跨流域調水工程水源區生態補償理論框架

姜仁貴, 解建倉, 朱記偉, 劉玒玒

(西安理工大學 西北旱區生態水利工程國家重點實驗室培育基地, 陜西 西安 710048)

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跨流域調水工程水源區生態補償理論框架

姜仁貴, 解建倉, 朱記偉, 劉玒玒

(西安理工大學 西北旱區生態水利工程國家重點實驗室培育基地, 陜西 西安 710048)

摘要：[目的] 通過建立水源區生態補償機制,改善水源區生態環境,促進水源區和受水區的可持續發展。 [方法] 在分析跨流域調水工程水源區生態補償定義、必要性和原則的基礎上,從跨流域調水工程水源區生態補償行為主體確定、生態補償量計算、生態補償模式與途徑選擇等方面對水源區生態補償理論框架進行研究。 [結果] 跨流域調水工程水源區生態補償的核心在于回答“為什么要補償?”“誰給誰補償?”“補償的內容是什么?”“如何補償?”等問題。水源區生態補償的途徑主要包括實物和資金補償，項目和產業扶持，政策和技術支撐，智力服務等。 [結論] 跨流域調水工程生態補償機制有助于協調水源區及受水區關系,推動生態保護共建機制,實現可持續發展,促進生態文明建設。

關鍵詞：調水工程; 理論框架; 生態補償; 水源區

中國水資源總量豐富，但人均占有量較低，且時空分布不均，降雨主要集中在夏季汛期和局部區域。當前中國水利面臨著新形勢，中共中央國務院在《關于加快水利改革發展的決定》中號召全面加快水利基礎設施建設，明確指出在“十二五”期間加強建設水資源配置工程，在生態保護前提下建設一批骨干水源工程，推進建設跨流域調水工程，重點解決資源性缺水問題[1]。可見，跨流域調水工程對促進水資源的開發利用，提高水資源優化配置具有重要意義，國外代表的跨流域調水工程有美國加州引水工程、巴基斯坦西水東調工程和澳大利亞的雪山工程等。中國已建或在建的跨流域調水工程主要包括南水北調工程、引灤工程、引黃入晉工程、引黃濟青工程、引大入秦和引漢濟渭工程等[2]。跨流域調水工程的建設在福祉受水區的同時往往給水源區帶來一定負面影響，水源區通過減少用水量，提高環保標準，減少污水排放，實施退耕還林、還草和水土流失治理等手段保證調水的水量和水質，加劇了水源區經濟發展與生態保護之間的矛盾，不利于水源區長治久安與可持續發展。因此，如何促進水源區和受水區的和諧有序發展是跨流域調水工程建設需要解決的重要問題。

諸多專家學者對長江流域、黃河流域等流域以及南水北調中線跨流域調水工程生態補償進行研究，取得許多有益成果[3-5]，主要體現在生態補償概念溯源、補償標準的制定、補償機制的探討以及補償模式的建立等方面[2,6-8]。然而，對跨流域調水工程水源區生態補償的研究目前尚未建立較為完善的理論框架。本文在現有研究成果基礎上，分析跨流域調水工程水源區生態補償內涵，研究跨流域調水工程水源區生態補償理論框架，分別從跨流域調水工程水源區生態補償行為主體的確定、生態補償量的計算、生態補償模式和生態補償途徑等方面進行探討。通過跨流域調水工程水源區生態補償機制，協調水源區經濟效益、發展機會與生態保護矛盾。采取加大生態環境建設和提供發展機會等方式對其進行補償，達到水源區人與自然和諧共處，經濟與社會可持續發展，水源區和受水區共贏的目標，以期為跨流域調水工程水源區生態補償提供參考和可供實際操作的理論框架。

1水源區生態補償內涵

1.1　水源區生態補償定義

水源區生態補償的基礎理論包括環境資源價值理論、經濟外部性理論、公共產品理論和可持續發展理論，科斯和庇古手段應用到水資源和生態環境保護領域形成水源區生態補償手段[9]。隨著資源的日益枯竭、生態保護加強和可持續發展的需要，生態補償成為當前國內外研究熱點問題。 但由于其涉及的行為主體較多，過程復雜，難以用統一的模式應對不同的生態補償情景，目前對生態補償尚無統一的定義。《環境科學大辭典》把“自然生態補償”定義為生物有機體、種群或生態系統受到干擾時所體現出來的生態負荷的還原能力[10]。生態補償的概念自被引入到社會經濟領域后便得到廣泛的應用[8]，通常廣義上被認為是生態服務的綜合體，狹義上指對生態環境破壞行為給予的正外部性補償。A. O. Allen等[11]認為生態補償是對因某些行為產生破壞的區域生態功能恢復能力。Cuperus R[12]認為生態補償是對社會經濟發展中生態質量或功能受到損害的一種替代措施，用以提高受損區域生態環境。S. Pagiola等[13]認為生態補償是對流域內水資源生態功能的恢復措施。A. Villarroya等[14]和F. Herzog等[15]等人則分別考慮生態補償對環境和生物多樣性的影響提出生態補償的概念。國內，汪勁[16]認為生態補償衍生于國外的生態系統服務付費(PES)概念，是生態保護受益者向保護者、生態損害加害者向受損者提供補償的行為。毛顯強等[9]認為生態補償具有雙面性，正面指通過對保護資源環境的行為進行補償，激勵保護行為主體增加因此帶來的外部經濟性。黃昌碩等[17]則強調對生態利益受損者的恢復，認為生態補償可以通過法律手段和制度創新等方式使水源區生態保護外部性內部化。馬興華等[18]認為水源區生態補償是指為了實現對水源區生態有效保護，改善和維持其生態系統服務功能，使為保護水源區生態系統的受損者得到補償的過程。

借鑒當前國內外對生態補償的理解，本文認為跨流域調水工程水源區生態補償是指為有效緩解水資源短缺和時空分布不均狀況，實現水資源優化配置，通過將豐水流域部分水資源調至缺水流域，對因調水工程使得水源區生態環境受到影響、水源區水環境容量和中下游可用水量減少以及為保障調水水量與水質等問題，采取生態環境建設或生態功能恢復等方式對水源區進行補償的行為。

1.2　水源區生態補償必要性

2005年，中共十六屆五中全會首次提出加快生態補償機制建設的目標，并將其寫入到國家“十二五”規劃綱要中。2013年11月12日審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確要求：“加快建設生態文明制度，完善生態補償機制，推動橫向生態補償制度的建立”，由此可見生態補償的緊迫性和重要性[16]。跨流域調水工程水源區經濟往往相對落后，水源區所在地政府和居民為了保證供水水量和水質需要投入大量的人力、物力和財力進行生態環境建設，這一定程度上制約了水源區的發展。以南水北調中線水源區為例，丹江口水庫陜西境內水源區大部分位于陜南地區，該區域自然環境相對惡劣，經濟發展緩慢，水源區內生態環境脆弱[19]。水源區內部分市縣經濟發展指標遠低于受水區內快速發展區域，純粹依靠國家和政府的財政投入與補貼已不能滿足水源區生態保護和發展的需要，水源區經濟與環境發展面臨瓶頸，建立水源區生態補償機制是解決這一問題的必由之路[20]。

1.2.1水源區生態補償是體現生態環境價值的需要生態環境作為一種資源存在有其自身價值，跨流域調水工程中的水源區和受水區分別是生態環境的提供者和使用者，外部性是其本質的經濟屬性，由于外部性特征使其在實施過程中往往出現“供與用”的脫節，生態資源無法實現合理配置。通過對水源區生態補償可將其外部性轉化為內部性，按照“誰破壞誰賠償、誰受益誰補償、誰保護誰受償”的原則進行補償，合理體現生態環境價值。

1.2.2水源區生態補償有助于水源區和受水區協調發展跨流域調水工程是一項復雜系統工程，根據福利經濟學中Kaldor—Hicks(K—H)效率的定義[21]，若某個決策使得受益者所得能夠用于補償受損者受損，則這項決策認為是K-H改進。跨流域調水工程被視為水資源重新配置的過程，假若在該過程中受水區提供的生態補償足以抵消水源區進行生態保護的成本和經濟發展滯后的損失，則該行為能夠實現K—H效率，減少水源區和受水區利益沖突，促進兩者協調發展。

1.2.3生態補償是實現水源區經濟發展與生態保護共贏的有效途徑跨流域調水工程在減少水源區可利用水資源量的同時對水源區的生態環境建設提出更高要求，這勢必限制水源區經濟發展，發展的迫切需求和生態保護的需要兩者之間矛盾日益突出。而調水工程建設的直接受益者為受水區，作為理性的經濟人，水源區追求自身利益的最大化使其開發活動日益增強，最終對生態環境帶來負面影響。生態補償可降低水源區經濟發展的生態成本，提高水源區進行生態保護的積極性，為水源區生態環境建設提供資金和技術支持，走可持續發展道路。

1.3　水源區生態補償原則

針對跨流域調水工程實際情況，在進行水源區生態補償中應遵循以下原則[7]。

(1) 平等參與，協商處理原則。生態補償行為主體作為獨立的經濟與法律單元，在生態補償中的訴求應該是平等的，在生態補償模式、補償標準及補償資金使用等問題上需要雙方參與，開誠布公，通過行為主體之間的協商將可能產生的矛盾遏制在萌芽狀態。在該過程中，通過制定相應政策引入第三方監督機構，為水源區生態補償機制的有效實施提供指導和監督。

(2) “誰破壞誰賠償、誰受益誰補償、誰保護誰受償”原則[18]。對生態補償過程中行為主體的權責關系進行界定，“誰破壞誰賠償”是水源區將生態環境的負外部效應內部化的體現，通過對水源區內破壞生態環境的行為主體收取費用以減少污染。“誰受益誰補償”明確了生態補償資金的來源，受水區的居民作為對水源區進行生態保護的受益者從水源區的保護行為中得到福利，水源區的居民理應從受水區獲得補償用于彌補水源區生態保護成本。“誰保護誰受償”是指水源區因進行生態保護承擔的生態環境成本和因保證水量和水質而喪失的發展機會成本應該受到補償的原則。

(3) 堅持政府主導，鼓勵市場參與原則。中國當前生態補償主要以政府財政投入為主，市場化程度不高，隨著水權、水市場的不斷成熟，通過水權出售的形式進行生態補償成為可能。堅持政府主導，通過政府的公信力協調流域之間各種矛盾，實現全局“帕累托最優”，盡可能避免不同行為主體在追求自身利益最大化過程中給生態環境造成的負面影響。鼓勵市場參與，生態補償的市場化有助于提升環境資源的價值，通過市場優化使得生態補償向著健康良性方向發展。

2水源區生態補償理論框架

相比西方國家，中國針對跨流域調水工程水源區生態補償的研究起步較晚，目前尚未形成系統的理論體系。李浩等[2]提出了以水權為理論基礎，以生態補償標準體系、補償運行形式和保障體系為核心的生態補償機制框架。朱九龍指[4]出中國當前對水源區生態補償研究側重于對生態補償標準、生態系統服務功能的計算以及補償機制的建立等方面。李懷恩等[5]則從補償主體、補償客體、補償途徑的確定3個方面建立了南水北調中線工程陜西省水源區生態補償機制。

跨流域調水工程水源區生態補償機制的核心在于回答“為什么要補償”，“誰給誰補償”，“補償什么”，“如何補償”等問題(如圖1所示)。

2.1　水源區生態補償行為主體

水源區生態補償行為主體可以分為補償主體、補償客體和監督主體，《水法》第13條和21條規定，開發利用水資源應該兼顧上下游、左右岸和地區之間的利益，充分發揮水資源綜合效益，在興建跨流域調水工程時，必須統籌兼顧調出和調入流域的用水需求，防止對生態環境造成不利影響。跨流域調水工程為水資源開發利用工程，在水源區生態補償過程中需要明確水源區和受水區的權與責，水源區為保證調水水量和水質進行生態保護，理應得到生態補償的權利，是補償的客體；受水區獲得額外的水資源，有義務擔負生態補償的責任，是補償的主體。按照“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的原則[2]，水源區生態補償行為主體可以是組織或個人，補償主體通常為受水區政府及企事業單位，補償客體通常為水源區政府或群眾。在明確補償主體和補償客體基礎上，通過生態補償監督主體對生態補償過程進行監督。

圖1　水源區生態補償理論框架

2.2　水源區生態補償量計算方法

生態補償量的計算是進行生態補償的基礎，史淑娟等[22]提出了生態補償量分擔方法，建立了生態補償量分析模型，并對南水北調中線陜西水源區生態補償量進行計算。白景鋒[23]和魏曉燕[24]等則分別基于生態建設、服務價值和生態足跡測算生態補償量，并應用到南水北調中線工程水源區生態補償中。張樂勤等[25]建立了基于外部性理論的流域生態補償標準計算方法，并將機會成本法和條件價值法應用到生態補償量估算中[26]。

水源區生態補償行為主體的多元性和過程的復雜性使得難以按照統一的標準計算生態補償量，當前采用的主要方法包括防護成本法、機會成本法、支付意愿法、費用分析法以及生態足跡法等[18]。

2.2.1防護成本法對水源區為受水區提供的生態功能恢復和生態服務成本進行綜合計算，將水源區生態補償防護成本分為水土流失治理成本、退耕還林還草補償成本、工業水體污染治理成本、生產生活污水和廢棄物處理成本和發展權機會成本等。文獻[27]以南水北調中線工程水源區為例，采用防護成本法對生態補償量進行計算，結果顯示計算得到的水源區生態補償金額與陜西省水源區水土保持生態補償標準相對誤差僅為0.8%，可見該方法是可行的。

2.2.2機會成本法指水源區由于進行生態保護和加大對水源區污染的防治等方式損失的機會成本，包括生態多樣性保護等水源區生態保護措施，農業和工業污染治理，因保護調水水量和水質對水源區發展權的限制等。每一項成本經單獨核算后合計得到水源區生態補償量EC=∑CXi，式中：EC——生態補償量；CXi——各項生態保護措施成本。

2.2.3支付意愿法通過對受水區居民調查，經統計分析得到水源區生態補償量，該方法得到的水源區補償標準往往偏低，實施時可將該值作為水源區生態補償標準的下限。此外，還可以通過深入分析調水工程受水區的生態補償支付能力確定生態補償標準，并以水資源費的形式進行征收。

2.2.4動態生態補償標準體系的建立上述方法可以初步得到水源區生態補償量，但在實際補償過程中應考慮外界變化因素，水資源和生態環境資源的機會成本隨著社會發展以及資源本身價值的變化而變化，通過建立動態的生態補償標準體系，對水源區生態補償的額度進行定期或不定期評估，并進行相應調整，最大限度體現資源價值，協調跨流域調水給水源區和受水區帶來的利益不均衡[2]。

2.3　水源區生態補償模式與途徑

國外典型水源區生態補償模式主要包括政府和私人直接補償、限額交易補償和生態服務間接補償[4]。結合中國實際情況，李懷恩等[5]提出了綜合行政、市場以及法律等手段，集縱向、橫向與綜合補償為一體，多層次的生態補償模式和途徑。當前水源區生態補償模式主要包括[2]：以政府補償為主、以市場補償為主、政府和市場補償相結合三種模式[6]。

以政府補償為主的模式是指通過政府財政直接撥款，從國家層面上綜合權衡水源區生態安全、流域間的協調發展以及不同區域的穩定，采取多種方式對水源區進行生態補償，是當前主要的生態補償模式。該模式具有補償資金來源強制性、補償間接性與形式多元性等特點，它可以在短期內實現“輸血型”的生態補償，具有一定的時限性。

以市場補償為主的模式是指在國家法律法規指導下，通過市場交易的方式進行生態補償，水源區根據市場條件選擇合適的交易方提供水資源，同時得到補償，通過生態補償量的多少反映資源的稀缺程度，市場的激勵手段可促使水資源與生態環境的等價交換，體現水資源和生態環境價值。

以政府補償為主的模式補償資金主要來源于國家財政，一定程度上違背了環境責任原則，此外資金來源單一，量大，生態補償標準相對偏低。以市場補償為主的模式補償主體和客體通過自主協商，具有公平公正和直接補償等優點，但由于是雙向選擇，具有較大的不確定性，補償難度相對較大，鑒于目前中國沒有從法律層面上對生態補償做出明確的規定，市場化的生態補償行為不具有統一的法律約束力。考慮上述兩種模式存在的不足采取以政府補償為主導、鼓勵市場參與的生態補償模式，針對跨流域調水工程規模大和主體多的生態補償問題，從政府層面上對工程中不同行為主體進行協商，建立縱向支付為主，橫向支付為輔的生態補償體系。針對水源區和受水區單一，市場交易成本相對較低等問題，通過政府公開招投標，建立統一的市場交易平臺，在對生態補償市場交易提供指導的同時進行監督。

水源區生態補償的途徑主要包括實物和資金補償、項目和產業扶持、政策和技術支撐、智力服務等。例如，受水區為水源區提供基本的生產生活物資或者直接提供資金，提高水源區生產能力和生活水平；制定有利于水源區發展的政策，結合水源區生態保護制定財政優惠政策，結合水權交易市場需求制定市場補償政策，出臺支持水源區異地開發或生態移民政策；結合水源區生態建設，引入無污染產業鏈，提高水源區的“造血功能”，通過新農村建設、污水處理廠建設以及高效節水設施推廣等項目支撐水源區發展；為水源區提供技術和智力服務，實施水源區人才發展計劃，提高水源區管理中的技術含量。

3結 論

生態補償機制的建立和實施是落實科學發展觀和新形勢下生態保護的需要，是生態文明建設的重要手段，對加強環境保護和促進人與自然、資源和環境的可持續發展具有重要意義。跨流域調水工程生態補償機制有助于協調水源區和受水區的關系，加強水源區生態補償行為主體之間的溝通與交流，推動生態保護的共建機制，體現水資源和生態保護的價值，實現資源和利益的共享，最終達到水源區與受水區的全局最優與可持續發展，促進生態文明建設。

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Theoretical Framework for Ecological Compensation of Inter-basin Water Transfer Project

JIANG Rengui, XIE Jiancang, ZHU Jiwei, LIU Honghong

(StateKeyLaboratoryBaseofEco-hydraulicEngineeringintheNorthwestAridArea,

Xi’anUniversityofTechnology,Xi’an,Shaanxi710048,China)

Abstract：[Objective] Ecological compensation mechanism of water source area was established to improve the ecological environment and promote the sustainable development of the water source area and intake area. [Methods] Ecological compensation theoretical framework of inter-basin water transfer project was investigated based on the analysis of the definition, necessity and principles of ecological compensation, which included the connotations, the identification of behavior subjects, the calculation of ecological compensation quantity, ecological compensation models and approaches for ecological compensation. [Results] The core of inter-basin water transfer project for ecological compensation of water source area was to answer the questions: (1) Why to compensate? (2) Who compensate to whom? (3) What was the content of compensation? (4) How to compensate? Main forest ecological compensation ways mainly include physical and financial compensation, projects and industrial assist, policy and technical support, and intelligence serivices. [Conclusion] The ecological compensation mechanism of inter-basin water transfer project is of great importance to coordinate the relationships between water source area and intake area, to promote ecological protection mechanism and sustainable development, which should be beneficial to ecological civilization construction.

Keywords:water transfer project; theoretical framework; ecological compensation; water source area

文獻標識碼：A

文章編號：1000-288X(2015)03-0273-05

中圖分類號：TV68, F205

收稿日期：2014-03-03修回日期：2014-04-27

資助項目：國家自然科學基金資助項目“支持最嚴格水資源管理業務應用的服務模式研究與實現”(51209170); 西安理工大學博士科研啟動基金(118-211413); 西北旱區生態水利工程國家重點實驗室培育基地自主研究資助項目(2013 ZZKT-5)

第一作者：姜仁貴(1985—),男(漢族),江西省玉山縣人,博士,講師,主要從事生態水利工程研究。E-mail:jrengui@163.com。