金磚國家衛生發展援助分析

曹 桂 王云屏 付 澤 樊曉丹 金 楠 梁文杰

1.國家衛生計生委衛生發展研究中心 北京 100191 2.美國威廉瑪麗學院 美國威廉斯堡 23185 3.廣西醫科大學 廣西南寧 530021

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·全球衛生·

金磚國家衛生發展援助分析

曹 桂1*王云屏1付 澤2樊曉丹1金 楠1梁文杰3

1.國家衛生計生委衛生發展研究中心 北京 100191 2.美國威廉瑪麗學院 美國威廉斯堡 23185 3.廣西醫科大學 廣西南寧 530021

隨著金磚國家經濟的快速增長以及在國際社會中發揮著越來越重要的作用，其衛生發展援助影響力也逐漸擴大。本文分析了金磚國家衛生發展援助的規模、援助地區、援助方式和特色、管理機構以及近年來金磚國家在全球衛生援助格局中的地位和作用，并為我國開展衛生發展援助提出參考意見。本文認為我國有必要設立統一的國際援助管理機構；改進衛生發展援助模式；適度增加衛生發展援助規模；利用自身發展經驗和優勢開展援助，發揮金磚國家合力；推動衛生發展援助數據趨于透明和公開；建立和完善衛生發展援助的評估機制。

金磚國家； 衛生發展援助； 國際援助

2008年國際金融危機爆發以來，世界政治經濟格局發生了巨大變化。金磚國家的綜合國力不斷提升，并在衛生發展援助領域發揮越來越重要的作用，其相關的政策和實踐也受到越來越多的關注。本文系統梳理了金磚國家衛生發展援助的規模、援助地區、援助方式和特色、管理機構以及近年來金磚國家在衛生發展援助格局變化中的地位和作用，以期為我國開展衛生發展援助提供借鑒。

1 金磚國家衛生發展援助現狀

1.1 援助規模

金磚國家在全球衛生領域發揮著越來越重要的作用，逐漸成為國際衛生援助的援助國。[1]由于金磚國家未公布每年的衛生援助統計數據，因此難以對其衛生發展援助金額進行量化統計。目前，僅有美國威廉瑪麗大學與楊百翰大學、非盈利組織發展之路(Development Gateway)共同建立的AidData數據庫，其基于媒體報道的數據，建立了除俄羅斯以外的金磚國家的援助數據庫，其中包含衛生援助的數據。基于此，本文分析了金磚國家衛生發展援助的規模及流向分布。

從衛生發展援助總額來看，2005—2010年，中國衛生發展援助總額居金磚國家之首(2008年除外)，并在2010年形成峰值，約5.5億美元(不包括派遣醫療隊的成本費用)。這主要是因為2006年中非論壇召開后，中國政府積極落實《北京宣言》，加大了對非洲地區的衛生援助。其他國家中，印度和南非衛生發展援助規模略高于巴西(圖1)。

圖1 2005—2010年金磚國家衛生發展援助總規模

1.2 援助分布

金磚國家衛生發展援助具有很強的地域性。[2]從2010年衛生發展援助地區分布來看，中國衛生發展援助(不包括派遣醫療隊)主要分布在非洲9個國家，其中加納占中國衛生發展援助(不包括派遣醫療隊)總額的72.08%、其他國家為剛果(10.65%)、贊比亞(7.69%)、津巴布韋(6.70%)、毛里求斯(1.26%)、利比里亞(0.78%)、塞內加爾(0.64%)、烏干達(0.12%)以及坦桑尼亞(0.08%)。[3]印度衛生發展援助主要分布在南亞和非洲地區的16個國家，而82.84%的衛生發展援助都流向了鄰國，主要集中于周邊的尼泊爾(29.54%)、阿富汗(29.33%)、不丹(12.75%)和斯里蘭卡(11.22%)。[2]巴西衛生發展援助所涉及的國家較多(45個國家)，但由于語言和文化的因素，主要分布在美洲、非洲、南亞地區的莫桑比克(22.28%)、普林西比

(8.96%)、安哥拉(6.66%)、佛得角(1.11%)、東帝汶(0.79%)等葡語語系國家，且對每個受援國援助金額較少。而南非所有援助幾乎都流向了非洲國家。[2]

1.3 援助特點

不同國家的衛生發展援助各具特色。巴西衛生發展援助主要通過技術援助和分享其自身發展經驗，積極加強與其他發展中國家衛生部門的合作。俄羅斯是金磚國家中以多邊機制提供資助最多的國家，其衛生援助以多邊資金援助和合作為主。[1]印度借助地緣與語言文化優勢，向非洲提供了大量以技術輸出為主的衛生發展援助，包括遠程醫療和診斷、藥品研發等[4]，通過雙邊援助渠道與其他發展中國家一起分享其發展經驗[5]。中國自1963年開始向非洲和其他發展中國家派遣醫療隊,并逐漸發展成為多種形式并存的衛生發展援助特色，主要有派遣援外醫療隊、援建醫療設施、捐贈醫療設備和藥品、衛生人力資源開發合作、公共衛生援助、人口與生殖健康、緊急人道主義衛生援助以及其他衛生援助形式，如開展“光明行”免費白內障復明手術等。[6]南非衛生發展援助主要是通過合作伙伴關系開展，如南非與古巴曾合作派遣醫療和工程專家到盧旺達和塞拉利昂等其他非洲國家。[7]

1.4 援助管理機構

20世紀50年代開始，金磚國家開始陸續由受援國轉變成為援助國，或兼具受援國和援助國的雙重身份。為了提高援助效率，巴西和南非分別設立了巴西發展援助署( Brazilian Agency for Cooperation，ABC)和南非發展援助署(South African Development Partnership Agency, SADPA)，由統一的機構對不同形式的援助進行管理(表1)。俄羅斯、印度和中國的國際援助缺乏統一的行政管理體制，涉及的管理部門繁多。為了不斷優化國際援助協調機制，提高國際援助管理水平，2012年印度外交部設立了發展伙伴關系管理處(Development Partnership Administration, DPA)，盡管DPA不是一個獨立的援助管理機構，但是它標志著印度向統一的援助管理體制方向邁進。[8]中國仍是以商務部(國家國際援助歸口管理機構)、外交部和財政部三個部門為主，其他部委、地方省區商務部門和駐外管理機構(駐外使館、商務部參贊處)共同參與的國際援助管理體系。

表1 金磚國家衛生發展援助管理機構

1.5 援助理念

金磚國家在進行國際援助時，堅持不干涉內政、不附加政治經濟條件的原則，是平等互助的南南衛生合作，推動從“援助有效”到“發展有效”的轉變。金磚國家對其他中低收入發展中國家提供的衛生援助是南南衛生合作的一種形式。金磚國家在減貧、促進經濟發展的道路上與非洲經歷相似，南南衛生合作使雙方的關系更加平等，內容上更加注重受援國的醫療基礎設施與健康福利的改善，注重衛生改革與發展經驗的交流，形式上比傳統援助國的預算援助和多邊援助更加靈活，多以項目援助和雙邊援助為主，程序更為簡單，速度更為快捷。而西方國家在制定衛生援助的目標與領域時，多從自身利益出發，援助的重點領域和內容多由援助方決定，資金大都流向發達國家比較關注且見效快的熱點領域，如艾滋病、瘧疾、結核等，而受援國一些最基本的衛生問題，如初級衛生保健服務、衛生系統建設等則被忽視。[9]

1.6 在衛生發展援助格局中的地位和作用

受國際金融危機的影響，傳統援助國紛紛削減國際援助預算，而金磚國家的援助則呈上升趨勢。面對金磚國家日益增加的援助資金和影響力，傳統援助國一方面保持高度警惕，擔心新興援助國沖擊原有的援助規則體系，加劇在重點援助國家和領域的競爭關系；另一方面，美國、英國、瑞士等也希望新興大國承擔更多的國際責任，增加新的資金來源和新的援助思維共同應對全球衛生問題。金磚國家的援助模式豐富了原有的國際援助內容，也推動了國際社會反思經濟合作與發展組織國家實施的以援助方及其合作伙伴主導的，自由主義為基礎，輸出民主政治為核心的援助模式，積極推動從“援助有效性”到“發展有效性”的轉變，更加注重受援國主體性的發揮及能力的發展。

2 對我國的啟示

2.1 設立衛生發展援助的統一管理機構

目前，巴西和南非均已建立了專門的援助機構，印度也開始探索建立專門的援助機構。俄羅斯和中國雖然有一個主導的機構來協調國際援助，但多部委參與給國際援助的協調增加了困難。對于我國來說，提升管理水平，增強部門協調能力，提升監管評估機制的效率正是當務之急。因此，建立一個由中央發起的援助機構有助于統籌整體國際援助活動，避免衛生發展援助的資源重復和浪費，實現人力、物力、財力的有效調配和援助效果最大化。

2.2 改進衛生發展援助模式

中國的衛生發展援助是國際援助整體框架中的重要組成部分，也是國家外交戰略的重要內容。建議將貿易政策與援外政策相結合，推動中國醫藥企業更好地開拓非洲市場，提高受援國醫療體系和醫藥產業基礎設施的自身能力建設，使受援國更加依靠自身力量實現產業進步與醫療事業發展。同時，加強與國際組織及金磚國家間的合作與協調，充分利用多邊組織的技術和資金優勢，加強在衛生發展援助中與多邊組織的合作。按照自身需求和能力，在南南合作框架基礎上建立起一套區別于南北合作的衛生援助和評價體系。

2.3 繼續擴大衛生發展援助規模

20世紀中期以后，盡管金磚國家開始陸續成為衛生發展援助的援助國或兼具受援國和援助國雙重身份，然而，金磚國家仍然只是發展中國家，經濟尚未達到發達國家水平。金磚國家自身在醫療衛生領域還面臨諸多問題，限制了其對國際衛生事業的支持，如在衛生發展援助中，印度政府把過多精力放在解決本國面臨的重大醫療衛生問題上[5]，南非的投資重點聚焦在本國醫療研發和解決本國的醫療難題上[1]。衛生發展援助規模相對傳統援助國較小，且呈現不規律和不穩定的變化趨勢。2014年，金磚國家開發銀行的成立給金磚國家衛生發展援助注入了新的活力。隨著金磚國家在全球衛生領域發揮越來越重要的作用，衛生發展援助總額將會進一步增加，衛生發展援助規模將會進一步擴大。[10]

2.4 利用自身發展經驗和優勢開展援助，發揮金磚國家合力

金磚國家逐漸在地區和國際衛生事務中擔任重要角色，對解決發展中國家醫療衛生問題擁有獨特的經驗與視角。2011年以來的金磚國家衛生部長會議上，五國表示將聯手應對醫療領域的共同問題，通過“南南合作”及三方合作在內的諸多形式，廣泛支持并參與國際公共衛生事務。金磚國家強調“南南合作”的重要性，吸取了解決自身問題的經驗教訓，希望通過雙邊渠道開展能力建設和基礎設施建設，以各自獨有的方式為國際衛生事業做出貢獻。如印度在降低疫苗價格和幫助艾滋病患者接受治療方面扮演了重要角色，利用其在信息技術上的專長，協助其他國家建設醫療衛生信息化平臺。[1]然而，金磚國家衛生發展援助的形式、地區分布具有不同的特點，且各國之間尚未形成合力。建議在未來衛生發展援助活動中，充分發揮金磚國家衛生發展援助合力，利用好每一個國家的優勢，推動南南合作和發展中國家衛生發展，將衛生發展援助與中國參與全球衛生治理的戰略部署結合起來，加強援助的多邊合作。

2.5 推動衛生發展援助數據趨于透明和公開

目前，衛生發展援助數據主要來自于經濟合作與發展組織發展援助委員會數據庫，這些數據涵蓋了1960年以來衛生領域的數據，但并沒有金磚國家作為援助國的衛生發展援助數據。[10]近年來，AidData數據庫利用媒體報道的數據建立了中國衛生發展援助的數據庫。但該數據庫中有關中國衛生援助的數據尚不完備，存在估算方法的偏倚，未對衛生援助進行分類，也未計算年度衛生援助總額(需要使用者自己計算)，同時，由于中國與其他國家衛生援助數據的援助金額單位、衛生援助分類不同而不能進行有效的橫向比較。

此外，有些國家擔心衛生發展援助數據的收集會給政府帶來負面影響。如金磚國家一方面仍接受大量的衛生援助，另一方面卻又向其他國家提供衛生援助，這種雙重身份可能會導致國際社會削減對金磚國家的援助。[10]也有人擔心衛生發展援助數據的公開會威脅到援助國的外交戰略，被冠以價值輸出、政治傾向等符號。然而，隨著全球經濟、信息技術的發展，國家間、國家與國際組織之間的衛生合作不可避免，更不會因為受援國或援助國身份的變化而終止。同時，如果在衛生發展援助中充分發揮國際組織以及第三方合作伙伴的作用，將會對衛生發展援助進行有效宣傳。從全球范圍看，衛生發展援助數據的公開將有助于避免醫療衛生援助資源的重疊浪費，受援國決策者會對資金的分配做出更加有效和公平的決策，援助國也會對自身援助進行成本效益評價，學習借鑒其他國家的援助經驗，獲得更好的援助效果。

2.6 健全衛生發展援助評估機制

衛生發展援助因關系到國家政治、經濟及外交等敏感議題[11]，給衛生發展援助的評估帶來較大困難，如缺少定量數據進行測量和比較。同時，中國尚未建立衛生發展援助的問責體系，問責的主體、對象和內容都不明確。未來需要加強以國家為基礎的監測和評估平臺建設，結合衛生、經濟的發展，逐步采取統一的方法監測援助績效。[12]同時，衛生發展援助的評估還應該考慮受援國背景和需求，減少多個援助項目在不同國家間的不統一和不協調。[13]

總之，金磚國家與其他發展中國家的衛生援助，是第一次真正由發展中國家組成的國際合作機制，開啟了實質意義上的“南南合作”時代，具有突破性和劃時代的意義。金磚國家不必照搬西方發展模式，而應以金磚峰會為平臺，促進發展中國家交流衛生改革與發展的經驗，推動全球衛生治理向公平、公正與合理的方向發展。[14]

[1] How the BRICS are reshaping global health and development[EB/OL]. [2015-03-01]. http://www. ghsinitiatives. org/downloads/ghsi_brics_report.pdf

[2] 來自金磚國家的援助正在引起更大轟動[EB/OL]. [ 2015-03-01].http://article.yeeyan.org/view/300946/262081

[3] Aid Data數據庫[EB/OL]. [2015-03-01]. http://aiddata.org/

[4] Dickinson E. Look who’s saving the world: BRICS pump up foreign aid[EB/OL]. [2015-03-01].https://www. questia.com/newspaper/1P2-32560113/look-who-s-saving-the-world-brics-pump-up-foreign

[5] Grover I. India a Non DAC Partner：Contribution in Capacity Building and Training Human Resource[EB/OL]. [2015-03-01]. http://eadi.org/ge2011/grover——447.pdf

[6] Ren M, Lu G. China’s global health strategy[J]. the Lancet, 2014, 384(9945): 719-721.

[7] 黃梅波, 李子璇. 南非對外援助管理體系研究[J]. 國際經濟合作, 2013 (11): 78-83.

[8] 唐露萍. 印度的對外援助及其管理[J]. 國際經濟合作, 2013 (9): 50-56.

[9] 王云屏， 樊曉丹， 曹桂. 加強衛生系統： 中非衛生合作的新航向[J].中國衛生政策研究, 2013, 6(11): 8-14.

[10] Fan V Y, Grépin K A, Shen G C, et al. Tracking the flow of health aid from BRICS countries [J].Bulletin of the World HealthOrganization,2014, 92(6): 457-458.

[11] Watt N F, Gomez E J, McKee M. Global health in foreign policy-and foreign policy in health?Evidence from the BRICS [J]. Health Policy and Planning, 2014, 29(6): 763-773.

[12] Ataya N, Aluttis C, Flahault A, et al. Improving the assessment and attribution of effects of development assistance for health [J]. Lancet, 2014, 384(9961): 2256-2259.

[13] Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD). Paris Declaration and Accra Agenda for Action[EB/OL]. [2015-03-01]. http://www.oecd.org/dac/effectiveness/34428351.pdf

[14] 金磚國家峰會今在巴西舉行三大亮點備受關注[EB/OL]. (2014-07-15)[2015-03-30].http://world.people. com.cn/n/20110715/c1002-25280419.html

(編輯 趙曉娟)

Development assistance for health in BRICS countries

CAOGui1,WANGYun-ping1,FUZe2,FANXiao-dan1,JINNan1,LIANGWen-jie3

1.NationalHealthDevelopmentResearchCenter，NHFPC,Beijing100191，China2.CollegeofWilliam&Mary，Williamsburg23185，USA3.GuangxiMedicalUniversity，NanningGuangxi530021，China

With the rapid economic growth and social development in the BRICS countries, the role of development assistance for health is becoming more and more significant. This paper describes the scales, recipient countries, mechanisms and characteristics and management systems of development assistance for health in BRICS countries. The paper suggests that a) it is necessary to set up a centralized international aid management agency; b) the mode of development assistance for health must be optimized; c) the scale of development assistance for health shall be increased (over time); d) each BRIC country should use its own comparative advantages and development experience to carry out development assistance for health while strengthening the cooperative power among the BRICS countries; e) development assistance for health data should be more transparent and open; f) the evaluation of development assistance for health must be established and perfected.

BRICS countries; Development assistance for health; International aid

中英全球衛生項目

曹桂，女(1985年—)，碩士，助理研究員，主要研究方向為衛生援助、全球衛生等。E-mail：xintaicaogui@163.com

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2015.05.008

2015-04-11

2015-05-05