美國(guó)農(nóng)地資源保護(hù)的分析與借鑒

閆東麗（鄭州大學(xué)　商學(xué)院，河南　鄭州　450001）

美國(guó)農(nóng)地資源保護(hù)的分析與借鑒

閆東麗
（鄭州大學(xué)商學(xué)院，河南鄭州450001）

摘要：我國(guó)快速推進(jìn)的城市化建設(shè)導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)農(nóng)地資源不斷減少，并間接引發(fā)生態(tài)惡化等問(wèn)題.因此通過(guò)研究美國(guó)農(nóng)地資源保護(hù)的機(jī)制與經(jīng)驗(yàn)，分析總結(jié)農(nóng)地資源保護(hù)的一般規(guī)律及科學(xué)合理的方法手段，并結(jié)合我國(guó)農(nóng)地資源保護(hù)的現(xiàn)狀，提出我國(guó)農(nóng)地資源保護(hù)的政策措施.

關(guān)鍵詞：農(nóng)地；農(nóng)地資源保護(hù)；土地市場(chǎng)；利益調(diào)節(jié)

土地是地球多數(shù)動(dòng)植物生存的載體，為人類提供了生存和發(fā)展的空間，是人類活動(dòng)的物質(zhì)基礎(chǔ).而農(nóng)地資源是進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本要素，農(nóng)地為人類提供糧食、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品；同時(shí)農(nóng)地又作為一種開放空間為人類提供開闊的空間、優(yōu)美的環(huán)境以及清新的空氣；再者，農(nóng)地也是生態(tài)圈中必不可少的一部分.然而，過(guò)快的工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化會(huì)導(dǎo)致農(nóng)地的大量減少，而農(nóng)地的減少勢(shì)必會(huì)影響其經(jīng)濟(jì)、生態(tài)以及環(huán)境的優(yōu)勢(shì)作用.因此，發(fā)達(dá)國(guó)家在工業(yè)化和城市化的過(guò)程中，重視對(duì)農(nóng)地資源的合理保護(hù).美國(guó)作為最成功的案例必定有成功的經(jīng)驗(yàn)需要我們來(lái)學(xué)習(xí).

1　美國(guó)的農(nóng)地資源保護(hù)

1.1背景

美國(guó)處于北美洲的中部，國(guó)土面積約962.9萬(wàn)平方公里，位居世界前列.美國(guó)是私有制國(guó)家，但土地并不是全部都為私人所有.其中，聯(lián)邦政府所占有土地稱為聯(lián)邦土地，私人、地方政府和有關(guān)機(jī)構(gòu)占有的土地以及暫時(shí)接受聯(lián)邦和地方政府管理的土地稱為非聯(lián)邦土地.總體來(lái)說(shuō)，聯(lián)邦土地占20.7%，非聯(lián)邦土地占76.6%，其中農(nóng)田均為非聯(lián)邦土地.美國(guó)農(nóng)地保護(hù)政策的主要對(duì)象是私人農(nóng)地.

表1美國(guó)農(nóng)地保護(hù)機(jī)制及主要措施

美國(guó)主要通過(guò)調(diào)節(jié)、支出、稅收和土地權(quán)益的收購(gòu)等四個(gè)方面的影響和再次減少稅負(fù)、減緩耕地?fù)p失率和財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)與土地用途管制相結(jié)合等三個(gè)方面的努力，來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源（這里主要指耕地）的保護(hù)，從而形成了完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)耕地保護(hù)機(jī)制.我們把二者整合，其中“調(diào)節(jié)”主要包括分區(qū)規(guī)劃、農(nóng)田等級(jí)劃分、全面計(jì)劃，城市增長(zhǎng)邊界、農(nóng)業(yè)區(qū)和法律規(guī)定的土地用途管制以及美國(guó)農(nóng)業(yè)土地信托（AFT）等；“支出”主要表現(xiàn)在公共事業(yè)和財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)支出上；“稅收”包括所得稅、財(cái)產(chǎn)稅和房地產(chǎn)稅的減免；“土地益權(quán)收購(gòu)”即土地發(fā)展權(quán)的購(gòu)買和轉(zhuǎn)讓.具體如表1所示.

1.2美國(guó)農(nóng)地資源保護(hù)的特點(diǎn)與評(píng)價(jià)

根據(jù)以上研究分析，發(fā)現(xiàn)美國(guó)農(nóng)地資源保護(hù)有以下特點(diǎn)：第一，法律法規(guī)與政策相互補(bǔ)充、配套實(shí)施；第二，公眾參與程度高，并構(gòu)成第三部門.農(nóng)地保護(hù)并非只是政府的問(wèn)題，也需要農(nóng)地所有者的支持合作，在美國(guó)的民主社會(huì)環(huán)境下，政府官員、農(nóng)地所有者、農(nóng)民、專家以及非盈利的第三部門都自愿參與農(nóng)地保護(hù)；第三，利用利益調(diào)節(jié)機(jī)制實(shí)現(xiàn)更有效的農(nóng)地保護(hù).美國(guó)的農(nóng)地保護(hù)成功之處在于使土地所有者和農(nóng)民都能成為受益者，解決他們的社會(huì)保障問(wèn)題.賦予農(nóng)民保護(hù)和擴(kuò)張農(nóng)場(chǎng)的自由，同時(shí)對(duì)耕地保護(hù)者予以政策支持，讓農(nóng)民能夠在耕地保護(hù)中真正受益，達(dá)到利益調(diào)節(jié)的效果.

如前所述，美國(guó)主要通過(guò)調(diào)節(jié)、支出、稅收和土地權(quán)益收購(gòu)等四個(gè)方面來(lái)實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)，從而形成了完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)耕地保護(hù)機(jī)制.雖然美國(guó)土地實(shí)行私有制，但這種私有制并不是土地歸所有者擁有任意支配土地不受限制的權(quán)利.同時(shí)，美國(guó)一直很重視保護(hù)農(nóng)民的利益，通過(guò)各種政策，降低農(nóng)民的成本、提高收益、使農(nóng)民耕地的積極性得到保證.

2　對(duì)我國(guó)農(nóng)地資源保護(hù)的借鑒與啟示

2.1我國(guó)農(nóng)地資源保護(hù)的緊迫性

近幾年，我國(guó)發(fā)展比較平穩(wěn)，城市化的進(jìn)程不可避免地造成了一些農(nóng)地的流失，主要是由于土地?cái)U(kuò)張速度超過(guò)了承受度，像“房地產(chǎn)熱”、“開發(fā)區(qū)熱”等.土地增加的速度明顯過(guò)快，且利用都較為粗放，存在很大的浪費(fèi).另一方面，城市擴(kuò)張導(dǎo)致了農(nóng)村勞動(dòng)力外流，致使有效農(nóng)地荒置、閑置，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低，農(nóng)地利用率低等問(wèn)題.再者，由于對(duì)于被征農(nóng)戶的補(bǔ)償措施不夠完善，導(dǎo)致大量農(nóng)戶的不滿情緒.

城市化的快速推進(jìn)使得農(nóng)地不斷的減少已經(jīng)到了不和忽視的地步了.雖然現(xiàn)在我國(guó)大力提倡農(nóng)地的保護(hù)，但農(nóng)地的總量還是在不斷的下降、生態(tài)也在不斷的惡化.怎樣使農(nóng)地的利用更加的有效、合理，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展中無(wú)法逃避的問(wèn)題.

2.2借鑒與啟示

2.2.1農(nóng)地資源保護(hù)目標(biāo)的多樣化與合理性

我國(guó)對(duì)農(nóng)地保護(hù)的重點(diǎn)一直在數(shù)量上，對(duì)質(zhì)量以及生態(tài)的保護(hù)明顯重視不夠.這種政策的結(jié)果只是確保了總量的不減少，但實(shí)際的效果并沒(méi)有預(yù)期的好.現(xiàn)在我們要做的是，不僅要保住總量，更要著重農(nóng)地的質(zhì)量以及農(nóng)地的生態(tài)方面的保護(hù)，指標(biāo)要轉(zhuǎn)為是否提高了生產(chǎn)力、是否促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)要加入環(huán)境和社會(huì)價(jià)值的測(cè)量，從實(shí)際上保護(hù)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益，并保護(hù)農(nóng)地的社會(huì)利益和生態(tài)利益.

2.2.2充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，高度注重經(jīng)濟(jì)利益調(diào)節(jié)

我國(guó)實(shí)行的是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但是對(duì)于農(nóng)地資源目前卻主要采取的是行政-計(jì)劃為主的配置與管理制度.而中國(guó)是世界上獨(dú)一無(wú)二的、最嚴(yán)格的以行政-計(jì)劃為主的土地資源管理制度和耕地保護(hù)制度，市場(chǎng)機(jī)制和作用沒(méi)有很好的建立和發(fā)揮.從多年的實(shí)踐來(lái)看，這種耕地保護(hù)制度的實(shí)施效果并不理想，甚至形成“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)和最低的土地利用效率并存”的奇特現(xiàn)象.究其原因是缺乏相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益調(diào)節(jié).中央政府是耕地保護(hù)的倡導(dǎo)者及其政策制度的制定者，但耕地保護(hù)政策制度的實(shí)施需要中央、地方政府和農(nóng)村基層干部、農(nóng)民諸耕地保護(hù)主體的共同努力，然而目前的耕地保護(hù)政策偏重于上級(jí)單方的號(hào)召、要求和控制，而相應(yīng)合理的經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償與調(diào)節(jié)缺失或不足，導(dǎo)致地方政府和農(nóng)民耕地保護(hù)的動(dòng)力不足、諸耕地保護(hù)主體的行為不夠一致，尤其是農(nóng)民為中國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程貢獻(xiàn)了土地資源，卻沒(méi)有享受應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)收益，成為土地“二元制”的最大受害者.為此，借鑒美國(guó)等市場(chǎng)機(jī)制保護(hù)農(nóng)地的經(jīng)驗(yàn)，一是加快土地制度尤其是征地制度改革，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，使市場(chǎng)在土地資源配置和農(nóng)地保護(hù)中很好地發(fā)揮調(diào)節(jié)作用；二是在加快農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革和推進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)資本化的基礎(chǔ)上，加大對(duì)“三農(nóng)”的支持力度和農(nóng)地保護(hù)的合理經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償補(bǔ)貼，中央政府應(yīng)主要通過(guò)資金配套、財(cái)政政策改革、優(yōu)惠稅收等經(jīng)濟(jì)手段措推動(dòng)農(nóng)地保護(hù)，增進(jìn)農(nóng)民保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的能力和動(dòng)力.

2.2.3法律法規(guī)與政策相互補(bǔ)充、配套實(shí)施

美國(guó)擁有全面系統(tǒng)的農(nóng)地保護(hù)法系法規(guī)，其中不僅含有國(guó)土規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容，并且還同時(shí)通過(guò)制定相關(guān)的政策、計(jì)劃、項(xiàng)目及技術(shù)手段等來(lái)引導(dǎo)、約束和影響地方的土地使用、資源規(guī)劃管理和農(nóng)地保護(hù)，從而法律法規(guī)與政策相互補(bǔ)充、配套實(shí)施，并收到良好的效果.

目前我國(guó)農(nóng)地保護(hù)的法律法規(guī)及其政策體系尚不完善，其執(zhí)行和監(jiān)督方面也存在缺陷.從法律角度出發(fā)，農(nóng)地保護(hù)首先要保護(hù)農(nóng)地本身，保護(hù)農(nóng)地的質(zhì)與量，其實(shí)質(zhì)是保護(hù)農(nóng)地權(quán)利人的利益，均衡國(guó)家、集體和個(gè)人的權(quán)益，使其都能成為農(nóng)地保護(hù)的受益者.為此，一是通過(guò)制定農(nóng)地保護(hù)專門法、完善農(nóng)地保護(hù)的相關(guān)配套法律法規(guī)、及時(shí)修訂農(nóng)地保護(hù)相關(guān)法律，健全農(nóng)地保護(hù)法律體系.二是實(shí)行科學(xué)、嚴(yán)格的全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地利用總體規(guī)劃管制，發(fā)揮規(guī)劃的“龍頭”作用，提升其法律地位和權(quán)威性.三是將規(guī)劃與“三農(nóng)”的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、城市擴(kuò)張、農(nóng)地保護(hù)法律法規(guī)及政策有機(jī)結(jié)合，形成合力，實(shí)現(xiàn)有效保護(hù).

2.2.4注重農(nóng)地保護(hù)制度創(chuàng)新，形成公眾參與農(nóng)地保護(hù)制度環(huán)境氛圍

我國(guó)的農(nóng)地保護(hù)制度和政策，以用途管制和規(guī)劃控制為主，手段比較“單一”，因地制宜不夠，各方協(xié)調(diào)性和公眾參與度不高.應(yīng)借鑒美國(guó)等農(nóng)地保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)，積極進(jìn)行農(nóng)地保護(hù)制度創(chuàng)新，提高公眾的制度創(chuàng)新參與度和配合制度實(shí)施的積極性.一是建立永久性的農(nóng)田保護(hù)區(qū)，中央和地方都可以一次性的購(gòu)買保護(hù)區(qū).給農(nóng)民基于開發(fā)權(quán)利益的補(bǔ)償，使農(nóng)戶擁有種地積極性[10].二是建立和完善農(nóng)地保護(hù)基金制度.建議國(guó)家在耕地保護(hù)基金中設(shè)立專項(xiàng)基金用于耕地流失嚴(yán)重的城市邊緣區(qū)的耕地保護(hù)，使農(nóng)民自愿保留這一特定區(qū)域的耕地.三是借鑒美國(guó)農(nóng)業(yè)土地信托（AFT）的經(jīng)驗(yàn)和開發(fā)項(xiàng)目的第三方社會(huì)建設(shè)監(jiān)理制的運(yùn)行機(jī)制，可創(chuàng)造條件嘗試建立大量第三方非營(yíng)利農(nóng)地保護(hù)組織參與農(nóng)地保護(hù).[11]四是在耕地保護(hù)的制度創(chuàng)新、法律法規(guī)和政策制定、計(jì)劃與規(guī)劃編制、監(jiān)督檢查、宣傳教育等方面，都應(yīng)該讓廣大公眾提前知情、積極參與，變被動(dòng)接受或排斥，為主動(dòng)配合與支持.

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中圖分類號(hào)：F371

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1673-260X（2015）07-0100-02