農村公路基礎設施投資公平性研究
——基于財政視角的分析

王 丹

(1.東北財經大學 財政稅務學院，遼寧 大連116025； 2.吉林財經大學 稅務學院，吉林 長春130117)

前 言

相對于全國性公路和地方性公路而言, 農村公路主要包括縣道、鄉道和村道三個層次。由于其正外部性對農村發展具有顯著的正效應，根據公共產品理論，應由政府作為投資主體，承擔起對農村公路設施的建設和養護工作。但實踐中，農村公路設施建設不僅在整個公路基礎設施投資中所占的比例偏低，而且一直以來都沒有固定的資金來源。地方自籌資金特別是縣、鄉財政資金成為了縣道和鄉道建設的主要資金來源，而村道的建設資金以往基本上要靠村集體經濟或村民自行解決，縣鄉財政對此基本沒有補助。多個省份明確縣級政府作為村道建設、養護和管理的責任主體，建設資金有了一定著落，但是養護和管理卻依然面臨實際主體缺失等問題。

近年來，國內學者多從區域經濟、收入與消費等角度來研究農村基礎設施投資與經濟發展的關系。楊軍通過研究基礎設施的重置規模發現，基礎設施重置規模不足等同于對基礎設施的負投資，反而會阻礙經濟增長。[1]劉立峰認為，基礎設施投資結構變動會影響產業升級和經濟增長，并對如何判斷不同時期投資結構的合理性進行了理論探索。[2]此外，還有學者致力于農村基礎設施投融資研究，特別是倡導投資主體多元化，提高供給效率。錢維認為，在投資領域應該加快建立競爭機制，引入包括民營資本在內的多元主體。[3]劉家偉通過分析我國經濟社會確立的總目標，結合日益嚴峻的“三農問題”，認為建立市場化和多樣化農村基礎設施投融資模式是大勢所趨。[4]也有一些學者如于水、周延飛認為，基于我國的現實國情，尚不適合引入多中心的投資模式，政府在公共事務治理中仍應發揮主要作用。[5]綜觀以往的研究成果，對于農村基礎設施投資的公平性問題研究較少。本文基于公共產品的外部性和公共服務均等化等相關理論，試圖從財政視角來分析農村公路設施的投資公平性。

一、農村公路設施的投資現狀

自2003年交通部提出“修好農村路，服務城鎮化，讓農民兄弟走上柏油路和水泥路”的建設目標后，農村公路進入了快速發展時期。2013年全國公路總里程數為435.62萬公里，農村公路總里程為378萬公里，占全國公路總里程的86.9%。2013年全國鄉鎮、建制村通達率分別達到99.97%和99.70%，西部地區鄉鎮、建制村通達率分別達到99.94%和99.17%。[6]

圖1 2006～2013年農村公路里程發展情況表

經過十余年的迅速發展，農村的交通面貌煥然一新，有效地緩解了農民群眾出行、生產和運輸上的第一難題。但要使農村公路事業持續健康地發展下去，還有一些現實問題亟待解決。

(一)責任主體有待于進一步明確

根據服務區間不同，公路可以劃分為全國性公路和地方性公路以及農村公路等多種類型。從理論上講，服務區間不同決定了其相應的責任主體也不同。全國性公路的責任主體應為中央政府，地方性公路和農村公路應為所屬的地方政府。但實際上，農村公路的責任主體還存在以下幾方面問題：

首先，農村公路建設、管養的責任主體多元化，村道的責任主體模糊。《中華人民共和國公路法》規定：“縣級以上地方人民政府交通主管部門主管本行政區域內的公路工作”；“鄉、民族鄉、鎮人民政府負責本行政區域內的鄉道的建設和養護工作”。也就是說，縣道和鄉道的責任主體分別是縣級交通主管部門和鄉級人民政府，村道并未被納入。《農村公路建設管理辦法》的一些規定似乎讓村道找到了歸宿：“在當地人民政府的指導下，村道由村民委員會按照村民自愿、民主決策、一事一議的方式組織建設。”但是從行政區域的劃分上看，村道既可以屬于鄉級也可以屬于縣級行政區域，那么到底由誰來“指導”村道的建設進而作為村道的責任主體，并沒有一個明確的答案和統一的做法。

各地方政府在《中華人民共和國公路法》和《農村公路建設管理辦法》的基礎上制訂了地方性法規和實施細則。通過對二十個省份、四個自治區和兩個直轄市的相關資料進行采集，發現農村公路建設、管養的責任主體呈多元化。筆者進行了大致的分類：第一種模式是建設和管養責任主體統一，級次分明。縣道由縣級政府或其交通運輸主管部門負責；鄉道在縣級政府的指導下由鄉級政府或其交通運輸主管部門負責；村道由村委會在當地人民政府的指導下具體負責。如陜西、四川、湖北、湖南、安徽、福建、重慶。第二種模式是縣、鄉政府作為主要的責任主體，建設和管養責任統一。與第一種模式不同的是在村道的建設和管養中弱化了村委會的作用，而是由鄉政府具體負責。如山東、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、河南、甘肅。第三種模式屬混合模式，責任主體既涉及縣、鄉政府，也涉及交通主管部門或公路管理機構，且建設和管養主體分離。如河北、江西、貴州、云南、青海、內蒙古、新疆、西藏、寧夏、廣西、上海等地。從地域分布上來看，我國東北部地區多采用第二種模式，中部地區多采用第一種模式，而西部地區多采用第三種模式。

其次，農村公路建設的責任主體相對比較明確，而養護和管理往往面臨著實際主體的缺失。農村公路發展的第一階段在建設上取得了可喜的成就，大大地提高了通達率，緊隨其后面臨的第二階段任務就是如何養護、管理已經建設好的農村公路。事實上，農村公路管養難已成為全國范圍內的普遍難題。究其原因，有認識上的、體制上的、資金上的和管養隊伍上的問題，而最直接的就是責任主體不清的問題。要轉變“重建輕養”的局面，首先需明確養護和管理的主體和責任，否則就會出現相互推諉、無人問責的情況，致使已經建設好的農村公路因得不到及時、專業的養護和維修而破損，影響農民出行、生產和運輸。

最后，對于私人和金融系統投資的進入，缺少相應的規范和激勵。根據我國現階段的實際情況，農村公路的投資主體雖然以地方政府為主，但是也允許其他投資體的介入。企業或個人的捐助是一種輔助的投資方式，這種投資通常是無償的，但同時也是偶然的。除此之外，拍賣、轉讓農村公路的冠名權、路域資源開發權、綠化權或是向金融機構貸款，都可視為新的投資關系的確立。只是這種投資關系缺少必要的行業規范和有效的激勵措施，沒有一套可行的規范來鼓勵其他投資體的進入并使之常態化、可持續化。

(二)資金來源不穩定

農村公路設施投資的資金來源往往和責任主體有著密切的聯系，責任主體不明晰直接影響了資金來源的穩定性。對于農村公路建設資金，“應當按照國家有關規定，列入地方人民政府的財政預算”，但是因工程的建設方式不同，其主管部門和主要資金來源也會有所不同。

農村公路設施投資的資金具體主要由以下幾部分構成：一是各級人民政府安排的財政性資金；二是國家和省補助的專項資金；三是村民委員會通過“一事一議”等方式籌集的用于村道建設、養護的資金；四是社會捐助；五是通過拍賣、轉讓農村公路的冠名權、路域資源開發權、綠化權等方式籌集的資金；六是其他方式的投資。可以看出，農村公路投入資金來源既包括國家、省、市，也包括縣、鄉和村。由于全國各地的經濟基礎和建設情況不同，資金的來源和補助的多少也不盡相同。2004～2013年農村公路建設實際到位資金總額16 029億元，其中中央投入478億元，地方投入10 835億元，車購稅資金投入3080億元，國內貸款、利用外資、企事業單位資金和其他資金投入1636億元。[6]

總體上看，農村公路投資以各級地方人民政府，特別是縣、鄉人民政府安排的財政性資金為主，以其他方式為輔。自農村稅費改革以來，縣、鄉級政府依然沒有擺脫財政困境，在財權縮小、事權有增無減的情況下，縣、鄉財政也將面臨更大的資金缺口。在農村公路設施投資方面，最直接的表現就是資金來源不穩定。

二、農村公路設施投資公平性的主要表現

公平理論最初是由美國心理學家亞當斯于1965年提出的，當時主要應用于收入分配領域，強調的是投入與報酬是否平衡的主觀感受。事實上，相對于經濟公平，社會公平同樣不容忽視。社會公平涉及的范圍更廣，它意味著包括政治利益、經濟利益在內的各種利益在全體社會成員之間合理而平等的分配，更加注重權利和機會均等。毫無疑問，公平理論所提出的基本觀點是客觀存在的，但公平本身卻是一個相當復雜的問題，涉及多層次、多維度的內容。

在農村公路設施投資上，其績效構成較為復雜，包括經濟、社會、環境等諸多方面。現階段農村公路是外部性很強的純公共產品，其產出無法用貨幣計量，因此投資績效評價多以社會評價為主。筆者認為農村公路設施投資的公平性主要表現為三個方面：一是農村公路設施資金投入公平性；二是不同經濟發展水平地區的區域公平性；三是預算公開性和合理性。

(一)農村公路設施資金投入的公平性分析

2004～2013年全國農村公路建設投資總規模達到1.88萬億元，其中縣、鄉、村道建設投資規模分別為7810億元、4136億元和6530億元，占比分別為42.3%、22.4%和35.3%。2006～2013年全國農村公路養護資金總投入為5413億元，其中縣、鄉、村道養護資金投入規模分別為2545億元、1358億元和1510億元，占比分別為47%、25%和28%。[6]

2013年全國縣、鄉、村道里程分別達到55萬公里、109萬公里、215萬公里。粗略估算，每萬公里縣、鄉、村道的年均建設投資分別為14.2億元、3.8億元、3億元，每萬公里縣、鄉、村道的年均養護投資金額分別為5.8億元、1.5億元、0.9億元。由此可以看出，單位里程縣道的年均建設和養護總投資最多，約為鄉道的4倍、村道的5倍；同時，建設投資要遠遠高于養護投資，單位里程的縣、鄉、村道的年均建設投資為其養護投資的2.5～3倍。

相對于鄉道和村道，縣道的車輛通行數量較多，對運輸承載力的要求較高，因此其技術標準和等級程度也較高，這意味著單位里程縣道的耗資最多。在農村公路這個“微循環”系統里，縣道固然是重要的“毛細血管”，但鄉道、村道這兩支“毛細血管”也不容忽視。目前鄉道里程數為縣道的兩倍，而村道里程數高達縣道的四倍。重視鄉道和村道的建設和養護，是“微循環”系統正常運轉的重要條件。從累計投資額來看，雖然鄉道和村道與縣道的投資額相差不多，但如果考慮到鄉道、村道的覆蓋面積、里程數和惠民程度，用于鄉道和村道的投資便顯得很有限。此外，農村公路的發展不能單靠建設，還需合理養護；建設實現了通達，養護能夠使通達可持續，提升通達的效率和質量。其實，養護在當下和將來都將是農村公路發展所要面臨的重要課題，而從目前的情況看，“重建輕養”的事實依然存在。

(二)不同經濟發展水平地區的區域公平性分析

按照三大經濟帶的劃分，2013年東、中、西部地區農村公路總里程分別達到104萬公里、124萬公里和150萬公里。[6]與2006年相比,分別增長19.5%、14.8%和28%，增速并不大。2004～2013年農村公路建設中，東、中、西部投資額分別為6481億元、5264億元、7069億元，占比分別為34.3%、27.4%和38.3%。從投資總額上來看，各地區相對平衡。考慮到地區生產總值、村莊人口數和村莊面積等因素后，又顯現出區域性不平衡狀態。東部沿海地區經濟發展迅速，特別是工業和城市經濟發展良好，用于反哺農業的資金投入和積累較高，使東部經濟發展迅速地區的農村公路設施投入水平相對于其他省域村莊面積而言比較超前，相對于農村人口聚集程度較高的中、西部地區則更為超前。而中部省區多以農業經濟為基礎，農村人口集中，村莊面積大，農村建設資金有限，農村公路設施建設投入相對滯后。

(三)預算公開性和合理性分析

通過近幾年不斷推進預算公開工作，加強預算管理，較好地增進了社會公眾和政府之間的理解，進一步強化了政府依法行政能力和反腐倡廉建設，預算公開正在發揮著更為積極的作用。[7]2014年審議通過的新《預算法》首次將政府預算信息的公開與透明納入其中，預算公開不僅是公共財政的應有之義，其重要性已上升至法律層面予以充分體現。

公平離不開公開，公開的勇氣來源于預算的合理性。農村公路的規劃是自下而上逐級報批的，合理的預算一方面體現出切合實際的科學規劃，另一方面也對項目進展和資金使用起到一定的約束作用。目前，農村公路投資主體多以地方政府為主，那么地方政府就有責任建立合理的預算并予以公開，使公眾了解農村公路發展的資金來源、規模和項目進展程度，便于公眾監督，并提高其他投資體參與的積極性。

通過實地調研，農村公路建設和管養賬目基本上屬于不公開資料，其資金用度和撥付使用情況以及道路修建標準通常無法獲知，在信息不對稱的情況下，最適宜行使監督權的村民委員會自然就很難做到真正監督了。我國的政府預算雖然取得了很大進步，已經細化到項級科目和具體項目，但對普通民眾來說，還遠遠落后于期待，民眾希望能有一本看得懂、記得細的賬本；正如村民們所期待的，希望了解誰給修的路、花了多少錢修路、修成什么樣的路、誰來養護路。這些問題有了答案，也就大大地提升了投資公平性。

三、農村公路設施公平性投資模式探索

(一)結合事權改革，統一農村公路建設和管養的責任主體

建設和管養的責任主體不一致，或規劃者、指導者、責任主體和具體負責者之間的關系錯綜復雜，最容易導致的結果就是重建輕養。建設主體不重視道路質量，會給后期養護遺留很多隱患和困難。統一農村公路建設和管養主體，并賦予相對應的財權，可以在一定程度上避免重建輕養的情況，促進農村公路建設和管養的協調發展。此外，還要理清規劃者、指導者、責任主體和具體負責者之間的關系，明確各自職責，防止出現問題相互推諉，建立相應的追責機制。

(二)結合財稅體制改革，形成穩定的農村公路投資來源

資金來源是推動農村公路發展的關鍵因素，要處理好這個問題，就要針對實際情況開拓多種籌資渠道，建立多元化的投入機制，不僅要維持鞏固過去有效的籌資路徑，還要更積極地探索、挖掘出更多合適的新渠道。[8]首先，基于農村公路的區域受益性和經濟聯動性，地方政府應明確責任，安排穩定的財政資金來保障其建設和養護，合理劃分縣、鄉、村道的投資比例。其次，增加車輛購置稅交通專項資金用于農村公路的建設支出，為加快資金撥付，提高使用效率，防止資金被層層截留、擠占和挪用，盡可能地采用中央財政直接撥付的方式。再次，通過成品油消耗量來初步測量車輛對公路的使用程度，通過征收燃油稅形成專項財政收入，來補償公路建設、養護和管理的成本支出。最后，鼓勵其他投資體的參與，積極拓寬投資來源，發揮當地的資源優勢，就地取材，彌補農村公路建設和管養資金的不足。

(三)促進公共服務均等化，加大對鄉、村道路及中、西部地區農村公路的投資力度

隨著農村公路的不斷發展，其末端“毛細血管”不斷延伸，使得覆蓋面積和通達程度都有了大幅提高，廣大農村群眾也能夠分享到社會進步的成果，享受到農村公路帶來的便利。進一步加強對農村公路的投資有助于鞏固其發展取得的成果，特別是針對目前鄉、村兩級道路建設水平不高、易損壞的現狀，提高公路等級、加強養護和管理已然十分重要。這需要合理地協調縣、鄉、村道的投資比例，對鄉、村道的發展應有資金上的傾斜，保證“毛細血管”的暢通。此外，考慮到中、西部地區地方政府財力相對有限，為促進其農村公路發展，也應適當增加中央財政的支持、補貼力度，給予投資發展的優惠政策。

(四)加強農村公路投資預算公開和監督

地方政府財政部門應建立起農村公路建設和管養的分類賬簿，及時公開預算、預算執行情況、各類資金的撥付和使用情況及決算。各級政府交通部門應對所轄建設單位的財務進行嚴格監督，認真審核工程概算，編制或匯編工程項目的預算和決算，并加強對工程建設項目招標和工程質量的監督管理。財政部門要加強對交通部門、建設單位的預算管理和財政監督，確保交通專項資金公正、合理地分配、使用，防止資金被截留、擠占和挪用。

[1]楊軍.基礎設施投資論[M].北京:中國經濟出版社，2003.

[2]劉立峰.城市基礎設施建設中的融資問題[J].宏觀經濟研究，2000，(9).

[3]錢維.改革基礎設施投資制度的建議[J].宏觀經濟管理，2006，(6).

[4]劉家偉.我國農村基礎設施投融資模式研究[J].中央財經大學學報，2006，(5).

[5]于水，周延飛.構建農村基礎設施多元供給主體體系的思考[J].農村經濟，2009，(5).

[6]交通新聞辦公室.中國農村公路發展十年(2003-2013)白皮書[M].北京：人民交通出版社股份有限公司，2014.

[7]蘇明，李成威，趙大全，王志剛．關于預算公開的若干問題研究[J].經濟研究參考,2012,(50).

[8]陳玲,張文棋.我國農村公路投資建設存在的問題及對策[J].福建論壇,2011,(6).