生產建設項目水土保持方案的分類管理

趙 輝， 王克勤， 杜春利， 蒲勇平， 李 文

(1.水利部 水土保持監測中心， 北京 100055；

2.西南林業大學 環境科學與工程學院， 云南 昆明 650224； 3.河北省水利廳， 河北 石家莊

050011； 4.水利部 長江水利委員會， 湖北 武漢， 430010； 5.陜西省水土保持局， 陜西 西安， 710004)

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生產建設項目水土保持方案的分類管理

趙 輝1， 王克勤2， 杜春利3， 蒲勇平4， 李 文5

(1.水利部 水土保持監測中心， 北京 100055；

2.西南林業大學 環境科學與工程學院， 云南 昆明 650224； 3.河北省水利廳， 河北 石家莊

050011； 4.水利部 長江水利委員會， 湖北 武漢， 430010； 5.陜西省水土保持局， 陜西 西安， 710004)

摘要：[目的] 研究生產建設項目水土保持方案實施分類管理，實現管理精細化，以滿足新時期簡政放權，提高行政效能的要求。[方法] 采用模糊聚類法，將全國31類生產建設項目劃分為極嚴重、嚴重、一般、較輕微和輕微5個水土流失程度等級。[結果] 根據項目區域敏感性和所在地區敏感性分析結果，將生產建設項目劃分為極敏感、敏感和輕度敏感3個水土保持敏感等級。綜合分析生產建設項目的水土流失程度、水土保持敏感性和項目規模，將生產建設項目劃歸A，B，C 3個水土保持管理級別。[結論] 對于A類項目,從水土保持方案編制、后續設計到方案審批各環節均應采取非常嚴格的管理措施。 B類項目中極敏感和敏感程度的項目也應該采取較嚴格的管理措施。 對于C類項目可以簡化有關管理程序。

關鍵詞：水土保持方案； 生產建設項目； 分類管理

當前，我國正處經濟結構調整和快速發展階段，各類生產建設活動越來越頻繁，且規模不斷擴大。一些項目建設在促進社會經濟發展的同時，也造成地表擾動，植被破壞，大量土石方開挖或堆棄，造成嚴重水土流失[1]。自1991年《中華人民共和國水土保持法》頒布以來，我國各地加強了生產建設項目的水土保持方案審批和監督管理，在一定程度上扼制了因生產建設活動造成的人為水土流失。據統計，“十五”期間(2001—2005年)，全國各類生產建設項目共計7.68×104個，其中水土保持方案編報率49.7%。 “十一五”期間(2006—2010年)，全國各級水行政主管部門共審批生產建設項目水土保持方案1.15×105個[2]，方案編報率雖略有提高，但仍造成面積1.53×107hm2的水土流失。2011年修訂后的水土保持法施行，進一步明確了生產建設項目水土保持方案管理的要求[3]。多年來，水利部與其他部委聯合或單獨發布大量與生產建設項目水土保持方案管理相關的規章或文件，明確用項目占地或土石方挖填總量指標，作為劃分水土保持方案報告書和報告表的標準，并按各級發改委的項目審批權限，規定各級水行政主管部門的方案審批權力。實施過程中，為規范生產建設項目水土保持管理，推動行業管理實踐，提高管理成效，大量學者分別從管理環節[4-5]、制度建設[6]、評價指標[7]、準入條件[8]等方面進行了大量研究。

“十二五”以來，黨和國家明確提出了包括生態文明建設在內的“五位一體”戰略指導思想，對水土保持工作提出了新的更高要求?，F行生產建設項目水土保持方案分類管理存在管理不夠科學，行政效率低，成本高以及技術標準和措施要求針對性不強等問題，管理相對粗放，難以適應新時期精細管理、簡政放權、提高效能的要求。國家發改委、環保、國土等部門對此均進行了政策調整，施行了生產建設項目分類管理，下放或取消了大量行政審批事項。因此，開展生產建設項目水土保持方案分類研究，實施區別管理已是大勢所趨，可為各級水行政主管部門實施有效管理提供科學依據，滿足新時期簡政放權，提高行政效能，降低行政成本的要求。

本文采用模糊聚類法，將全國31類生產建設項目劃分為極嚴重、嚴重、一般程度、較輕微和輕微5個水土流失程度等級，擬通過對生產建設項目水土保持方案實施分類管理，實現管理精細化，以滿足新時期簡政放權，提高行政效能的要求。

1數據與方法

1.1　數據來源

在東北黑土區、北方風沙區、北方土石山區、西北黃土高原區、南方紅壤區、西南紫色土區、西南巖溶區和青藏高原區等8個全國水土保持區劃一級區，分別選擇1個代表省份，分行業類別，收集2009—2011年3 a內由部、省、地市和縣4級水行政主管部門批復的生產建設項目水土保持方案2 227個，分別采集項目名稱、擾動地表面積、土石方挖填總量、投資等水土保持信息6.00×104余條，用于分類研究。

1.2　生產建設項目水土流失程度確定

按項目選擇擾動地表面積(永久占地和臨時占地)、損壞植被面積、土石方挖填總量、永久棄渣量、建設總工期、新增水土流失量、水土保持投資強度、是否涉及國家(省、地市或縣)級水土流失重點防治區、地貌類型(山區、丘陵、風沙或平原)、防治責任范圍面積、水土保持區劃一級區、項目審批部門、水土流失生態影響的不可恢復度等13項指標，采用模糊聚類法，先進行數據規格化處理，再構造模糊相似矩陣，在此基礎上進行模糊聚類分析，以此研究確定生產建設項目的水土流失程度等級。

1.3　生產建設項目水土保持敏感度確定

選用水土保持敏感度來反映生產建設項目建設的水土流失潛在影響程度。敏感度越高，其水土流失的潛在影響程度越大。生產建設項目水土保持敏感度包括區域敏感性和項目所在地敏感性。按項目所屬水土保持一級區劃和是否屬于依法公告的國家級水土流失重點預防區、重點治理區或省級重點預防區，判別生產建設項目的區域敏感性，用以反映區域的水土保持重要程度，以及項目建設可能造成的水土流失危害程度。依據項目所在具體位置的地形地貌(如相對高差、地表平均坡度)、氣候、侵蝕營力等要素，判別項目所在地敏感性。以此可克服因劃定的水土流失重點防治區范圍過大，具體項目水土保持敏感性判別針對性較差的問題，增強具體項目水土保持敏感性判別的準確度。具體判別標準為：位于西南巖溶區、西南紫色土區、北方土石山區、南方紅壤區、青藏高原區的項目，所在地點的地面相對高差超過10 m，或地面平均坡度>5°的面積超過總面積的40%，或天然林或天然草地面積百分比大于30%，或林地或高山草甸面積占總面積60%以上；或北方風沙區日平均風速大于5 m/s的天數全年累計在30 d以上的項目。

2結果與分析

2.1　生產建設項目水土流失程度分級

采用模糊聚類法，篩選出擾動地表面積、土石方挖填總量、永久棄渣量、新增水土流失量和水土流失生態影響不可恢復度5個主成分；再經專家咨詢，確定各主成分的權重：擾動地表面積權重取0.1，土石方挖填總量取0.25，永久棄渣量取0.15，新增水土流失量取0.1，水土流失生態影響不可恢復度取0.4；最后再經各主成分標準化結果加權求和的聚類分析，將31類生產建設項目劃分為極嚴重、嚴重、一般、較輕微和輕微程度5個水土流失程度等級。

(1) 極嚴重程度類。包括公路、鐵路、露天礦工程(包括露天金屬礦、非金屬礦和煤礦)和林漿紙一體化工程4類。

(2) 嚴重程度類。包括機場工程、核電站工程、水利樞紐工程、水電站工程和工業園區項目5類。

(3) 一般程度類。包括涉水交通，風電，引調水工程，井采礦工程(包括井采金屬礦、非金屬礦和煤礦)，油氣開采，油氣管道，軌道交通，農林開發工程和火電工程9類。

(4) 較輕微程度類。包括灌區工程、堤防工程、蓄滯洪區工程、其他小型水利工程、油氣儲存與加工工程、管網工程、加工制造行業和輸變電工程8類。

(5) 輕微程度類。包括房地產，其他類城建工程，社會事業(教育、衛生、文化、廣電、旅游等)，信息產業(電信、郵政等)和其他行業5類。

2.2　生產建設項目水土保持敏感性分級

根據項目的區域敏感性和項目所在地敏感性，將生產建設項目的水土保持敏感性劃分為極敏感、敏感和輕度敏感3個等級(詳見表1)。

表1　生產建設項目水土保持敏感性判定標準

注：“—”表示不考慮該判別因子是否存在。

2.3　生產建設項目水土保持分類管理分析

依據項目水土流失程度和水土保持敏感性，并結合項目規模，即項目占地面積和土石方挖填總量，將生產建設項目水土保持管理分為A，B，C共3類(詳見表2)。A類項目管理最為嚴格，B類次之，C類管理相對寬松，可作為簡政放權的對象。敏感程度越高(一般指極敏感或敏感等級)的項目，既使規模相對較小也可能產生較大的水土保持影響，故需提高管理層級，加強管理；敏感程度較低(一般輕度敏感等級)的項目，可擴大項目規模，適度從寬管理。

2.4　生產建設項目水土保持方案分類管理研究

為適應新時期水土保持管理改革的需要，結合我國多年水土保持方案管理的生產實踐，根據生產建設項目的水土流失程度、水土保持敏感性和項目規模，在現有生產建設項目水土保持方案分類管理的基礎上，按生產建設項目水土保持管理分級，提出水土保持方案分類管理的對策建議(詳見表3)。

2.4.1水土保持方案編制將生產建設項目水土保持方案分為報告書、報告表和報告簡表3類，與生產建設項目水土保持管理層級相對應，研究認為A類項目，應編制方案報告書，B類項目應編制方案報告表，C類宜編制方案報告簡表。

編制方案報告書的項目應從嚴管理。方案報告書應內容全面，深度滿足規程、規范要求，審查程序嚴格，管理要求高，部分還應附相關專題分析報告；方案報告表相對簡單，應明確水土流失防治責任范圍，提出防治技術體系和措施要求，并能為監督管理提供依據，也可根據需要將部分內容作為報告表附件；報告簡表則更為簡單，對于規模較小、水土流失程度輕微、水土保持敏感程度低的項目，可簡化手續，或下放權限。據此，進一步明確水土保持方案編制相應的資質等級要求。

表2　生產建設項目水土保持管理分類管理級別

注：①表中“S”表示項目工程占地面積(hm2)，“M” 表示工程土石方挖填總量(m3)； ②露天礦工程包括露天金屬礦非金屬礦和煤礦； ③井采礦工程包括井采金屬礦、非金屬礦和煤礦； ④社會事業包括教育、衛生、文化、廣電、旅游等； ⑤信息產業包括電信、郵政等。

表3　生產建設項目水土保持方案的分類管理

2.4.2水土保持后續設計所有A類和B類項目中極敏感或敏感等級的生產建設項目，其主體工程后續設計中應有水土保持專篇(專章)，可由生產建設單位組織水土保持后續設計的審查，確保方案中明確的水土保持措施和投資得到有效落實，并可作為水土保持設施竣工驗收的依據。B類中輕度敏感和所有C類生產建設項目可適當降低要求，在主體工程后續設計中，應有水土保持內容。

2.4.3水土保持方案審批所有A類生產建設項目，因其水土流失影響大，水土保持敏感程度高，均應加強水土保持管理，其水土保持方案應先進行技術評審，待評審通過后，再由有權機關公文批復；B類中極敏感或敏感等級的生產建設項目的水土保持方案也應先進行技術評審，后再由有權機關以公文形式(可適當降低公文等次)批復；B類中輕度敏感的生產建設項目水土保持方案可簡化程序，可不進行評審直接由有權機關或其代表機構(如行政審批中心等)審批；所有C類生產建設項目水土保持方案的審批可簡化程序，直接委托或下放到縣級水行政主管部門，由其在方案報告簡表上直接簽章審批。各級水行政主管部門的審批權限宜與同級發改委調整后的審批權限相對應。

3結 論

(1) 本文采用模糊聚類法，篩選出擾動地表面積、土石方挖填總量、永久棄渣量、新增水土流失量和水土流失生態影響不可恢復度5個主成分，經專家咨詢，確定各主成分的權重，再經各主成分標準化結果加權求和的聚類分析，可將31類生產建設項目劃分為極嚴重、嚴重、一般程度、輕輕微和輕微程度5個水土流失程度等級。

(2) 按項目所屬水土保持一級區劃以及是否屬于國家級水土流失重點預防區、重點治理區和省級重點預防區，判別項目區域敏感性；按項目所在地地面相對高差、地面平均坡度>5°面積百分比、林草地面積百分比以及日平均風速大于5 m/s的累計天數等，判別項目所在地的水土保持敏感性。根據區域敏感性和所在地敏感性及其所屬水土保持區劃一級區，可將生產建設項目水土保持敏感性劃分為極敏感、敏感和輕度敏感3個等級。

(3) 依據項目水土流失程度和水土保持敏感性，結合項目規模(即工程占地面積和工程土石方挖填總量)，可將31類項目劃分了A,B,C 這3個水土保持管理級別；對于A類項目應從嚴管理，B類次之，C類管理宜適當放寬，可納入現階段簡政放權的范疇。

(4) 根據項目水土保持管理層級和水土保持敏感性，分別提出項目水土保持方案編制、后續設計和方案審批的分類管理措施建議。對于A類項目，各環節均應采取非常嚴格的管理措施，其次是B類極敏感和敏感程度的項目。對C類項目可適當降低要求，并簡化審批程序。

[參考文獻]

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[2]中華人民共和國水利部.中國水土保持公報(2006—2013年)[EB/OL].(2007—2014). http:∥www.mwr.gov.cn/zwzc/hygb/zgstbcgb.

[3]中華人民共和國水土保持法[M].北京:法律出版社,2011.

[4]姜德文.開發建設項目水土保持全程管理簡述[J].中國水土保持,2004(6):9-10.

[5]姜德文.新水土保持法實施后水土保持方案審查審批的新趨向[J].中國水土保持,2012(4):11-13.

[6]趙永軍,王安明,袁普金.生產建設項目水土保持管理制度研究[J].水利發展研究,2008(4):46-50.

[7]彭冬水.開發建設項目水土保持管理指標體系研究[D].南昌:南昌大學,2007.

[8]水利部水土保持監測中心.水土保持準入條件研究[M].中國林業出版社,2010．

Classifing Management on Soil and Water Conservation Program of Production and Construction Projects

ZHAO Hui1， WANG Keqin2， DU Chunli3， PU Yongping4， LI Wen5

(1.MonitoringCenterofSoilandWaterConservation,MinistryofWaterResources,Beijing100055,China； 2.SouthwestForestryUniversity,EnvironmentScienceandEnginierringFaculty,Kunming,Yunnan650224,China； 3.WaterResourcesDepartmentofHebeiProvince,Shijiazhuang050011,China； 4.ChangjiangWaterResourcesCommissionoftheMinistryofWaterResources,Wuhan,Hubei430010,China； 5.ShaanxiProvincialBureauofSoilandWaterConservation,Xi’an,Shaanxi710004,China)

Abstract：[Objective] This paper aimed to study the classifing management on soil and water conservation programs of production and construction projects in order to manage these programs detailedly and meet the requirements of decentralization and to improve the administrative efficiency in the new period. [Methods] By using the fuzzy clustering methods, 31 categories of production and construction projects were divided into 5 soil erosion degree as followings: very serious, serious, moderate, gentle and slight degree. [Results] According to the analysis result of the project area sensitivity and location sensitivity, production and construction projects can be divided into 3 soil and water conservation sensitivity levels as followings: very sensitive, sensitive and mildly sensitive. Based to the comprehensive situation of soil erosion degree, soil and water conservation sensitivity and the scale of production and constuuchon projects, 31 categories of projects can be divided into A， B， C levels of soil and water conservation management. [Conclusion] The most strict management measures should be taken for the production and construction projects of class A in each steps in the program designing of soil and water conservation, the follow-up design and their approval. The second strict management measures should be taken for projects of class B, which is very serious and serious degree in soil erosion. For the projects of class C, some programs should be simplified.

Keywords:soil and water conservation program； production and construction projects； classifying management

文獻標識碼：B

文章編號：1000-288X(2015)03-0121-05

中圖分類號：S157.1

收稿日期：2014-12-06修回日期：2015-03-06

資助項目：水利部“生產建設項目水土保持分類管理名錄研究”(2012-2014)

第一作者：趙輝(1971—)，男(漢族)，湖南省衡山縣人，博士，教授級高級工程師，主要從事土壤侵蝕與水土保持監測技術研究。E-mail:7166zhaohui@163.com。