全面依法治國的理論指南和行動綱領

李樹林?康媛璐

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（下簡稱《決定》）是新形勢下我們黨全面依法治國的綱領性文件，標志著我們黨全面依法治國進入了新的歷史階段，在中國法治史上具有里程碑的意義。本文對《決定》的突出亮點和重大創新進行整體梳理，從實踐主體、信仰培育、理論創新三個方面提出全面依法治國的行動綱領。

一、黨的十八屆四中全會《決定》的突出亮點和重大創新

（一）新思想——八大思想亮點

《決定》把習近平總書記系列重要講話列入全面依法治國的指導思想;中國特色社會主義法治道路和中國特色社會主義法治體系，成為《決定》的思想紅線和主線;把黨的領導貫徹到依法治國的全過程和各方面，總結概括為我國社會主義法治建設的一條基本經驗;《決定》通篇體現了黨對憲法的高度尊崇以及確保實現依憲治國、依憲執政的堅強決心;通篇體現了依法治國首先要依法治權、依法治官，堅決把權力關進制度的籠子里;通篇體現了法治建設要以保障人民根本權益為出發點和落腳點的社會主義法治理念;針對司法領域存在的突出問題，提出了一系列的改革舉措;把弘揚社會主義法治精神、建設社會主義法治文化作為法治社會建設的重大課題。

（二）新道路——中國特色社會主義法治道路

《決定》強調全面依法治國，必須堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，堅定不移走中國特色社會主義法治道路。中國特色社會主義法治道路有三個特征：一是黨的領導、人民當家作主、依法治國內在統一。黨的領導為人民當家作主、依法治國提供根本政治保障;人民當家作主是社會主義民主政治的鮮明特色;依法治國是治國理政的基本方式。二是堅持中國共產黨的領導。這是中國特色社會主義的題中應有之義和最本質特征。三是堅持公平正義。這順應了人民美好愿望，具有鮮明的時代特色和民族特色。總之，中國特色社會主義法治道路是法治道路、中國道路、社會主義道路，是傳承、發展、改革的道路，是建設中國特色社會主義法治國家唯一正確的道路，決定了中國法治的性質、方向和命運。

（三）新目標——建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家

《決定》明確提出：“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。”其中，堅持中國共產黨的領導和中國特色社會主義制度是政治方向;貫徹中國特色社會主義法治理論是行動指南;形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系是重點任務;堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設是基本原則;實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法是基本要求;促進國家治理體系和治理能力現代化是重要目標。

對法治戰略目標的確定高瞻遠矚，達到了前所未有的高度：一是實現了從法律體系到法治體系的根本轉變，著力建立和完善中國特色社會主義法治體系;二是從分散到整合的轉變，把建設社會主義法治國家作為落腳點，實現了從分散、多層次推進法治向頂層設計并統一到法治國家這一宏偉目標的飛躍轉變。

（四）新關系——對六大關系的深刻闡述揭示了我國社會主義法治的本質

黨的十八屆四中全會《決定》科學回答了法治的共性與個性、黨的領導與依法治國、黨法與國法、法治與德治、改革與法治、顯規則與潛規則等的辯證關系，這些重大關系論斷是對新中國成立65周年特別是改革開放36年來法治建設基本經驗的高度概括，深刻揭示了我國社會主義法治的本質。例如，對于黨的領導與依法治國，《決定》明確指出： “黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證”;“黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治”;“要加強和改進黨對全面推進依法治國的領導”，“把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面”。可以看出，《決定》對二者的關系問題回答得非常透徹、清晰、旗幟鮮明。這些重大關系論斷廓清了當前社會上不正確的理論認識，堅決地回擊了國外各種言論攻擊，最大限度凝聚理論共識。

（五）新體系——對中國特色社會主義法治體系的新論述和新部署

黨中央第一次提出“建設中國特色社會主義法治體系”的概念，相比“法律體系”、“法制體系”，其本質和內涵大有不同。法制是相對靜態的，本質是建章立制，確立規矩;法治是相對動態的，本質不僅僅是手段、工具，更重要的是戰略目標，是國家發展的重要方向和價值取向。法律體系更多是規范公平、社會、市場的法;法治體系更多是規范國家、執政黨、政府治理的法，依法治國首先要依法治權、依法治官。《決定》論述了中國特色社會主義法治體系包括科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法、法治隊伍建設、加強和改進黨對全面推進依法治國的領導等重要內容。其中，科學立法是前提，嚴格執法是關鍵，公正司法是保證，法治精神和法治文化是靈魂。從中國特色社會主義法律體系到中國特色社會主義法治體系，一字之別，體現出中國共產黨治國理政方式與理念的重大轉型與重要飛躍，也意味著中國的法治進程沒有任何模式可以照搬照抄。

（六）新布局——“兩個堅持”表明全面依法治國的工作布局及其內在關系

全面依法治國的工作布局就是“兩個堅持”：一是堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進。依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，其主體是人民;依法執政是新的歷史時期我們黨治國理政的基本方式和根本途徑，其主體是黨，黨要善于將黨的意志通過法定程序及時轉化為法律，保證黨的各項方針、政策能夠及時成為全社會公眾的行為準則;依法行政是在法律要求范圍內行使行政權利、履行行政職責。二是堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。法治國家是指治理國家的根本依靠是“法”，法治是國家的根本價值追求。法治政府是法治國家的重要體現，是法治國家的主體。法治社會是法治國家和法治政府的延伸和擴展，其基本要求不限于“守法”層面，更重要的是相對于政府公權力的其他社會共同體要依法行使社會公權力。“兩個堅持”涉及國家、政府、黨及社會各方主體，涵蓋經濟、政治、文化、生態、社會等多方事物，體現出中國特色社會主義法治體系的“全面性”本質。依法治國與法治國家是全局和根本，依法行政和法治政府是重點和難點，依法行政和法治社會是基礎和保障。

（七）新方針——新十六字方針體現出全面依法治國的頂層設計與戰略布局

黨的十一屆三中全會提出社會主義法制“十六字方針”，即“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”，黨的十八大提出“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”的新十六字方針，表明法治中國的建設進入全新時代。前者強調法律規模和數量，后者強調立法質量，法律是否符合廣大人民的意愿以及對法律空白地帶的補缺、重點領域的立法;前者政權機關及其工作人員居于主動與主體地位，民眾置于被動與從屬地位;后者鮮明提出依法治國本質是依法治權、依法治官。新十六字方針表明中央對于法治的態度從工具走向依靠、從依靠走向價值追求;全面依法治國是圍繞中國特色社會主義事業總體布局，體現推進各領域改革發展對提高法治水平的要求，而不是就法治論法治。

二、全面依法治國的行動綱領

（一）全面依法治國，黨的領導是根本、領導干部是關鍵、人民群眾是主體

黨的領導是根本，從嚴治黨是前提。全面依法治國對黨的建設提出了更高更迫切的要求。實踐中，首先要加快黨規黨法建設，依法從嚴治黨。黨的十八屆四中全會將黨內法規體系納入法治體系內，全面依法治國，也包含著要把黨規黨法建設好，要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨。其次要充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用。具體而言，我們黨要以壯士斷腕、刀口向內的決心和勇氣持續推進法治事業，而且要更好地統籌依法治國各領域工作，即黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法。

發揮領導干部推進法治的關鍵作用。習近平總書記指出：“各級領導干部法治觀念如何，能不能堅持依法辦事，對全社會具有重要示范作用。”如果說共產主義的理想信念是廣大黨員、領導干部內心的力量源泉，那么黨紀國法則是廣大黨員及領導干部心中的“戒尺”。各級領導干部唯有對法律存有敬畏之心，從坐而論道到起而行之，帶頭樹立和維護憲法法律權威，提高運用法治思維和法治方式能力，全力保證公正司法，促進全社會信法、用法、守法，才能擔負起全面依法治國、依法行政以及建設法治政府的歷史使命。

突出廣大人民群眾維護法治的主體地位。今天的中國需要各個社會階層、各族人民有序、平等地參與到國家建設中，共同分享改革發展成果。因此，在新的歷史時期須賦予“人民當家作主”新的時代內涵：在法律框架內，最大限度地滿足廣大群眾的合理需求，最大限度地回應廣大群眾的內心期盼，最大限度地傾聽廣大群眾的真切呼聲，主持公道、伸張正義，切實維護社會公平正義，促使法治秩序維護與群眾權益保護有機統一。

（二）全面依法治國，重點要培育法治信仰

法治信仰要求人們將法律精神內化于民族精神，將法治文化內化于民族文化。切實推進依法治國，首先要解決認識問題和信仰問題。中國共產黨站在謀劃中國特色社會主義偉大事業的戰略高度、從大局出發全面推進社會主義法治，可見對其的認識非常深刻。對于領導干部，同樣要深刻認識全面依法治國與全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢，與全面深化改革、完善和發展中國特色社會主義制度，與提高黨的執政能力及執政水平間的必然聯系，進一步堅定法治信仰。對于公民法治信仰的培育，一是要給人盼頭，增強廣大人民群眾對于法律的價值認同，讓其覺得法律管用、好用。二是要給人甜頭，“我們要努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”。讓知法守法者嘗到甜頭，讓違法者吃到苦頭。三是要給人勁頭，就是要讓法治氛圍形成“大氣候”，擰成信仰法律的一股勁頭。提高廣大人民群眾的法律信仰，要求首先增強領導干部以及執法、司法人員的法治意識與法治信仰，這一定程度體現出領導干部在全面依法治國中的關鍵作用。

（三）全面依法治國，用法治理論創新引領法治實踐

黨的十八屆四中全會開啟了中國法治建設新篇章，明確要求我們必須從我國基本國情出發，同改革開放不斷深化相適應，總結和運用黨領導人民實行法治的成功經驗，圍繞社會主義法治建設重大理論和實踐問題，推動法治理論創新，加快建設社會主義法治理論，為依法治國提供理論指導和學理支撐。在推進法治理論創新中，必須堅持突出中國特色、具有世界眼光、立足中國國情三個基本原則。法治理論創新的具體內容應包括：什么是法治？解決中國特色社會主義法治的性質、方向等根本問題;法治的目的，即著眼于什么使命的法治理論;如何實現法治，比如全面深化改革，需要自上而下的推動力，內在地需要擴張政府權力，那么如何解決政府守法與政府擴權的博弈;與法治相關的一系列理論，包括實現人民民主理論、切實保障人權理論、推進深化改革理論、建設法治政府理論、促進社會和諧理論等。

（作者單位：內蒙古黨校）

責任編輯：康紅波