掛鉤實施辦法，各地具體的實施政策也不盡相同，管理體系和備案監管力度不夠。

(2)急于求成，認識存在偏差

掛鉤試點項目區申報過程中地方政府重視不足，對掛鉤項目的報批審核、實施監督、竣工驗收監管力度不夠。導致政府只追求建設用地指標，忽視了復墾耕地的質量和用地結構的優化。急于求成的現象嚴重，個別地方甚至出現盲目的拆村并居，破壞了原有傳統村落文化氣息，忽略了農民的意愿。

(3)僅僅是面積上的占補平衡，耕地復墾質量差

在試點項目的實施過程中耕地出現占補不平衡，占優補劣，占多補少的情況嚴重，甚至復墾耕地達不到耕作條件。

(4)農民的基本利益被損害

城鄉建設用地增減掛鉤政策的提出是為了提高人民的生活質量，完善農村的基礎設施建設，改善農村的生活環境。但是很對地方反而出現強拆強建，農民被趕上樓，生活生產方式被破壞。基本的生活要求得不到保障。

4.對策

針對當前城鄉建設用地增減掛鉤在實施過程中出現的一些問題，在此提出以下措施:

(1)加強對增減掛鉤政策和輿論的引導

各地實施增減掛鉤項目，大多都被誤以為是單純的農村建設用地向城鎮建設用地轉變，大量的耕地被占用，這導致掛鉤項目必然就出現了許多阻礙。因此，在實施掛鉤項目的相關政策上政府要加強理論研究使其完善，掛鉤項目實現信息的公開化，并且邀請群眾的參與和加大對相關政策的宣傳。

(2)加強對增減掛鉤項目實施的監督

政府對增減掛鉤的重視不應該只是在申報立項上，不能以獲得指標為目的，要實實在在為社會發展做貢獻和為人民謀福利。對項目的立項審批進行科學的可行性研究分析專項審核要嚴格。控制掛鉤試點項目區的規模和范圍，群眾意愿不強實施有困難的地區項目的申報要嚴格審查，尊重廣大群眾的意見。掛鉤項目就是要實現在保持耕地面積不減少的前提下，增加城鎮建設用地，因此首先要對新增耕地的質量等級要嚴格要求，整理復墾的新增耕地要能達到生產的要求，土地管理部門對新增耕地質量等級的驗收需要嚴格把關，對土地復墾質量不符合要求的掛鉤項目不得進行竣工驗收。

(3)完善與掛鉤項目相配套的政策，尊重民意

為了合理高效的完成增減掛鉤項目還需要相應的配套政策措施，在實際的掛鉤項目實施過程中根據現實中出現的突出矛盾，配套政策的完善主要表現在以下幾個反面。第一，增減掛鉤項目利益分配要均等，掛鉤指標產生的效益應該反饋回農民手中。第二，征地賠償和拆遷補償的政策需要完善。第三，完善項目區各戶的拆遷安置措施和社會保障體系制度。第四，建新區中的集中安置點的選址，應該廣泛征求農民的意見不得強行拆遷，安置點的選址要滿足農民的生產生活需求。

(4)加快城鎮建設用地和農村建設用地的市場統一

在我國現在政策體制下，增減掛鉤項目通過拆遷復墾后會置換出一部分建設用地，這些建設指標其中有一部分投入到農民集中安置點和基礎設施的建設，還有很大一部分建設用地會進入土地征收市場［7］。但是因為現在我國的征地政策不夠完善，征地產生的利益界限劃分不明確，導致利益的分配制度有較大的隱患。征地產生的巨大利益使得當地的政府對增減掛鉤項目“十分重視”，盲目的追求掛鉤指標，這必然導致農村集體和農民的利益被損壞。因此，我們要從根源出發加快城鎮建設用地和農村建設用地的市場統一，改革現有征地制度。在明確城鄉建設用地的供給主體的前提下，賦予農村集體更為完善的土地所有權權能，進一步界定公共利益的范圍［7］。使掛鉤項目所產生的效益反哺給農民，使農村集體和農民能夠切實享受到城鎮化、工業化帶來的好處。

城鄉建設用地增減掛鉤政策的出臺對推動社會主義經濟發展無疑具有重大意義，必將有效地推動經濟建設和城鎮化發展，必將有利于實現耕地總量動態平衡的總體目標，必將促進城鎮建設用地的節約集約利用和農村建設用地的合理利用。雖然政府對增減掛鉤政策做了深入的研究，但我們也看到掛鉤政策也僅僅是在部分區域進行試點工作，未在全國各地進行全面實施。增減掛鉤具體的報批和實施方案現在還處于摸石頭過河的階段，還需要政府和從事相關行業的專業人員在實踐中發揮我們主觀能動性發現問題和總結經驗，為城鄉建設用地增減掛鉤政策的推廣和順利實施，提供理論依據和實踐經驗。

［1］城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法.國土資發［2008］138號文.

［2］胡傳景，張玲.統籌城鄉發展促進土地節約集約利用——城鄉建設用地增減掛鉤試點工作有待加強和完善 ［J］.國土資源，2008.9.

［3］楊巧玲.對城鎮與農村建設用地掛鉤政策的探討 ［J］.安徽農業科技，2007.2.

［4］陳百明.土地資源學概論.［M］北京:中國環境科學出版社.1999.294－297.

［5］調查發現:城鎮與農村建設用地掛鉤試點存在四大問題［R］.領導決策信息，2007.12.

［6］王麗英.關于城鄉建設用地增減掛鉤的思考 ［J］.國土資源科技管理，2007.6.

［7］段瑞蘭，孫凱.關于城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤政策的思考［J］.山東國土資源，2007.11.