基于聚類分析法的山東省城鎮化進程中土地財政分區

蔡 瀟, 劉衛東, 范 輝,2, 呂添貴, 黃偉嬌, 曹 裕

(1.浙江大學 公共管理學院, 浙江 杭州 310029; 2.信陽師范學院 城市與環境科學學院, 河南 信陽 464000)

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基于聚類分析法的山東省城鎮化進程中土地財政分區

蔡 瀟1, 劉衛東1, 范 輝1,2, 呂添貴1, 黃偉嬌1, 曹 裕1

(1.浙江大學 公共管理學院, 浙江 杭州 310029; 2.信陽師范學院 城市與環境科學學院, 河南 信陽 464000)

摘要：[目的] 探討山東省城鎮化進程中的地域差異造成的土地財政分區，為地方政府制定切實可行的土地政策，選擇有針對性的城鎮化道路提供參考。 [方法] 采用聚類分析法對土地進行分區。 [結果] 山東省17地市被劃分為4類土地財政區:濟南、青島、濟寧、棗莊屬于第一類高地價區;淄博、煙臺、泰安、菏澤屬于第二類高土地稅收規模區;東營、濱州、萊蕪、聊城屬于第三類低土地財政規模區;威海、濰坊、日照、臨沂、德州屬于第四類高土地財政規模區。[結論] 每一類土地財政區有各自的特征,應因地制宜集約利用土地,發展實體經濟,避免盲目跟風依賴土地財政。

關鍵詞：區域差異; 聚類分析法; 土地財政分區; 山東省

在當今城鎮化的快速發展進程中，土地財政起到了至關重要的推動作用。土地財政為城市建設和城市基礎設施的運營提供了大量資金，促進了土地資源的優化配置，并能快速反映當屆政府的政績，受到了地方政府的青睞和追捧。但隨著這種模式的持續進行，其負效應逐漸暴露出來：耕地銳減，已威脅到國家的糧食安全；多年來土地出讓收入在預算外運行和管理，使得預算內財政收入無法真實、全面地反映地方政府實際的收入能力，同時，土地出讓收入強化了財政能力的區域差異，在一定程度上抵消掉政府間轉移支付制度修正區域間財力差異的作用[1]；隱藏了巨大的金融風險，地方政府將土地出讓收入作為地方債務償還的主要渠道，一旦土地不能繼續征用或者土地出讓價格下跌，政府的土地出讓收入就會大幅“縮水”，便無力償還巨額的土地抵押貸款；作為地方財政一般預算收入主要來源的營業稅，其主要收入來自于建筑業和房地產業，“營改增”后，財權更加上移，依賴于土地出讓收入和土地稅收的地方財政壓力更大；社會風險愈演愈烈，長期以來，地方政府依賴低價征收高價出讓，或同時低價出讓土地吸引投資，而失地農民無法得到合理補償和安置，引起民怨，政府和農民之間暴力事件多有發生，同時土地違法案件頻發，助長了腐敗。因此，依賴于現有的土地財政的城鎮化是不健康的城鎮化，這種發展模式也是不可持續的。研究土地財政問題對于解決地方財政收支，維持地方財政的健康、持續運行具有重要意義。

土地財政引起學術界的廣泛討論。駱祖春[2]研究發現城市化率對土地財政收入有較大的正向影響作用，中國的城市化受到1.20×108hm2耕地紅線的限制，在此假設下，提出了一個城市化進程的政策方案，測算出2012—2020年間土地財政的規模，以此說明土地財政規模是有限的。張雙長等[3]運用1999—2007年中國35個大中城市的數據，研究了土地財政與房地產價格之間的關系。白彥鋒等[4]利用2003—2009年的省際面板數據實證檢驗了中央政府的土地政策是引發“土地財政”現象的一個重要原因。薛慧光等[5]利用1999—2009年長三角地區的城市面板數據，試證檢驗了財政分權和政治集權對地方政府土地財政行為及土地出讓價格的影響。李學文等[6]利用省縣級單位69個樣本12 a的面板數據，研究了土地財政與地方政府土地出讓行為的相互關系。張昕[7]采用時間序列數據和面板數據分析研究土地出讓金與城市經濟增長之間的關系，認為隨著城市經濟發展水平的不斷提高，土地出讓金對城市經濟增長的作用將逐漸減弱。樊繼達[8]從公共經濟學視角提出治理土地財政的公共經濟框架。陳志勇等[9]分別研究了東、中、西部的幾個縣或市的土地財政規模、結構，并以此為依據總結東、中、西部的土地財政特點。吳冠岑等[10]依據土地財政收入的構成進行聚類分析將全國31個省級行政區劃分為6類不同的土地財政區域。

現有文獻對土地財政問題的探討，從研究內容來說，主要集中在對土地財政的結構、規模、成因、影響因素、經濟效應、社會效應、財政效應、與城市化的關系及改革等的分析，對土地財政的區域性差異研究較少。從研究對象來說，大多都是研究全國整體的土地財政特征，或者是全國東、中、西3大區或全國35個大中城市，缺少對省域范圍內土地財政的對比。在城市化加速發展階段，資源稟賦不同的各區域在土地財政的發展方式上是否有所不同？不同土地財政規模的區域各有什么特征？回答這些問題有助于認清區域內部土地財政的發展現狀及規律，有利于提出有針對性的土地財政改革策略，對各地區在選擇發展道路上有一定的指向作用。因此，本文以山東省為例，從省域視角，研究區域內部各地市土地財政的差異，對地方政府制定切實可行的土地政策、選擇有針對性的城鎮化道路有一定的參考意義。

1“土地財政”的內涵及其構成

1.1　“土地財政”的內涵

縱觀學者們對“土地財政”的概念界定，本文認為程瑤[11]對“土地財政”的概念界定較為全面：“土地財政”，指地方政府憑借土地所有權和管理權獲取相關收益，并進行財政收支和利益分配活動，包括政府通過土地使用權出讓、土地稅收、土地融資等方式獲得收益來直接或間接增加財政支出能力的行為。“土地財政收入”包括土地資產收益(即國有土地有償使用收入，包括國有土地使用權出讓收入、國有土地使用權租賃租金、國有土地使用權作價出資入股收入、土地使用權授權經營收入等[12])、與土地直接或間接相關的稅費收入、以土地為抵押獲得的借債收入。因此，以下主要從租、稅、費、債4個方面研究土地財政收入的構成。

1.2　“土地財政”的構成

1.2.1地租型收入廣義上，地租型收入主要由國有建設用地供應收入和國有土地使用權交易收入構成。國有建設用地供應收入包括土地出讓收入(即通過協議、招標、拍掛、掛牌等方式取得的土地成交價款)、土地租賃取得的土地租金以及通過其它供地方式取得的收入；國有土地使用權交易收入包括國有土地使用權交易取得的轉讓金、租金[2]。

地方政府的土地出讓收入屬于地方政府性基金收入，是地方政府預算外收入的主要來源[13]，是專款專用。在中國現階段，土地出讓收入由國有土地使用權出讓金、國有土地收益基金、農業土地開發資金和新增建設用地有償使用費4項構成。土地出讓收入即為土地出讓成交價款，而土地使用權出讓金為土地純收益。相應的，土地出讓收入安排的支出也由4部分構成，包括國有土地使用權出讓金安排的支出、國有土地收益基金支出、農業土地開發資金支出及新增建設用地土地有償使用費安排的支出。《中華人民共和國城市房地產管理法2009》第十九條規定：土地使用權出讓金應當全部上繳財政，列入預算，用于城市基礎設施建設和土地開發。國有土地使用權出讓收入的收支情況如表1所示。

1.2.2地稅型收入土地稅收是以土地或土地改良物的財產價值或財產收益或自然增值為征收對象[14]。目前中國現行的土地稅制中，從國有土地使用權出讓到房地產開發、轉讓、保有等環節共涉及耕地占用稅、城鎮土地使用稅、營業稅、城市維護建設稅及教育費附加、土地增值稅、企業所得稅、個人所得稅、房產稅、印花稅和契稅，共10個稅種(表2)。1994年分稅制改革后，除企業所得稅和個人所得稅由中央和地方分享外，其余稅種收入和附加收費均歸地方政府所有[2]。地方稅務系統征收的城鎮土地使用稅、土地增值稅和地方財政系統征收的耕地占用稅、契稅屬于土地直接稅收；其它稅種屬于土地間接稅收，主要指工業化、城市化所引致的土地出讓與開發以及與之相關的上下游產業的稅收收入[15]。其中，土地增值稅在一定程度上能夠體現土地級差地租和土地增值收益，但從實踐來看，各地政府普遍沒有開征土地增值稅[16]。

表1　國有土地使用權出讓收入的收支結構

注：由《中國財政年鑒》整理所得。

表2　城鎮化進程中的土地相關稅收

注：由《中華人民共和國稅法》和周誠的《土地經濟學原理》2007年版整理所得。

1.2.3地費型收入地費型土地收入是與土地相關的行政事業性收費、服務性收費和代征代收費用[17]。主要包括2類：一是土地管理部門收取的費用，如耕地開墾費、土地閑置費、業務費、土地登記費、征地管理費、房屋拆遷費、拆抵指標費、收回國有土地補償費、新增建設用地有償使用費、土地違法案件的罰沒款等；二是其他有關部門收取從土地征收到出讓過程中的相關費用，涉及農業、房產、水利、交通、郵電、文物、人防、林業等行業部門。這類收費名目龐雜，絕大多數屬于省級政府自行管理的預算外及非預算收入，透明性較差，各地標準不一致[9,18]。

1.2.4地債型收入地債型收入是地方政府的土地抵押貸款收入，屬于土地金融的范疇。地方政府通常以政府所屬的開發區和政府性公司為融資平臺，以土地為抵押獲得銀行信貸支持[2]，用來抵押給銀行獲得貸款的土地一般是非公益性的、用于經營性開發的商住用地[19]。

2數據來源及研究方法

2.1　數據來源

地租型收入主要采用土地供應收入，包括土地出讓收入、土地供應租賃的租金及其他供地方式取得的收入；由于企業所得稅、個人所得稅、印花稅、城市維護建設稅及教育費附加、營業稅這五種稅費中的土地稅難以剝離，土地稅收數據只采用耕地占用稅、契稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅四種直接土地稅收，以及房產稅一種間接土地稅收；由于歷年的地費型收入和土地抵押貸款金額沒有公開，本文不做統計。其中，土地供應數據來源于2003—2011年的《中國國土資源年鑒》和《中國國土資源統計年鑒》；土地相關稅收數據及地方財政一般預算收入來自于2003—2011年的《山東省統計年鑒》、《山東地方稅務年鑒》及山東省17地市的統計年鑒。

2.2　研究方法

本文使用SPSS 16.0對山東省17地市進行聚類分析。采用層次聚類分析中的Ward法，聚類類別范圍為3~8，使用該方法傾向于使得各個類別間的樣本量盡可能相近[20]。利用平方歐幾里得距離法測量樣本距離。為了更好的去除數量級差距對結果的影響，把全部數據標準化為Z評分。

聚類分析所依據的指標如表3所示，包括2003—2011年山東省17地市的平均土地財政收入占地方財政收入的比重、平均土地稅收占地方財政一般預算收入的比重、平均土地出讓收入相當于地方財政一般預算收入的比重、單位面積平均土地出讓收入。

土地財政收入占地方財政收入的比重=(土地出讓收入+租金+其它土地供應取得的收入+土地稅收)/(土地出讓收入+租金+其它土地供應取得的收入+地方財政一般預算收入)

土地出讓收入相當于地方財政一般預算收入的比重=土地出讓成交價款/地方財政一般預算收入

土地稅收占地方財政一般預算收入的比重=(耕地占用稅+契稅+城鎮土地使用稅+土地增值稅+房產稅)/地方財政一般預算收入

單位面積土地出讓收入=土地出讓成交價款/土地出讓面積

表3　2003-2011年山東省17地市土地財政相關指標平均值

注：A為平均土地財政收入占地方財政收入的比重;B為平均土地稅收占地方財政一般預算收入的比重;C為平均土地出讓收入相當于地方財政一般預算收入的比重;D為單位面積平均土地出讓收入。下同。

3結果分析

3.1　分類結果概述

聚類結果見圖1。依據聚類分析原理，所分類別中每類含樣本個數均等是最合理的，因此，將山東省17個地級市分為4類是相對合適的。其中，第一類、第二類、第三類中分別含有四個城市，第四類中含有5個城市。如圖1所示，第一類包括濟南、青島、濟寧、棗莊；第二類包括淄博、煙臺、泰安、菏澤；第三類包括東營、濱州、萊蕪、聊城；第四類包括威海、濰坊、日照、臨沂、德州。應用SPSS的Means過程計算這4個類別的指標均值(如表4所示)。從全省來看，2003—2011年山東省17地市土地出讓收入相當于地方財政一般預算收入的66.56%，平均土地稅收占地方財政一般預算收入的比重較低只有17.81%，平均土地財政收入占地方財政收入的比重接近50%。

圖1　山東省土地財政分區聚類譜系

應用SPSS的單因素方差分析(One-way ANOVA)對于以上聚類分析的效果進行檢驗(如表5所示)，除了平均土地稅收占地方財政一般預算收入的比重在顯著性水平為0.1的情況下才顯著，各個類別之間的平均土地財政收入占地方財政收入的比重、平均土地出讓收入相當于地方財政一般預算收入的比重、單位面積平均土地出讓收入3個指標均在顯著性水平為0.01的情況下有顯著差異，且這種差異均具有統計意義，說明這種分類是有效的。

表4　山東省4類“土地財政區”結構比較

注：表中數據為聚類分析得到的各指標均值。

表5　山東省4類“土地財政區”組間方差分析

3.2　具體分類

將4類“土地財政區”劃分為：第一類高地價區，第二類高土地稅收規模區，第三類低土地財政規模區，第四類高土地財政規模區(圖2)。山東省在城鎮化進程中發展模式仍比較粗放，較多依賴土地、礦產、水等資源的直接投入，對這些資源的利用率不高，回收和再利用也不足。全省城鎮化水平空間差異較大，其中，濟南、青島、威海是高質量城鎮化地區；東營、淄博、煙臺是較高質量城鎮化地區；濰坊是中等質量城鎮化地區；泰安、萊蕪、濱州、濟寧、棗莊、臨沂和日照是較低質量城鎮化地區；聊城、菏澤、德州是低質量城鎮化地區[21]。

3.2.1高地價區第一類“土地財政區”的平均地價水平最高，達719.67萬元/hm2。其中，濟南、青島的城鎮化質量最高，地價水平位居全省前兩位；濟寧、棗莊城鎮化質量較低，但地價水平位居全省前列。2003—2011年，濟南、青島、濟寧、棗莊的地價分別以16.59%，33.41%，14.06%，28.42%的年均增長率逐漸上漲，但不同的是2010—2011年，濟南、青島、濟寧的地價開始下降，唯有棗莊的地價持續上漲；這4個城市的土地稅收占比保持平穩，基本都維持在20%左右；土地出讓收入占比、土地財政規模占比和地價的變化趨勢基本保持一致，其中，濟南、青島、濟寧、棗莊的土地出讓收入占比分別以5.68%，5.41%，3.28%，10.87%的年均增長率上漲。這4個城市的平均土地出讓收入相當于地方財政一般預算收入的71.26%，說明這4個城市的土地出讓依賴度較高。高土地出讓收入依賴于這4個城市的高地價，一旦地價下跌，這4個城市的土地財政依賴度也隨之下降。濟南、青島屬于山東省經濟發達地區，對外開放度較高，受市場大環境的影響較大，對地價的沖擊也較大，因此，這兩個城市的高地價難以長期持續上漲；濟寧、棗莊是魯西南經濟崛起重地，是山東省新的經濟增長點，土地市場化程度越來越高，但要防止地方政府嚴重依賴土地財政，并注重發展實體經濟。

3.2.2高土地稅收規模區第二類“土地財政區”的平均土地稅收占地方財政一般預算收入的比重最高，達21.19%。2003—2011年，淄博、煙臺、泰安、菏澤的土地稅收占比變化最大，其中，淄博以年均3.8%的變化率下降，煙臺、泰安、菏澤分別以9.16%，24.85%，15.12%的增長率上漲；淄博、泰安、菏澤的土地出讓收入占比分別以6.51%，0.85%，3.86%的年均變化率下降，煙臺的土地出讓收入占比以1.5%的年均增長率上漲；淄博、煙臺、泰安、菏澤的地價水平分別以20.5%，16.19%，22.92%，9.01%的年均增長率上漲。雖然第二類“土地財政區”的土地稅收比重最高，但跟國外比起來(其它國家基本將不動產的相關稅收作為主要稅源，依賴度基本保持在40%以上[10])，仍偏低。土地稅收有作為地方主體稅源的潛質，今后應落實土地稅收的征繳，避免偷稅、漏稅，給地方提供穩定可持續的財源。

圖2　山東省土地財政分區

3.2.3低土地財政規模區第三類“土地財政區”的平均土地稅收占比、平均土地出讓收入占比、平均土地財政收入占比及平均地價水平都最低，分別為13.82%，48.58%，40.23%及272.69萬元/hm2。2003—2011年，東營、聊城的土地出讓收入占比分別以9.7%，1.92%的年均增長率上漲，土地財政收入占比分別以2.42%，2.82%的年均增長率上漲；濱州、萊蕪的土地出讓收入占比分別以3.99%，13.09%的年均變化率下降，土地財政收入占比分別以0.35%，5.4%的年均變化率下降；東營、聊城、萊蕪、濱州的地價分別以18.21%，11.92%，5.55%，18.18%的年均增長率上漲。地價上漲，土地出讓收入占比不一定上漲，土地出讓收入占比和土地財政收入占比的變化趨勢基本一致，因此，地價上漲不一定帶動土地財政依賴度提高。東營、濱州都位于黃河三角洲平原、臨渤海，未利用地面積較廣，分別占土地總面積的38.01%，18.31%；萊蕪以山地、丘陵為主，礦產資源豐富；聊城73.69%的耕地資源。土地資源約束及嚴格的土地用途管制對該區域土地非農化起到了較好的控制作用。今后要做好土地估價，合理定價，體現土地價值，不能靠低價供應土地競爭招商；同時，要加大土地集約利用度，提高土地利用效率，促進產業升級，轉變經濟發展方式。

3.2.4高土地財政規模區第四類“土地財政區”的土地出讓收入占比及土地財政收入占比都最高，分別為90.63%和57.55%。2003—2011年，日照的土地出讓收入占比呈下跌趨勢，從2003年的222%下降到2011年的74%，2006—2007年地價大幅上漲，2009年之后保持相對平穩；臨沂以104%的平均土地出讓收入占比平穩波動，地價以22.19%的年均增長率上漲；德州、威海、濰坊的土地出讓收入占比以7%，19.23%，4.6%的年均增長率上漲，且這3個城市的土地出讓收入占比、土地財政收入占比變化趨勢與地價的變化趨勢基本一致。德州、臨沂、日照、威海、濰坊對土地財政的依賴度最高，一旦地價趨于平穩或大幅下跌，土地出讓收入占比也將趨于平穩或大幅下跌。因此，依賴于高地價上漲的土地財政終將不可持續，同時，不利于地方經濟的可持續發展。今后要嚴格控制建設用地規模擴張，提高土地經濟產出，調整產業結構，積極發展現代農業。

4結論與討論

(1) 山東省地域廣泛、地形多樣，各地市產業結構、經濟發展程度不一，城鎮化率和城鎮化質量空間分異明顯，因此，各地市的地價水平、土地供應狀況也會存在差異，地方政府的土地收入狀況及對土地收入的依賴度各有不同。本文將山東省17地市劃分為4類“土地財政區”，分別為高地價區、高土地稅收規模區、低土地財政規模區、高土地財政規模區，針對每一類“土地財政區”的特征，提出未來改革的方向，有利于各地市因地適宜集約利用土地，發展實體經濟，避免盲目跟風依賴土地財政。

(2) 城鎮化進程中土地財政呈現空間分異狀況，理應從時間軸上采用多指標綜合評價方法探討不同區域的異同特征。本文對山東省17地市2003—2011的多指標面板數據聚類，采用的是取平均值法，對每一指標在時間維度上取均值，這種方法比僅用一年的數據聚類更具有科學性，但也存在一些不足，如均值只能表現指標的平均情況，不能反映其離散程度及變動特征等。

(3) 學術界關于“土地財政分區”的研究，目前處于起步階段，有關土地財政分區的評價指標尚未形成統一的觀點。本文以山東省為例，構建了平均土地財政收入占地方財政收入的比重、平均土地稅收占地方財政一般預算收入的比重、平均土地出讓收入相當于地方財政一般預算收入的比重、單位面積平均土地出讓收入4個指標，進行“土地財政分區”。由于部分數據資料的不公開性及有些稅收數據難以從相關數據中剝離，本文只采用了耕地占用稅、契稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅和房產稅數據及土地供應數據，不能完全涵蓋每個城市真實的土地財政狀況，有待數據透明度的提高，在以后的研究中進一步充實和完善。

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Land Finance Division During Urbanization Process of Shandong Province Based on Clustering Analysis

CAI Xiao1, LIU Weidong1, FAN Hui1,2, Lü Tiangui1, HUANG Weijiao1, CAO Yu1

(1.CollegeofPublicAffairs,ZhejiangUniversity,Hangzhou,Zhejiang310029,China;

2.CollegeofUrbanandEnvironmentalSciences,XinyangNormalUniversity,Xinyang,He’nan464000,China)

Abstract：[Objective] To discuss land finance division due to regional differences during the urbanization process of Shandong Province in order to provide references for local government in taking feasible land policies and selecting targeted urbanization ways. [Methods] The main research method of clustering analysis was adopt in land finance division. [Results] The seventeen cities were classified into four land finance categories: high land price regions including Jinan, Qingdao, Jining and Zaozhuang City; high land tax scale regions including Zibo, Yantai, Taian and Heze City; low land finance scale regions including Dongying, Binzhou, Laiwu and Liaocheng City; and high land finance scale regions including Weihai, Weifang, Rizhao, Linyi and Dezhou City. [Conclusion] Different categories of land finance division have different characters. Therefore, some appropriate measures should be taken according to local conditions in intensively using land, developing the real economy, and avoiding blindly following to rely on land finance.

Keywords:regional difference; clustering analysis; land finance division; Shandong Province

文獻標識碼：A

文章編號：1000-288X(2015)03-0207-07

中圖分類號：F810.4

通信作者：劉衛東(1962—),男(漢族),湖北省大冶市人,博士,教授,博士生導師,主要從事土地資源學研究。E-mail:weidongliu@zju.edu.cn。

收稿日期：2014-07-03修回日期：2014-08-01

資助項目：國土資源部試點武漢城市土地節約集約利用課題“我國重點城市土地節約集約利用比較研究”(526003-F01204)

第一作者：蔡瀟(1985—),女(漢族),山東省濟寧市人,博士研究生,主要從事土地價格與土地財政研究。E-mail:caixiao0313@126.com。