《征信業管理條例》的局限性

李理　揚名杰　段維明

2013年1月21日，國務院頒布《征信業管理條例》（以下簡稱《條例》），自2013年3月15日起實施。《條例》的頒布實施，解決了征信業發展中無法可依的問題，彌補了征信行業法律監管的空白。近年來，隨著我國經濟的快速發展，我國征信業和征信法律制度從無到有，逐步發展，作用日益顯現，征信市場初具規模。但對我國征信法制而言，《條例》仍存在一些缺陷和不足，本文將就此做出分析。

效力級別偏低

目前，我國雖然有許多法律涉及信用方面的內容，如《中華人民共和國商業銀行法》、《征信業管理條例》、《企業信息公示暫行條例》、《中國人民銀行個人信用信息基礎數據庫管理暫行辦法》等，但還沒有一部規范全社會信用體系建設尤其是征信制度建設方面的法律。征信機構對信用信息的采集、披露、管理等關鍵環節上缺乏國家法律層面上的支持與規范。根據《中華人民共和國立法法》有關規定，基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度只能制定法律，當前征信法律制度仍停留在行政法規、部門規章層面上，說明國家目前尚未將征信體系和征信法律制度納入金融基本制度。由于征信法律的缺位，一定程度上影響降低和削弱了行政法規、部門規章，對征信業務、征信機構及征信市場的規范、指導、教育、強制的管理效力。如信用評級機構目前按照一般中介機構在工商管理部門登記注冊，信用評級業務則由不同的監管部門監管，企業債券評級由發改委監管、上市公司債券評級由證監會監管、企業短期融資券評級由人民銀行監管等，監管處于多頭分散和較為混亂的狀況。

制度對象狹窄

征信信息采集面較窄。我國人民銀行建成的金融信用信息基礎數據庫堪稱是迄今為止世界上規模最大、覆蓋面最廣的征信系統，但采集的征信信息還較為狹窄。目前，個人信用數據庫采集的信息主要有以下幾類：一是個人基本信息，包括個人的姓名、證件類型及號碼、通訊地址、聯系方式、婚姻狀況、居住信息、職業信息等。二是貸款信息，包括貸款發放銀行、貸款額、貸款期限、還款方式、實際還款記錄、擔保信息等。三是信用卡信息，包括發卡銀行、授信額度、還款記錄等。四是信貸領域以外的信用信息，當前個人信用數據庫僅限對部分試點地區的個人電信用戶繳費信息、個人住房公積金信息、個人參加養老保險的信息等積極了采集，范圍相當狹小。雖然《條例》對采集個人信用數據范圍給予開放性規定，即只要不屬于《條例》禁止和不得采集的信息，征信機構都可以采集。然而由于原則太過于抽象，對采集一些個人敏感信息未作明確規定，出于對個人隱私權的尊重與保護，目前征信提供者能依法向金融信用信息基礎數據庫及其他征信機構提供的僅限于銀行信貸信用信息，以致目前我國征信系統的信息覆蓋面主要集中在銀行信貸系統，而對于個人其他經濟活動和社會活動尚缺乏信用報告。

信息提供者管理對象狹窄。根據《條例》第二條規定，本條例應適用于在我國境內所有從事個人或企業信用信息的采集、整理、保存、加工，并向信息使用者提供的征信業務及相關活動。規范的對象主要是征信機構的業務活動及對征信機構的監督管理。按照《條例》規定，所有采集信用信息的單位和組織均應向金融信用信息基礎數據庫提供信用信息。可是該條例第三十條又對其適應范圍和規范對象做出了縮小性規定，對“不從事信貸業務的證券、保險、信托、擔保等金融機構向金融信用信息基礎數據庫提供、查詢信用信息以及金融信用信息基礎數據庫接收其提供的信用信息的具體辦法，由國務院征信業監督管理部門會同國務院有關金融監督管理機構依法制定”。由于當前上述金融機構信用信息提供、查詢使用的管理辦法尚未制定出來，因此金融信用信息基礎數據庫尚未能依法接收其提供的信用信息，這就使得《條例》適應、規范的對象相對變窄。

征信業務經營規則不合理

明示同意、默示同意并用，主體責任混淆不清。實行征信制度的當代世界各國，普遍重視對個人隱私權和企業商業秘密的尊重與保護，均對采集個人信息應當經信息主體本人同意做出了相應規定。“歐洲模式”是典型的政府主導型，適用明示同意方式。如歐盟法令明確規定，除非取得個人以書面或其它方式明確授權的“明示同意”，不得征集和披露有關信息主體種族、政治觀點、宗教及哲學信仰、健康等個人敏感信息。“美國模式”是典型的市場主導型，適用默示同意方式。“美國模式”之所以適用默示同意方式，是因為信息提供者、采集者事先未能取得信息主體本人的書面授權，從而亡羊補牢，采取“默示同意”推定的方式，來彌補法律授權方面的不足。反觀我國，《條例》第十三條規定：“采集個人信息應當經信息主體本人同意，未經本人同意不得采集。但是，依照法律、行政法規規定公開的信息除外。”同時第十五條又規定：“信息提供者向征信機構提供個人不良信息，應當事先告知信息主體本人。但是，依照法律、行政法規規定公開的不良信息除外。”從邏輯關系而言，明示同意已經涵蓋了默示同意，即使用了明示同意權，則無需再推定獲得默示同意。因此，兩種同意權的行使，《條例》只需擇一規定即可，無須面面俱到。當前，我國征信業實行的是雙軌運行體系，即以政府主導的國家征信機構為核心、以市場主導的民營征信機構為補充輔助的運行模式，此兩者的職責應有區別和不同。其次，《條例》也未明確規定“事先通知”的方式和推定默示同意的時間期限，必然導致信息提供者各顯神通，通知方式不一，導致主體責任不清，糾紛紛呈，出現混亂局面。

企業不良信息保存期限未作明確規定，給企業融資帶來負面影響。《條例》第十五條僅規定“征信機構對個人不良信息的保存期限，自不良行為或者事件終止之日起為5年；超過5年的，應當予以刪除。”而對企業不良信息的保存期限未作明確規定，這就導致企業不良信息記載為終身制，必然給企業帶來某些負面影響，一定程度上給商業銀行企業信貸業務操作與監管部門行政執法帶來障礙和混亂。根據國家銀監會現行規定，企業有不良信貸記錄的，向銀行融資將受到一定限制。例如銀監會《商業銀行并購貸款風險管理指引》第二十二條規定：“商業銀行受理的并購貸款申請應符合以下基本條件：（一）并購方依法合規經營，信用狀況良好，沒有信貸違約、逃廢銀行債務等不良記錄”。金融實踐中就有銀監部門據此規定給予商業銀行行政處罰的案例。

《條例》第十五條規定不僅給企業帶來負面影響，也給商業銀行帶來負面影響。因此，某些問題亟待法律及行政法規予以明確，例如，商業銀行能否比照個人不良信息的保存期限規定向企事業法人發放貸款？商業銀行實施《征信業務管理條例》能否適用類推原則？企事業法人的不良信息記錄是否應為終身制？

個人信息使用者的使用限定不合理。《條例》第二十條規定：“信息使用者應當按照與個人信息主體約定的用途使用個人信息，不得用作約定以外的用途，不得未經個人信息主體同意向第三方提供。” 立法原意是為了積極保護個人信息主體的隱私權，但限制信息使用者合法使用個人征信報告，實則不合理，也與《商業銀行法》《民法通則》、《合同法》、《擔保法》等有關規定不相符合。例如我國法律規定，債權人轉讓債權無需征得債務人同意，只需通知債務人。若按《條例》第二十條之規定，當信息主體本人為債務人、信息使用者為債權人時，債權人轉讓債權就必須要征得債務人同意，因為債權包含著信息主體本人的借貸或買賣等個人信息，否則就是對條例的違反。這樣一來，《條例》如此規定既與上位法律相沖突，也因限制了信息使用者合法權益的行使。

信息數據庫運行機制不清晰

國家主導與市場主導征信機構的經營模式混淆不清。《條例》第二十九條規定：“從事信貸業務的機構應當按照規定向金融信用信息基礎數據庫提供信貸信息。從事信貸業務的機構向金融信用信息基礎數據庫或者其他主體提供信貸信息，應當事先取得信息主體的書面同意，并適用本條例關于信息提供者的規定。”目前我國征信機構主要有三大類，一是以國家為主導的征信信息服務機構，即金融信用信息基礎數據庫；二是以市場為主導的民營征信機構；三是以市場為主導的信用評價機構。該條第一款規定的接收從事信貸業務的機構提供信貸信息的權利主體只有一個機構—金融信用信息基礎數據庫，而第二款則將接受主體擴大到“其他主體”。銀行向金融信用信息基礎數據庫提供貸款信息有法規依據，一是依據《中國人民銀行個人信用信息基礎數據庫管理暫行辦法》有關規定，二是依據本條第一款的規定，而要求銀行業對“其他主體”提供貸款信息則明顯缺乏法律、法規依據。相反《商業銀行法》、《貸款通則》等法律法規都嚴格規定商業銀行應當為客戶保密。顯然該條第二款之效力值得商榷。國家為主導的信息服務機構與市場為主導的社會征信機構經營模式與職能是不一樣的，該條規定將二者混為一談，沒有厘清政府與市場的楚河漢界。

其次，此條規定還存在邏輯錯誤，第二款規定：“從事信貸業務的機構向金融信用信息基礎數據庫或者其他主體提供信貸信息，應當事先取得信息主體的書面同意，并適用本條例關于信息提供者的規定。”這個“并”字表達的是前后規定必須同時適用執行且缺一不可。根據本條例第十三條和第十四條規定，采集報送個人信息須經本人同意；而采集企業信息，根據二十一條規定則不需要經本人同意。第二十九條不分提供個人信息還是企業信息，一律規定“應當事先取得信息主體的書面同意，并適用本條例關于信息提供者的規定”，存在明顯錯誤。若“適用本條例關于信息提供者的規定”，提供企業信息無需事先取得信息主體的書面同意；若使用本條規定，提供企業信息就應當事先取得信息主體的書面同意。可見該條規定既存在邏輯錯誤又存在前后矛盾沖突的錯誤。

只規定了信息提供者的義務，沒有規定其權利。本條例通篇側重信息提供者的義務與法律責任，而很少提及其權利，不能不說這是《條例》的一個缺陷或不足之處。是信息提供者在《條例》規范中本身就不該享有權利？或其本來就沒權利可言何來享受？至少信息提供者有免費查詢、使用征信的權利。可這一權利并未得到本條例的認可與保障。根據國際經驗，信息提供者都可以免費查詢和使用征信信息。《條例》對信息提供者權利規定的欠缺是顯而易見的。

監管對象過廣

《條例》十分重視對征信業的監督管理，用專門章節進行了具體的規定。但由于監管適用對象過于寬廣，可能因難以操作導致執行難，從而影響法律的權威，影響本條例的教育、指導、規范效果。第三十四條：“經營個人征信業務的征信機構、金融信用信息基礎數據庫、向金融信用信息基礎數據庫提供或者查詢信息的機構發生重大信息泄露等事件的，國務院征信業監督管理部門可以采取臨時接管相關信息系統等必要措施，避免損害擴大。”該條監管的對象，有經營個人征信業務的征信機構、金融信用信息基礎數據庫、向金融信用信息基礎數據庫提供或者查詢信息的機構，監管方式為接管相關信息系統。其中前兩者是征信從業機構，接受征信業監督管理部門監管無可厚非，但后兩者也得接受此種方式的監管，就值得商榷。

（作者單位：中國工商銀行西藏自治區分行）