村基層干部職務犯罪懲防機制的構建探析

韓建霞

[摘 ?要]隨著城鎮一體化建設進程的推進，農村基層組織人員越來越多地參與到政府征地拆遷、撤村轉制和失地參保等行政管理活動中，職務犯罪現象增多。本文通過對上海市閔行區檢察院查處此類案件情況進行實證分析，總結出主體特征、犯罪高發領域，以及司法實踐中存在分歧問題及分析，并提出從加強預防創新、強化權力監督、加大懲治力度三個方面加強懲防機制建設的建議。

[關鍵詞]農村基層組織;村官;職務犯罪;懲防機制

[中圖分類號] ?D264 ? ?[文獻標識碼] ?A ? ?[文章編號] ?1009-928X（2015）03-0039-03

反腐敗既要“打老虎”，又要“拍蒼蠅”。貪腐“老虎”以權謀私，貪污受賄雖然“為禍甚烈”，但“居廟堂之高”的畢竟少之又少，而“處江湖之遠”的農村基層干部，卻與群眾有著最直接、最密切的聯系，一旦他們從“群眾的主心骨”、“致富的領頭人”腐化墮落成“蒼蠅”，就難免導致“民怨沸騰”，破壞黨在人民群眾中的形象，影響干群關系。因此，本文選取了上海市閔行區檢察院2009年至2013年間立案查處的農村基層組織人員職務犯罪案件為實證分析樣本，客觀分析主體特征、犯罪高發領域，以及存在問題的原因和懲防措施等，以期為推進農村黨風廉政建設建言獻策。

一、2009-2013年閔行區農村基層組織人員貪腐犯罪案件的實證分析

五年間，閔行區檢察院直接立案偵查農村基層組織人員貪腐犯罪案件15件22人，占同期職務犯罪立案的10%以上;查處案件全部屬大案，涉案總金額達人民幣7000多萬元，其中案值在50萬元以上的9件，案值在1000萬元以上的3件，個人受賄金額在100萬元以上的7人。

（一）涉嫌貪腐犯罪的農村基層組織人員身份特征分析。根據最高人民檢察院關于案件管理數據統計口徑的規定，“農村基層組織人員既包括依法從事公務的村干部，也包括鄉鎮黨委、人大、政府和工商所、稅務所、土地所、財政所的工作人員。”在閔行區檢察院立案查處的農村基層組織人員職務犯罪案件中，村級組織成員14人，鎮黨委及職能部門工作人員5人，區屬職能部門工作人員3人。黨員比例較高，共有18人，占81.8%。村官貪腐犯罪占有較大比例，達到了14人，占63%，且“群蛀”現象突出，相對集中在建房審批、拆遷補償、村務管理等領域，涉案村委會主要分布在鄰近中心城區、經濟發展較快的街鎮。

（二）農村基層組織人員職務犯罪情況分析。在2009—2013年間閔行區檢察院立案偵查的22名農村基層組織人員中，初查立案的案由分別為：涉嫌受賄罪14人、涉嫌貪污罪5人、涉嫌挪用公款罪1人，兼犯受賄罪、貪污罪和挪用公款罪的1人，貪污和受賄犯罪占全部農村基層組織人員職務犯罪案件的86.4%;涉嫌瀆職類犯罪3人;收受賄賂、挪用資金用于賭博等違法活動而受到行政處罰的貪腐人員3人。前述人員被提起公訴22人，經審查變更犯罪事實和罪名認定提起公訴的2人;二審法院改變一審判決的1人。

（三）涉“土”涉“房”領域農村基層組織人員貪腐犯罪突出。在閔行區檢察院立案偵查的22名農村基層組織人員中，近80%的犯罪嫌疑人因土地轉讓、征地拆遷、建房拆違而涉案。小到農民宅基地，申領動遷補償款，大到評估轉讓集體土地，土地成了極個別“村官”坐地斂財的工具。而在經濟利益驅動下，有極少數基層組織人員利用掌握的中央和各級政府支農惠農補貼政策，截留、侵吞補助款，侵害了失地農民的正當權益，影響了當地社會穩定。

（四）窩串案現象明顯，“一把手”犯罪突出。個別農村基層自治組織成員貪污賄賂犯罪形式由過去的單人作案向多人作案、團伙作案方式轉變。比如，兩名吳姓村黨支部書記職務犯罪案件（以下分別以吳A和吳B表示），吳A、吳B自青年時期即被村民們推舉為基層組織負責人，被上級機關視作農村“致富的帶頭人”委以重任。撤村建制后兩人一躍成為村級經濟組織的總經理或董事長，全面負責村黨務及經濟工作，全面管理村集體資產和下屬企業，在某些因素作用下走向犯罪。

（五） 社會影響惡劣，集體上訪突出。五年間，閔行區檢察院共受理涉及農村基層組織人員信訪線索169件，其中，首次信訪62件，重復信訪107件，轉本院自偵部門106件。村民直接向檢察機關署名舉報的占到50%以上，通過來人來訪和實名舉報方式反映問題的占有相當比例，因舉報反映農村基層組織人員貪腐問題甚至引發重復越級集訪26件。比如，村民為反映吳A等人經濟問題前后集訪170余次，歷時11年。

二、查處村官職務犯罪案件中存在的問題及分析

（一）村官法律意義上的認識分歧。村官，指任職在農村基層自治組織的工作人員，經村民選舉產生，負責村級公共事務的組織、領導和管理。習慣上，人們一般把村黨支部委員會和村民委員會組成人員，稱作村官。[1]村官是否構成刑法上的“國家工作人員”和“準國家工作人員”存在分歧。對農村基層組織人員是否具有準國家工作人員身份或者履行公務的認識分歧是檢察院與法院，以及不同法院之間審查、裁判存有差異的主要原因。如，在吳B受賄的案例中，檢察機關指控并經法院一審判處吳B犯受賄罪案，二審法院以其構成非國家工作人員受賄案改判。改判的原因就在于對吳B身份的重新認定，他雖系受鄉政府委派擔任莘吳公司總經理，但其本身不具有國家工作人員身份，且莘吳公司系集體所有制企業，并無國資成分，因此吳在該公司從事管理工作不屬于從事公務，不具有國家工作人員主體身份。吳B的行為構成非國家工作人員受賄罪。

（二）村官職務犯罪的相關立法。當前在規范農村基層組織人員的行為上，依據的主要是《中國共產黨農村基層組織工作條例》和《村民委員會組織法》。而《村民委員會組織法》主要是圍繞村民委員會的建設和權力行使、制約進行規定的，并不能成為基層民主自治的全部內容，用組織法去規范村民自治制度的全部內容，結果只能是事倍功半。[2]同時，依據該組織法的規定，中國共產黨在農村的基層組織即村黨支部，按照《中國共產黨章程》、《中國共產黨農村基層組織工作條例》進行工作，發揮領導核心作用，支持和保障村民開展自治活動。問題是，在一些村（居）民委員會，黨支部書記與村民委員會主任甚至村辦企業負責人，全由一人擔任，村民監督徒有形式，一般情況下的村官難以構成貪腐犯罪的主體。因此，必須進一步完善《村民委員會組織法》，健全刑事法律體系，發揮其在懲治和預防職務犯罪中的作用。

（三）村官職務犯罪主體地位的界定。村基層自治組織人員主要分為三類：村黨支部書記、村民委員會委員和村辦企業經營管理人員。對于村黨支部的職權，據《中國共產黨農村基層組織工作條例》規定，其既有領導權，又有經濟事務權。有學者提出，村黨支部成員可以成立職務犯罪，理由是村黨支部發揮的作用與村委會是等同的，因為在《全國人大常委會關于<中華人民共和國刑法>第九十三條第二款的解釋》（以下簡稱《解釋》）中已經明確“村民委員會等村基層組織人員協助人民政府從事下列行政管理工作，屬于‘其他依照法律從事公務的人員”。因此，既然村民委員會成員可以成為職務犯罪主體，作為其領導主體——村黨支部的成員，在有交叉任職、參與相關行政管理工作的情形下，也符合職務犯罪主體的一般規定。至于村辦公司經營管理人員能否成為職務犯罪的主體，學界和實務界一般持反對意見，但是假如其參與共同犯罪，利用共犯的職務便利，有違反職務廉潔性的犯罪行為，應當追究其職務犯罪責任。筆者認為，盡管農村基層自治組織人員不是真正意義上的“官”，但他們擁有廣泛的公共權力，尤其在城鄉一體化建設、撤村轉制和失地參保等具體工作中代表基層黨委、政府行使一定的行政管理職權，當然符合職務犯罪構成要件。但是，當村官作為村自治組織人員行使自我管理職責時，則不具備職務犯罪的主體身份。

（四）村官職務犯罪管轄問題探討。由于村官主體身份的多樣性、履責行為的復雜性，常常帶來司法實踐中的管轄爭議。因此，在現行法律框架下，應從三個方面對村官職務犯罪管轄問題進行認定：一是判定主體范圍。立足我國農村現實，村民委員會自治組織、村級黨組織、村級經濟組織，其成員系當然的農村基層組織人員。二是審定公務行為。除《解釋》規定的七方面事務外，當村官受到上一級黨委、政府委派從事其他公務時應以國家工作人員論。三是厘清行政公務、自治事務與經營業務。村委會和村級黨組織人員的職務行為具有雙重性，既有協助國家行政管理的公務，又有村基層組織的自治事務，而村集體經濟合作組織成員與村黨支部、村民委員會成員身份上的重疊，導致日常工作中公務、事務與經營業務疊床架屋。因此，應當根據事實和證據，將三種組織——黨支部、村民委、合作社與三種職務——公務、事務、經營業務，進行排列組合，確定當事人的行為性質，以判斷檢察機關是否有管轄權，是否以涉嫌職務犯罪追究其刑事責任。

三、預防和懲治農村基層組織人員職務犯罪工作機制的對策和建議

（一）加強預防創新。面對“干的多、學的少，委托多、監督少”的基層自治組織人員管理現狀，應當加大反腐倡廉教育力度，通過系統預防，扎好“籬笆墻”。一是加強法制宣傳教育。按照屬地化管理的原則，逐級落實區、街（鎮）紀委和村黨支部對基層自治組織人員的教育責任，把好村官換屆選舉關，開展經常性的談心交心工作，引導村官堅定廉政意愿;制定反腐倡廉教育年度計劃，采取廣泛教育與專題教育相結合，理論教育與以案釋法教育相結合的方式，開展經常性的崗位廉政教育。二是強化項目化預防。堅持專門機關與群眾路線相結合，實行重點項目職務犯罪預防工作全覆蓋，在動遷安置補償、撤村資產處置、惠農補貼資金發放等重點工作項目立項之初，簽訂廉政責任狀，加強執行情況的檢查;開展送法下鄉活動，在村民小區開展信訪接訪活動，努力防范和降低“村官”非法獲利機會。三是深化廉政文化建設。編制《農村基層自治組織廉潔規定圖解》，用圖文并茂的形式分類講解村級選舉、協助公務、自治事務等方面的制度規定，增強學習、監督的積極性;編排地方劇目，演繹警示案例，在農村集市、村民小區滾動播放，增強抵御職務犯罪的自覺性。

（二）強化權力監督。考察古今中外人類社會反腐敗的成敗得失，可以得出制度更重要的結論。[3]作為基層自治組織，缺乏的并非制度，但是，如果制度設計先天不足、執行上人為干擾，那也就等于形同虛設。比如，針對撤村期間職務犯罪突出的情況，上一級政府部門固然有專門撤村改制領導機構，但是監督僅表現在對撤村的進度、方案的指導上，監督事項也僅包括資產的評估、確認、量化等一些原則性的事務，村級資產的管理、分配仍舊由村負責。同級監督由村民小組承擔，但是小組卻由村民委員會聘任，很難有所作為。針對現有監督體制存在的弊病，建議應當：一是強化職能監督。修改完善《村民委員會組織法》，剝離村民委員會財產處分權，使村民委員會成為真正的社會自治機構 [4];積極探索完善會計委派制、村官任期經濟責任審計制，全面推行“4+1”村級管理臺賬，即社會事業臺賬、土地資源臺賬、集體資產臺賬、綜合治理臺賬和黨建臺賬，加強對專項資金往來票據真實性、規范化的審查監督。二是拓展村務公開途徑。借助信息化技術，開設村民論壇，暢通民主渠道，健全基層選舉、議事、公開、述職、問責等機制，避免出現暗箱操作、利益輸送的可能;引入媒體和網絡監督機制，實化、細化村務公開的內容和方式，吸引有知識、懂法律的年輕人、專業人士監督基層組織事務，遏制腐敗苗頭性問題。三是建立村官財產申報制度。權力腐敗并不是獨立于生活腐敗之外的，而是與生活腐敗相互交織、相互影響，私欲膨脹導致權力濫用。一般情況下，財產多寡、生活奢華程度代表了村官的清廉指數，建立村官任職期間的財產申報制度，加強其高消費、出入境和出資辦企業情況的登記備案工作，構建起“小村官大監管”體系。

（三）加大懲治力度。針對村官職務犯罪主體難分、罪名難定、證據難取的問題，建議應當：一是健全公檢聯席會議制度。定期召開農村基層組織人員職務犯罪專題會議，通報涉農信訪、職務犯罪偵查等工作情況，積極開展個案信息的分析研判，密切關注涉嫌職務犯罪線索和相關證據材料移送等工作;對交叉管轄的案件研究可行性解決方案，加強辦案協作配合。二是探索基層自治組織人員職務犯罪偵查一體化。在司法管轄與行政管轄相分離的司法改革精神指導下，省一級的公安、檢察院之間可以通過會簽會議紀要的方式，就農村基層組織人員的偵查管轄、級別管轄和立案標準等作出原則性規定;對在偵查過程中發現基層自治組織成員涉嫌職務犯罪的事實，難以分清主次罪或對如何定性存有異議、處于管轄邊緣可能引發管轄爭議的，統一由檢察機關管轄。這樣，既可避免因群眾狀告無門滋生社會不穩定因素，又符合當前我國依法平等保護多種所有制經濟的治國方略，形成工作合力，深入推進新形勢下的反腐敗工作。

參考文獻：

[1]姚毅奇.懲治村干部職務犯罪亟待完善法律規定[J].人民政壇，2005（1）.

[2]顧永偉.村官職務犯罪研究[J].法治與經濟（中旬刊），2009（11）.

[3]任建明.反腐敗制度與創新[M].中國方正出版社，2011.

[4]喬新生.村委會腐敗不能諉過基層民主[N].法制日報，2014-9-24（7）.

作者系上海市閔行區人民檢察院研究室主任

責任編輯：劉 ?捷