減稅不如減費

馮俏彬

要回應社會關于減稅的關切，一方面要虛心接受社會各界的置疑，另一方面要準確辨識造成“稅不重”而“負擔重”的深層次原因主要在于政府收入秩序比較混亂，進而將目光鎖定在清理、整頓費與基金上面。

相當長一個時期以來，結構性減稅的呼聲很高，甚至一度成為稅收改革的主流話語取向。但對照2014年以來的財政收支情況，無論中央還是地方，稅收增長速度都明顯下滑。加之財稅部門正在主推的“六稅一費”改革，總體而言其加稅的效應要顯著強于減稅效應。

在此情形下，如何回應減稅的社會關切？減稅的空間又從何而來？

通過分析我國宏觀稅負的結構，可能有助于發現解決問題的思路。

數據分析表明，近年來我國以稅收計算的小口徑宏觀稅負為20%左右。無論是與發達經濟體27.7%的平均水平相比，還是與發展中經濟體22.7%的平均水平相比，這個數字都是很低的。但是，如果是以財政收入計算，我國宏觀稅負就將上升到22，7%（2013年），如果以政府收入計算，我國宏觀稅負一下子就上升至36%左右。

造成不同口徑宏觀稅負水平巨大差異的，主要是三類因素：社會保障費、非稅收入、政府性基金。鑒于社會保障費的特殊性質和我國現行社保體系的實際狀況，不太可能降低社保的收費水平，但仔細觀察非稅收入和政府性基金，就可以從中發現下調的空間。

按現行統計口徑，非稅收入包括專項收入、行政事業性收費、罰沒收入、其他收入四項。近年來，非稅收入增長速度都高于同期稅收增速，2013年全國非稅收入共計18646億元，其中專項收入3462億元、行政事業性收費4883億元、罰沒收入1643億元、其他收入7467億元。政府性基金收入方面：2013年全國政府性基金共45項，共計取得收入52239億元，即使扣除國有土地出讓金48007億元，也為政府獲得了4232億元的收入。數據還顯示，近年來我國政府性基金年年都有大額結余，如2011年結余了781.02億元，2012年結余834.73億元。因此僅從數字上來看，從非稅收入和政府性基金下調社會負擔的空間是存在的。

更具有下調必要性的是，從收取非稅和政府性基金的法理上看，很難說全部項目都站得住腳。如行政事業費，盡管財政部門每年都發布收費清單，但有些地方、有的部門在目錄之外另立名目收費絕不是個別現象，另外還存在著像社會撫養費這類合理性存疑，停車費這類去向不明的各類收費項目。這些收費在很大程度是加重社會負擔、引發社會怨言的主要因素。

政府性基金方面，情形也一樣。很多基金在設立之初可能確有必要收取，但設定時不明確收取年限，造成項目已建成、收費仍在繼續的情形大有存在，有些一收已經幾十年。即使有些基金設定了收取年限，但到期后改頭換面仍繼續收取；有些基金年年出現巨額結余，但仍照收不誤。對此，企業和百姓不勝其煩。

必須指出，部分收費和政府性基金在實際運行中已淪為部門財力，其公共價值相當有限。形式上，所有收費和政府性基金均納入了“收支兩條線”管理，但在實際分配使用上，往往通過這樣那樣的形式和征收部門掛鉤，形成事實上的部門財力，“每個基金后面，都站著一個部門”。財力部門化的后果相當嚴重，如歷來在收費和基金項目上都存在所謂的“剪韭菜”現象，割掉一茬，再長一茬，成為財政管理的頑疾。由于管理不透明、監管不到位，部門在收取這些費與基金的過程中，難免出現人為因素導致的設租尋租，傷及社會公平。財力部門化還拉大了各部門間的財力差距，影響了財政分配秩序。

看來，要回應社會關于減稅的關切，一方面要虛心接受社會各界的置疑，避免回應上的簡單化和武斷，如僅以稅收計算的稅負水平來回應社會上關于“稅負重”的意見。另一方面要準確辨識造成“稅不重”而“負擔重”的深層次原因主要在于政府收入秩序比較混亂，進而將目光鎖定在清理、整頓費與基金上面，這樣才能在當前經濟下行、政府收入下降、稅制改革的背景下，找到回應社會關切、為社會減負、釋放經濟社會活力的可行之路。

總之，宏觀稅負要維持在社會所能承受的范圍之內。與此同時，要對社會強烈反映的“稅負重”的訴求進行細致分析，找出問題的真正成因，以重點清理整頓那些設立不合理、管理不到位、使用不透明的費與基金，來回應社會關切、收斂廣義宏觀稅負與狹義宏觀稅負之間的缺口，以收到減輕社會負擔和規范政府收入秩序的雙重功效。