城中村：利益如何平衡

閆擁軍

城中村改造，尤其是投資商參與的、市場化或半市場化的城中村改造是否屬于公共利益，城中村改造是否成功的評價標準是什么，投資商與群眾的利益如何平衡？

近年來，我國的城市化進程明顯加快，各地紛紛開展城中村改造工作，但由于缺乏資金，各地在進行城中村改造過程中，多是采取引入投資商，吸引社會資金的手段，參與城中村改造。而關于城中村改造是否屬于公共利益，尤其是投資商參與的城中村改造的市場化或半市場化模式是否屬于公共利益的問題，實踐中爭議頗多。尤其是引入投資商參與城中村改造，多數村民認為屬于商業開發，不屬于公共利益，進而抵觸城中村改造，給城中村改造工作造成了一定的困難。筆者通過研究，認為城中村改造屬于公共利益，投資商參與的城中村改造的市場化或半市場化模式在本質上同樣屬于公共利益。

任何模式的城中村改造均屬于公共利益

城中村改造屬于公共利益

公共利益分為四個層次：

最優層次——全球性的公共利益。如維護世界和平與穩定；對全球性犯罪如貪污、賄賂、走私、販毒的國際性司法合作等。

次優層次——國家性的公共利益。如健全法律制度、完善法制體系；保衛國家安全與領土完整等。

基本層次——地方性的公共利益。如地方基礎設施（比如城市道路）修建、街道照明、地方社會治安等。

一般層次——社區性的公共利益。如社區的綠化與環境、社區治安、社區基礎設施建設、社區公共管理組織的管理行為等。

城中村改造是為了居住的居民、外來人員的利益，是為了改善社區環境、提升城市形象，是為了整個社區的經濟和文化的協調發展，因此從這個意義上來說，城中村改造中公共利益的性質便屬于此種理論中的一般層次，即社區性的公共利益。

我國立法中關于“公共利益”目前還沒有明確界定。我國《憲法》、《物權法》等相關法律法規將公共利益作為對土地和對公民私有財產進行征收或征用的依據，雖然法律法規都在保護公共利益，但對這一概念沒有做具體的界定，公共利益是一定社會條件下或特定范圍內不特定多數主體利益相一致的方面，它不同于國家利益和集團（體）利益，也不同于社會利益和共同利益，具有主體數量的不確定性、實體上的共享性等特征。公共利益保護已為我國憲法、民法通則、刑法、行政許可法、土地管理法和物權法等數十部法律法規所規定，但迄今為止沒有一部法律法規對這一概念做出明確界定。據報道，《物權法》在審議時因未對公共利益做出界定受到諸多質疑。對此，立法部門的解釋是，在不同領域和不同情形下，公共利益是不同的，情況相當復雜，物權法作為民事法律，不宜也難以對各種公共利益做出統一規定。

在《國有土地上房屋征收與補償條例》征求意見期間，公共利益也是討論最激烈的一條。最終國家采取了概括加列舉的方式，對公共利益第一次作出了界定。《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條第五項中規定“由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要。”就是指的城市中危舊房屋改造，它和城中村的房屋在物理形態上是一致的。主要的區別在于其所占的土地性質不同。前者是國有土地，后者是集體土地。但這不影響我們對公共利益的界定。危舊房屋改造屬于公共利益，城中村改造同樣屬于公共利益。

目前，我國國家層面的法律法規沒有對城中村改造作出規定，但是在很多地方對城中村改造都出臺了一些地方規范性文件和地方法規。如《西安市城中村改造管理辦法》第一條規定，“為了推進和規范城中村改造工作，加快城市化建設，改善人居環境，提高居民生活水平，根據有關法律法規和相關規定，結合本市實際，制定本辦法。”《深圳市城中村(舊村)改造暫行規定》第一條規定，“為規范我市城中村（舊村）改造工作，進一步改善城市功能，促進城市發展，提高居民生活質量，根據國家有關法律、法規規定，制定本規定。”從上述地方規定，可以看出，城中村改造目的系為了城市的發展建設和改善居民的生活質量和生活水平，這符合公共利益的目的。綜上，城中村改造應該屬于公共利益。

我國司法實踐對城中村改造屬于“公共利益”也有認定。

2008年1月4日，廣州市中級人民院于對首個引用《物權法》提起上訴的案例——獵德“釘子戶”案作出終審判決。廣州市中級人民院認為，“舊村改造是惠及全體村民的重大事項，具有富民優生的重大意義，改造計劃涉及全體村民的切身利益和其他村民的公共利益。“釘子戶”未按通知規定的時間搬遷已經延緩了改造計劃的實施，對村集體的經濟利益和其他村民的合法權益構成了影響。”最終法院判決其土地歸集體所有，村里有權收回，由于土地上的房子和土地不可分割，房子也應一并拆除，其補償方案按村里股東大會通過的標準執行。司法判例上第一次將城中村改造認定為公共利益，以此作出判決。

城中村改造問題重重

目前，我國城中村改造的基本模式，主要包含以下四種：政府改造模式、村民自我改造模式、半市場化改造模式和市場化改造模式。在這四種模式操作過程中，政府改造模式和村民自我改造模式屬于公共利益，基本上沒有什么爭議。但是對于投資商參與的城中村改造的市場化或半市場化模式是否屬于公共利益，實踐中，多數村民認為屬于商業開發，不屬于公共利益，進而抵觸城中村改造，給城中村改造工作造成了一定的困難。因此我們必須深入分析造成村民產生誤解的原因，其中不難看出我們在城中村改造過程中，存在諸多的問題。

首當其沖的問題是一些地方政府利益導向的偏離。政府作為市場規則的制定者，肩負著協調各方利益主體之間關系,依法保護農村集體經濟組織及其成員的合法權益,統籌兼顧國家、社會、集體、個人及投資者的利益的重任。但是在實際的城中村改造活動中，一些地方政府往往打著公共利益，為民謀利的旗號大肆搞拆遷賣地，地方財政愈來愈倚重“賣地”收入，由此引發的拆遷沖突愈演愈烈。而隨著城市經濟規模不斷擴大，城郊的農田、宅基地，都在不斷升值。城內建設用地日益緊張的城市，對城中村的集體土地表現出愈來愈強的渴望。因而，政府在追求自身利益最大化的導向下，嚴重背離了在城中村改造中應當扮演的引導者、協調者、監督者的角色。

其次，投資商介入使得城中村改造的商業氣息過于濃厚。由于政府與村民自身的局限性，決定了城中村改造需要引入投資商以便充分利用他們的資金和專業化運作的優勢彌補自身的不足。但在城中村改造的活動中，投資商過分追求利潤的最大化，導致拆遷活動的商業氣息過于濃厚，進而使得政府實現公共利益的初衷被扭曲，特別是一些地方政府以談判招標方式吸引開發商的改造方式，極易導致官商勾結，村民利益極易受到侵害，從而誘發村民的群體性抗爭和上訪，因而民眾抵觸情緒較重。

城中村改造中容積率過高也損害了公共利益。目前多數地區，開發商參與的城中村改造，容積率往往采取的是“倒算容積率”的方式，每個改造項目根據拆遷補償總量計算出改造成本，再根據土地出讓市場某個時點的樓面地價倒算出改造地塊的容積率。因而開發商在追求利潤最大化的驅動下，盲目提高容積率。這種容積率確定的方式全面否定了城市規劃，是一種歷史的倒退。超高容積率，給城市帶來人流、車流的高度集中，城市環境容量超負荷，市政基礎設施難于承受，城市面貌受損，災害發生時人流難以疏散等等問題。這些都與城中村改造實現公共利益的初衷相背離。

另外，改造后的安置房問題也是矛盾集中點。目前有些地方城中村改造后，提供的安置房又面臨著新的問題。例如安置房的容積率過高、戶型不合理、質量低劣、配套設施不完善等。改造后的城中村的村民生活質量并沒有得到提高，幸福感也大大降低。尤其是城中村改造中的異地安置（往往是從繁華地段搬遷至偏遠城郊），村民面臨離開熟悉環境、生存成本增加的壓力，他們并沒有享受到城中村改造的利益。

如何保障公共利益？

投資商的介入并沒有改變城中村改造公共利益的屬性，二者只是手段與目的的關系。為了避免城中村改造偏離公共利益的根本目的，我們認為應該注意以下幾個方面：

首先是政府職能轉變，政府應主導城中村規劃的制定，開發商不允許涉及控制性詳細規劃和修建性詳細規劃。各區人民政府組織編制控制性詳細規劃，報市規劃部門審核批準后，作為城中村改造分期實施的依據。

開發商參與規劃，往往不能從整體上對規劃進行考慮，尤其是不能兼顧到群眾利益，比如配建的公共設施和市政基礎設施不完善，學校、幼兒園、道路等不到位，綠化率、容積率、日照時間等因素等，這些都不能保障群眾的利益。

尤其高容積率的出現，最終難以實現公共利益的目的，城中村改造不要在每個村中去平衡，應該全市統籌，可以幾個村組團進行，政府也可以給開發商在郊區城中村改造中一些容積率獎勵或補償，也可以通過搭配的方式讓參與城中村改造的開發商在其它土地開發中獲得資金平衡。

然而城中村改造并非改造完成后便可以認為成功，更重要的是應該把城市的面貌是否改善、民眾生活質量是否提高等作為衡量城中村改造工作是否成功的基本標準。

第二，要做好物質性保障，加強安置房質量管理，完善社會保障體系。針對改造后安置房存在的種種問題，政府需在招標階段、建設階段以及后續的權益保障階段，積極扮演好引導者、監督者和協調者的角色，適時公開招投標的程序，努力監督安置房建設的質量，例如成立專門的監督辦公室，出現問題時主動參與協調工作，保障民眾的合法權益。

此外，城中村改造中的民眾失去了賴以生存的土地和房屋，有些僅僅依靠出租房屋維持生活的民眾失去了基本的經濟來源，后續的物質生活無法得到保障，進而基于此種擔心產生的抵觸性情緒也較大，因此盡快提供完善的社會保障體系顯得極為重要。政府必須加快落實原村民的市民待遇，對醫療、教育、就業、保險、計生、戶口管理等體制逐一盤點，將村民盡快納入到市民體制。

第三，可以通過稅收減免優惠等方式進行一定的政策性傾斜。由于城中村改造存在成本高、風險大、周期長、拆遷工作復雜等因素，因此政府應積極轉變職能，多方面提供政策性支持，以吸引資金實力雄厚、經驗豐富的投資商，減輕城中村改造中面臨的資金壓力。例如鄭州市關于建設安置房就有減免行政性收費、部分土地出讓金返還用于基礎設施配套建設等優惠政策。

此外土地方面，還可以通過允許改變部分土地用途或批準更多的商住用地指標，來協助改造規劃的設計，以便于對村域內的公共設施、基礎設施、配套建設等加大投入。如廣州為加快城中村改造，規定土地純收益的60%將用于支持村集體發展。村集體可以自行聯系開發商協商土地出讓價款。如果一塊地賣出10億元的價格，那么就有6億元可以回饋給村發展集體經濟。也有地方規定政府返還土地出讓金用于城中村改造后的基礎設施建設，這些都可以為我們制定一些優惠性政策提供借鑒。