長江經濟帶農業轉移人口市民化戰略與實施路徑選擇——以湖北省為例

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長江經濟帶農業轉移人口市民化戰略與實施路徑選擇——以湖北省為例

摘要：2014年國務院發布《依托長江建設中國經濟新支撐帶指導意見》將長江經濟帶上的9 省2市協調發展提升為國家戰略，《指導意見》特別強調要推進以人為核心的城鎮化，城鎮化過程必然伴隨著農業轉移勞動力市民化過程。順利實現農業轉移人口市民化進程是推進城鎮化的重要功能。本文以湖北省為例，在數據分析的基礎上提出了湖北省農業轉移人口概況，同時提出了農業轉移人口市民化的戰略構思和推進路徑。

關鍵詞：農業轉移人口；市民化；長江經濟帶

改革開放三十多年來，我國沿海地區經濟取得了巨大發展，內地經濟發展也取得了較大發展，但同沿海地區存在一定差距。長江經濟帶鏈接我國東中西部地區，是我國經濟發展的一條縱貫線。2014年國務院發布《依托長江建設中國經濟新支撐帶指導意見》（以下簡稱《指導意見》），明確了長江經濟帶的發展思路，與西部大開發、中部崛起等重大經濟發展戰略相呼應；同時與一帶一路與海上絲綢之路戰略相銜接。長江經濟帶覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州9 省2市，涵蓋沿線40個城市，面積約205萬平方公里，聚集全國40%的經濟總量，直接帶動6億人口。《指導意見》是在全面深化改革的背景下促進長江經濟帶經濟社會協調發展的綱領性文件，為沿江9省經濟發展提供了新的機遇。

一、長江經濟帶經濟發展的戰略意義

隨著30多年經濟高速發展，在經濟取得巨大成就的同時，也出現了很多亟待解決的問題，包括城鄉經濟統籌發展，區域經濟協調發展，經濟資源協調發展。解決這些問題需要進一步深化改革，打破既有利益觀念，深化制度創新，推進經濟社會協調發展。長江經濟帶的地域廣泛，既有我國沿海經濟發達地區，如上海、江蘇；也有相對落后的西部地區，如重慶、貴州、云南。國家將長江經濟帶發展提升為國家戰略，是促進東中西部經濟協調發展的重大舉措，具有重大戰略意義。

（1）促進沿海地區經濟與內陸經濟地區協調發展。

長江下游區域的上海與江蘇是我國經濟最發達地區，而貴州、云南是我國經濟相對落后地區。其中上海2014年人均GDP是貴州省人均GDP的3.68倍，具體情況見表1。經濟外向程度也存在一定差異，沿海三省市（上海、江蘇、浙江）進出口遠遠高于中、西部地區，其經濟開放程度遠高于中西部地區。在沿海地區，經濟結構中第三產業比重較高，而中西部地區則第二產業比重較高，特別是上海市，第三產業比重達64.8%，而四川僅36.7%，可見經濟結構方面也存在巨大差異。

表1　長江經濟帶9省2市經濟概況

1965年美國經濟學家威廉姆遜描述經濟增長與區域均衡發展之間關系的“倒U型理論”（williamson,1965）。[1](p1-84)認為在國家經濟發展的起飛階段，區域間差距將會擴大，傾向于由低水平均衡發展轉向非均衡發展；隨著區域經濟的不斷發展，不同地區間的非均衡將日漸穩定；當達到成熟階段時，不同地區間的發展差異漸趨縮小，體現為由非均衡轉向高水平均衡。我國經濟整體上已經步入了中等收入階段，為了避免中等收入陷阱，應該協調區域經濟發展。著名經濟學家張培剛很早提出了“牛肚子”理論，認為中國這么大，上海和沿海城市就是“牛鼻子”，廣大中部地區就是牛肚子，重慶和西部城市是牛尾巴。如果這頭牛要飛奔，中國經濟要起飛，只拉牛鼻子、只扯牛尾巴，牛肚子還墜在地上，會有用嗎？“牛肚子理論”就是在沿海開放同時實行中部崛起，帶動西部開發，促成整個國家經濟的騰飛。淤淤“牛肚子”理論歷久彌新，http://hbrb.cnhubei.com/html/hbrb/20131124/hbrb2210700.html。長江經濟帶中的中西部地區就是我國經濟區域的“牛肚子”，《指導意見》將帶動長江經濟帶各省協調發展將有力促進我國經濟協調發展。《指導意見》中提出要協調長江經濟帶各省市經濟發展，提出的重點發展措施包括：完善長江經濟帶立體交通網絡、推進區域經濟協調發展機制、促進各省市產業融合發展。這些重大政策措施與其他國家重大發展戰略相配合能促進長江經濟帶中西部地區與東部地區協調發展。

（2）促進產業協調發展。

長江經濟帶各區域為了促進經濟發展，制定了經濟發展規劃，包括《成渝經濟區區域規劃》、《長江三角洲地區區域規劃》和《長江中游城市發展規劃》。從各地區現有的產業結構以及未來的規劃來看，長江經濟帶很多臨近區域產業結構相似，產業競爭性大。倪鵬飛（2011）指出，長江經濟帶內各省區工業結構相似性很高，并呈現出“兩頭略低、中間較高”的特點。[2]上海、安徽、云南等省份的平均相似系數在0.88以下，而湖南、湖北、重慶、四川的相似系數均在0.93以上。在長江經濟帶的9個省會城市中，大部分城市的主導產業都集中在汽車零部件制造、建材、重型機械、電子信息等。長江經濟帶產業同質化嚴重，特別是在地理區位較近的區域，其產業相似程度更高；而各地為了促進本地區產業發展也采用了很多惡性競爭手段，并且制定了很多地方性市場保護行為。[3]《指導意見》提出創新區域協調發展體制機制，打破行政區劃界限和壁壘，加強規劃統籌和銜接，形成市場體系統一開放、基礎設施共建共享的區域協調發展新機制；提出中西部地區要有序承接東部地區的產業轉移。

（3）促進城鎮化穩步推進

我國二元經濟結構還比較明顯，農村與城市的差距沒有明顯降低。國家目前正在實施新型城鎮化戰略，2014年國務院制定《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》，提出以“四化”—工業化、信息化、農業現代化、城鎮化，引領新型城鎮化發展。新型城鎮化重點在于通過提升農業轉移人口的職業技能，結合產業轉移以及產業轉型升級，實現城鄉統籌發展以及城鄉居民共同富裕。2012年，全國城鎮化平均水平為52.6%，長江經濟帶上游地區（重慶、四川、貴州、云南）的城鎮化率低于全國平均水平；長江中游的安徽省、江西省、湖北省和湖南省城鎮化率分別為46.5%、47.5%、53.5%和46.7%，僅湖北省比全國平均水平略高，其余都低于全國平均水平；而中下游（浙江、江蘇以及上海）的城鎮化水平則高于全國（肖金成，2014）。《指導意見》提出要協調各地發展，按照沿江集聚、組團發展、互動協作、因地制宜的思路，推進以人為核心的新型城鎮化，對于提升長江經濟帶城鎮化進程有重大指導意義。

二、長江經濟帶農業轉移人口市民化現狀

農業轉移人口是指脫離農村地區，不再主要從事農業生產活動，在城鎮從事第二、三產業的就業人口，還包括隨著主要勞動力一起轉移的非勞動力人口（老人、小孩等）。農業轉移人口能否夠穩定地在流入地就業與生活是城鎮化能否順利推進的關鍵所在。除了勞動人口轉移之外，還有非勞動人口轉移，即主要勞動力的家人也會隨著主要勞動力轉移，包括老人、小孩以及部分沒有就業的其他家庭成員。對于非勞動力轉移是農業人口市民化過程中的亟待解決的難點問題。農業轉移人口從轉移的距離來劃分，可以分為跨省轉移、跨市轉移以及市內轉移。湖北是我國中部經濟大省，有武漢人口超千萬的特大型城市，也有國家級貧困縣；各地區經濟發展差異較大，農業轉移人口情況也比較復雜。具體情況見表2。

表2　湖北省農業轉移人口現狀（單位：萬人）

表3　湖北省各市經濟和社會發展狀況對照表

由于不能獲得農業轉移人口的一手數據，只能根據湖北省統計年鑒數據進行估算。假設城鎮戶籍人口相對穩定，不會發生大規模人口轉移；農村人口希望能夠獲得更好收益，更容易發生轉移。表2中的“市區農業轉移人口”是各市中城區常住人口減去戶籍人口，“縣區轉移人口”則是該市所轄縣市常駐人口減去其戶籍人口。從數據可以看出，大部分市區對農業轉移人口有一定容納能力，但下轄縣的轉移人口大部分超過市區容納人口（武漢除外），因此，有一部分農業轉移人口發生了跨市（跨省）的轉移。其中武漢和鄂州沒有下轄縣市，因此縣區轉移人口為0；而恩施沒有設區，因此市區轉移人口為0。從數據上可以看出，湖北省除武漢外，大部分地區都有農業轉移人口的凈流出，即跨市（省）的轉移，其中黃岡市轉出人口最多，達到125萬人；荊州市達到87萬人。武漢是全國重要的工業城市，因此其凈轉讓人口達200萬。綜合各市情況來看，湖北省跨省轉移人口仍然為凈流出約370萬左右。

“推拉理論”（Push and Pull theory）是社會科學中運用最為廣泛的探究人口遷移發生原因的理論，認為遷移行為是遷出地的推力與遷入地的拉力共同影響的結果。Lee（1966）認為，影響遷移的因素包括遷出地的因素、遷入地的因素、中間障礙因素和個人因素，并且原住地和遷移目的地分別具有推力和拉力兩種因素，如果遷出地最終體現為推力，而遷入地最終體現為拉力。那么，遷移行為就會發生。[4](p47-57)在農業轉移人口遷移過程中，重要的拉力因素包括：勞動收入、較多的工作機會，較高的社會福利水平。很多外出務工人員都是因為在農村地區就業機會少，收入不高；而在大中城市中往往就業機會多，而且勞動收益高，以及相應的社會福利水平高。

從上表可以看出，農業人口轉移跟人均收入水平，以及人均公共財政支出，社會福利保障情況有密切關系。在農業轉移人口較多的地區，如黃岡、荊州、隨州，其農業人均收入、人均財政支出以及人均社會保障水平都相對較低。而在省內接收轉移人口較多的武漢市則在各項指標都居首位，特別是在社會保障和社會福利方面遠遠高于其他城市。因此，可以認為收入及社會保障情況是影響農業人口轉移的重要影響因素。

三、長江經濟帶農業轉移人口市民化戰略構思

我國有世界上最多的人口以及流動人口，隨著改革開放政策的實施，伴隨著經濟發展以及沿海城市的快速崛起，中西部大量的農業剩余勞動力向東部沿海城市轉移，形成了大規模的勞動遷徙。近些年，隨著國家政策傾斜，以及各種生產要素的集聚，中西部中心城市經濟發展迅速，吸引了大量的農業轉移勞動力。農業人口市民化從遷移距離來看，可以分為跨省轉移、省內轉移以及市內轉移。從湖北省農業轉移人口情況來看，武漢成為了接受省內轉移的重要地區。農村轉移勞動力在城市中就業主要集中在第二、第三產業，很難進入主要勞動力市場；其中大部分勞動收益不高，在城市落戶較為困難，很難享受與戶籍人口同等的社會福利保障。我國各地的社會保障以及社會福利政策都由地級政府進行制定，農業轉移人口遷徙只要跨了地級政府，各種社會保障制度都會受到影響。在農業轉移人口市民化過程中，如何進行制度創新，使得各種制度順利銜接是農業轉移人口市民化得以順利進行的關鍵所在。

1.指導原則。

我國基本經濟制度是社會主義市場經濟，政府在國民經濟調控中仍然起著關鍵性決定作用。在我國農業轉移人口市民化過程中，首先應該遵循市場發展規律，其次政府應該更加積極作為。在市民化過程中應該遵循以下基本原則：市場化原則、政府引導原則、制度激勵原則。

（1）市場化原則。

在農業轉移人口遷徙過程中，經濟因素起了決定性作用。農業轉移人口市民化過程中首先要堅持市場化原則。市場經濟的基本邏輯是合意和契約自由，即市場主體根據自身情況自由選擇。從我國改革開放后農業轉移人口遷徙情況來看，農業轉移人口從勞動力供給富余的地區流向勞動力需求旺盛的地區。在2003年后，各種有利于農業人口的政策措施出臺，農業轉移人口轉移意愿降低，農業人口遷徙距離逐步降低；即跨省遷移的比例降低，省內遷移的比例升高。在制定農業轉移人口市民化的政策制度時，一定要考慮到勞動力市場的基本供求現狀，特別是農業轉移人口流動的特點和規模。

（2）政府引導原則。

農業轉移人口市民化過程實質是遷移人口社會福利均等化過程，在這個過程中，政府起著關鍵性作用。我國大部分城市仍然實施比較嚴格的戶籍管理制度以及相應的社會福利安排。農業轉移人口市民化的重要標志是農業轉移人口與戶籍人口享受同等的社會福利待遇，這需要大量的社會資源投入，也即較高市民化成本問題。農業轉移人口市民化后城市公共福利的重新安排，會給流入地政府帶來較大的成本壓力；地方政府需要通各種方式化解市民化過程中的成本。[5]

（3）制度創新原則。

我國處于全面深化改革階段，要實現農業轉移人口市民化需要各級政府進行制度創新，主要包括社會福利制度、財政安排制度創新。社會福利制度安排是各種社會保險制度、社會福利制度，以及相關的子女教育體制安排。財政制度安排則是與各種公共社會福利支出的財政安排。

2.主要目標。

湖北省是我國中部經濟大省，也是我國勞動力重要輸出地，伴隨著國家中部崛起戰略的實施，以及沿海產業向內陸地區轉移，湖北經濟發展非常迅速；這導致了湖北農業轉移人口跨省轉移規模在減少，省內轉移趨勢增加。湖北省農業轉移人口市民化的主要目標可以從數量目標和質量目標兩個角度來看。一是數量目標。即根據分布推進的原則，確定未來一段時間湖北省農業轉移人口跨省轉移、跨市轉移、以及市內轉移市民化的具體數量目標。這些轉移目標需要與國家規劃、省級規劃相銜接，包括《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》、《長江中游城市群發展規劃》、、《湖北新型城鎮化規劃（2014-2020）》，同時與國家長江經濟帶發展戰略、湖北“兩圈一帶”發展戰略相協調。二是質量目標。很多流動人口在城市中就業不穩定，導致其既不能在城市穩定生活，也不是長期在農村生活，被稱為“半城鎮化”現象。目前，武漢市也有大約有200萬的流動人口（農業轉移人口），一次性全部將這些農業轉移人口市民化不現實，可以分為幾個戰略步驟來完成。第一階段是穩定就業階段。這個階段農業轉移勞動力能夠在城市中有穩定就業預期，與此同時能夠在社會保障方面逐步與戶籍人口相統一。第二階段是逐步接受為戶籍人口。這些對于大型城市而言是非常大的財政壓力，但是可以通過制定規劃逐步化解。當流動人口轉化為戶籍人口時，與勞動力人口相關的直系親屬，特別是子女能跟隨進入城市生活。

3.制度創新。

制度創新是農業轉移人口市民化的靈魂，也是市民化能否成功的關鍵。制度創新表面上是各種活動規矩的改變，本質是集團內部各成員的利益調整過程。農業轉移人口在城鎮就業盡管獲得一定的勞動收益，但為城市經濟發展作出了巨大貢獻，其收益與付出存在不平等性。在全面深化改革的進程中，地方政府應該打破固有的利益分配格局，按照社會福利均等化思想，向農業轉移人口提供均等的社會福利。在打破既有利益格局時會遇到重大阻力，但是在增量改革方面阻力會少很多。因此，建議地方政府進行增量改革，即地方政府在社會福利安排上逐步考慮農業轉移人口。在流動人口市民化過程中需要的制度創新包括幾個方面：一是社會保險制度安排，主要養老、醫療等城鎮社保制度與農村社保制度相銜接問題；二是農村土地制度的流轉安排；三是農業轉移人口就業能力提升方面的政策制度安排。

四、長江經濟帶農業轉移人口市民化實施路徑

1.戶籍制度改革。

戶籍制度已經成了農業轉移人口市民化過程中最大的障礙，在全面深化改革時期，如何推進農業轉移人口戶籍制度改革將是重要工作。我國對于進入城鎮務工的農業轉移人口的戶籍管理由嚴格向寬松變遷，2014年國務院發布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，要求逐步放開中小型城市落戶限制，同時嚴格控制特大城市人口數量。按照現行城市劃分標準，湖北省只有武漢屬于特大城市，而其他城市都只算中小型城市，都可以逐步放開戶籍限制。因此，湖北各市除武漢外都應該制定以就業、社會保障或固定居住場所為條件的落戶政策，逐步接納農業轉移人口；從數據上看這些城市的農業轉移人口都是省內轉移。因此，社會保障僅存在城鎮社會保障體系與農村社會保障體系相銜接問題。大部分地區可以設置就業與固定場所等條件。武漢是我國中部地區重要城市，也是一個特大型城市，由于其經濟輻射作用，不僅有大量省內轉移人口還有部分省外轉移人口。武漢可以建立積分入戶制度，通過積分入戶制度來逐步消化大量轉移勞動力。在廣東有大量外來人口的城市，如中山、廣州等地都建立了積分入戶制度，取得了良好的社會效果。

2.完善農村土地制度改革。

農業轉移人口市民化不是政府的一廂情愿，更需要農民的自愿配合。根據我國傳統的制度安排，農業人口總是與土地相連的；在農村地區有宅基地、農村建設用地、農業用地等。隨著我國經濟的快速發展，我國各類地區土地價值迅速攀升，農村地區價格也相應提高。因此，很多農業轉移人口不愿意放棄農村土地收益，不愿意放棄農村戶籍而換取城市戶籍。因此如何協調農業轉移人口土地權益與城市戶籍成為市民化進程中的又一大難題。對于農村土地問題，目前正在開展土地確權工作，即明晰產權。湖北省在農業轉移人口市民化過程中，首先要清晰農業轉移人口的土地產權，建立農村產權交易市場；即對于有意愿放棄農村土地收益的農戶可以通過產權交易市場獲得收益。對于農村中的土地中最難于處理的是農村宅基地，以及由此衍生的“小產權房””問題。目前中央政府沒有明確的政策指引，本文建議應該確定農村宅基地的產權范圍，并且允許其合理流動。

3.維護平等的社會福利制度安排。

在農業轉移人口流入地，地方政府應該為流動人口建立完善的社會保障體系，同時讓農業轉移人口能在一定程度上享受社會公共服務。主要包括：社會保障制度以及子女義務教育制度以及住房保障制度等。社會保障制度是完善的社會保險以及社會救助體系，目前城鎮職工的社會保險包括：養老保險、醫療保險以及工傷保險、生育保險和失業保險；農村居民有養老保險和合作醫療保險。農業轉移人口市民化的進程需要將農業轉移人口的養老保險和合作醫療保險相銜接，特別是市內轉移人口，同屬于一個地區其轉換銜接成本較低，政府應該積極作為；制定銜接方案、安排適當的財政預算，滿足農業轉移人口社會保險體系轉換需求。對于跨市轉移的農業轉移人口，應該在全國先建立省級社會保障的銜接機制，在建立跨市銜接機制后，再推進兩者的協調。農業轉移人口在城鎮就業中的工作環境較差，經常會遭受工傷。因此，地方政府應該督促用工企業將農業轉移人口及時納入工傷保險體系。對于已經取得流入地戶籍的農業轉移人口，可以逐步納入城鎮的失業保險和生育保險體系。

4.產業轉移與勞動力轉移相結合。

農業轉移人口市民化過程也是人口遷移與產業轉移相匹配的過程。從上世紀80年代開始，我國沿海地區開始承接國際產業轉移，形成了沿海經濟產業帶的基礎，也造就了大量農業轉移人口向沿海地區轉移。從2000年開始，沿海地區經濟發展遇到了資源約束、生產要素約束以及國家經濟發展戰略調整等因素影響，沿海地區產業部分向內地轉移的趨勢，內陸地區中心城市相關產業發展迅速，也吸引了大量農業轉移人口就業。但是，不管在沿海地區還是內陸城市近些年都出現了“民工荒”和“技工荒”現象，說明農業轉移人口所獲得的職業培訓不能滿足產業發展需求，存在技能供需結構不匹配的現象。因此，在城市經濟發展過程中，各地應當注重在制定產業規劃的同時，根據產業規劃制定農業轉移人口的培訓規劃，通過財政補貼以及稅收優惠政策來引導相關培訓機構開展職業技能培訓，滿足城市產業需求以及農業轉移人口就業需求。

參考文獻：

[1]Jeffrey G. Williamson. Regional Inequality and the Process of National Development: A Descrip-tion of the Patterns [J]. Economic Development and Cultural Change, 1965,13，（4）.

[2]倪鵬飛，李超.長江經濟帶空間經濟聯系緊密[N].中國社會科學學報，2011-4-28.

[3]牛祿青.長江經濟帶轉型升級[J].新經濟導刊，2013,（12）.

[4]Lee,Everett S.,A Theory of Migration[J].Demography,3,1966.

[5]諶新民,周文良.農業轉移人口市民化成本分擔機制及政策含義[J].華南師范大學學報（社會科學版），2013,（10）.

責任編輯周剛

·中部崛起與湖北發展·省情調研

作者簡介：官華平（1979—），男，華南師范大學經濟與管理學院博士研究生，廣東外語外貿大學經濟貿易學院副教授。

中圖分類號：F301.3

文獻標識碼：A

文章編號：1003-8477（2015）12-0061-05