地方政府績效評估研究

徐春月+王變娜

【摘要】我國地方政府績效評估工作起步較晚，盡管取得了一定成就，但還存在不少問題。？浦東新區(qū)成為綜合配套改革試點以來，深化改革政府績效評估工作體現(xiàn)出諸多特色，積累了諸多經(jīng)驗可以為其他地方政府所借鑒。本文試圖從浦東新區(qū)的實踐中探索中國地方政府績效評估的發(fā)展方向。

【關(guān)鍵詞】地方政府績效評估 浦東新區(qū) 企業(yè)型政府 服務(wù)型政府

一、引言

2005年，國務(wù)院批準(zhǔn)上海浦東新區(qū)進(jìn)行綜合配套改革試點，浦東新區(qū)成為行政機關(guān)改革和政府績效評估的“綜合改革”試點之一。近年來，浦東以我國地方政府國家綜合配套改革試驗區(qū)為契機，將市場績效評估成功引入到政府治理過程之中，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、提高效能，建立科學(xué)合理有效的政府績效評估指標(biāo)體系和相關(guān)的評估機制。本文對浦東行政改革和政府績效評估進(jìn)行了分析，并進(jìn)一步探索我國政府績效評估制度發(fā)展的方向。

二、地方政府績效評估現(xiàn)狀分析

1.績效評估缺乏系統(tǒng)理論指導(dǎo)。我國地方政府的績效評估模式大部分運用了一部分西方的“新公共管理理論”，但是由于社會性質(zhì)的差異，不能完全照搬西方理論。同時具有中國特色的績效評估理論尚未形成，致使實踐中的績效評價缺乏全面和系統(tǒng)的理論指導(dǎo)，各地方政府需在日后的績效評價中逐漸積累經(jīng)驗，不斷完善績效評價體系。

2.績效評估指標(biāo)體系不全。在設(shè)計績效評價指標(biāo)時，地方政府沒有處理好不同項目指標(biāo)間的相互關(guān)系。如客觀指標(biāo)與主觀指標(biāo)之間的權(quán)衡，目前主要還是集中在客觀指標(biāo)的測定，主觀指標(biāo)相對較少;職能指標(biāo)與產(chǎn)出指標(biāo)之間的協(xié)調(diào)，在服務(wù)型政府的指導(dǎo)方針下，地方政府開始注重公共服務(wù)指標(biāo)的設(shè)定，但產(chǎn)出指標(biāo)仍然較大，未能有效衡量服務(wù)型政府的職能履行情況。

3.績效投入評估過于弱化。按照“成本——收益”的分析方式，政府績效評估要強調(diào)效率，強調(diào)“少花錢，多辦事”的原則。在我國地方政府的績效評價中，不論是對于具體項目的評估，還是對于政府組織工作績效的評估，都應(yīng)該對成本進(jìn)行有效分析。如果一味強調(diào)產(chǎn)出，強調(diào)業(yè)績，這種績效評估方式違背了效率原則，違背了投入產(chǎn)出模式。同時也容易造成官員腐敗現(xiàn)象和公款浪費現(xiàn)象，容易損害政府信譽和政府公信力。

4.績效評估忽視個人績效。政府管理既包括對組織的管理，同時也有對人的管理。同樣對于政府管理的績效評估，也應(yīng)當(dāng)具有這樣的層次劃分。目前我國地方政府績效評估覆蓋了對組織的評估，但是忽略了對工作人員的評估。這不利于將績效評定與績效等級劃分有效地與政府部門職員的個人利益直接聯(lián)系，也對個人主觀能動性和積極性的發(fā)揮產(chǎn)生了不利影響，降低了整個組織的績效水平。

5.績效評估披露機制不完善。在公開透明方面，績效評估工作重數(shù)量、輕質(zhì)量，重形式、輕內(nèi)容，以申請公開代替主動公開的現(xiàn)象比較普遍，事后環(huán)節(jié)的披露機制尚未建立起來。同時在已披露的績效評估報告中，地方政府沒有將問題主動進(jìn)行全面的披露與深刻的分析，存在重視成績、忽略問題的情況。這種披露機制不利于績效評估作用的全面發(fā)揮，限制了下一個評估周期政府績效的改進(jìn)。

此外，如何制定績效目標(biāo)，如何確定績效標(biāo)準(zhǔn)，如何劃分評估項目，在績效評估時需要收集哪些信息和資料，如何測定績效評估的結(jié)果，如何最大限度地利用績效評估的結(jié)果來改進(jìn)政府下一評估期的績效等方面，也都存在很大差距和不足，需要深入探討。

三、地方政府績效評估改革成就——浦東新區(qū)案例

1.浦東新區(qū)政府績效評估改革成就。2013年浦東新區(qū)以79分的成績位于中國政府網(wǎng)站績效評估結(jié)果第二位。取得這樣優(yōu)異的成績，關(guān)鍵在于浦東是我國地方政府將行政體制改革作為重要的著力點之一，力求打造服務(wù)型政府，理順行政管理體制、強化政府社會管理和公共服務(wù)職能。在先后實行的兩個三年行動中取得了較好的成效，特別是在審批制度改革、剝離街道經(jīng)濟(jì)職能等方面成效顯著。

績效管理是現(xiàn)代政府管理的核心手段之一，作為先進(jìn)行政體制管理主體的浦東，地方政府自然也需要將其發(fā)展完善。2006 年中央政府批準(zhǔn)在浦東新區(qū)開展“試點”工程以來，地方政府先后出臺了一系列相關(guān)政策性文件，如《浦東新區(qū)行政效能評估暫行辦法》、《浦東新區(qū)行政首長問責(zé)暫行辦法》和《浦東新區(qū)行政審批電子監(jiān)察暫行辦法》等，有效指導(dǎo)績效管理工作。與此同時，區(qū)政府試行建立自上而下的問責(zé)機制、社會化評估、內(nèi)外體制的監(jiān)察。初步形成了行政效能投訴、行政效能評估、行政過錯問責(zé)、電子監(jiān)察四項制度，不僅為我國地方政府的績效評估創(chuàng)造了科學(xué)的環(huán)境，同時也提供了良好的制度保障。

2.浦東新區(qū)政府績效評估特色與經(jīng)驗。在行政透明度最高、行政效率最高、行政收費最少的績效目標(biāo)指導(dǎo)下，浦東新區(qū)對具體的績效評價工作進(jìn)行了深化改革，主要包括：

（1）共性與個性相結(jié)合。浦東新區(qū)下設(shè)相關(guān)職能部門，下設(shè)和派出的街鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)管委會。政府管理績效評估的主體分為四大類：人民群眾、部門互評、職能部門和分管領(lǐng)導(dǎo)。其中被評估的政府工作內(nèi)容分解為區(qū)重點工作、綜合管理工作和職能工作;相關(guān)職能部門分為黨群部門、區(qū)政府部門和垂直管理部門以及街道鎮(zhèn);在績效評估實踐中，地方政府對各評估主體和各工作類別，在評估過程中被賦予了不同的等級和權(quán)重，相對應(yīng)的績效評估指標(biāo)也有差異。同時不論哪一部門，均作為公共管理主體，同時擁有共同的績效目標(biāo)，并且都要增強公共服務(wù)能力、提高行政效率，因而存在很多共性。共性與個性相結(jié)合，抓住矛盾，突出作用，強化效果是浦東新區(qū)績效評估體系的重要特色。

（2）公共服務(wù)職能評估與政府管理職能評估相結(jié)合。在“兩高一少”的目標(biāo)下，服務(wù)型政府的理念逐漸深入浦東新區(qū)的行政體制改革。在政府績效評估工作中，也著重考核政府公共服務(wù)的功能，突破了傳統(tǒng)的政府管理職能，重新界定了政府角色。公共服務(wù)績效評估的內(nèi)容包括科技創(chuàng)新、教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)、社會保障等方面。在每個方面，浦東新區(qū)都列出了一些可測量的目標(biāo)。如“十二五”期間，在文化方面浦東新區(qū)主要有文化產(chǎn)業(yè)增加值，占地區(qū)生產(chǎn)總值比重以及百兆家庭寬帶接入能力覆蓋率等;在社會保障方面，則主要關(guān)注于保障性住房（動遷安置房、經(jīng)濟(jì)適用房、公共租賃房）開工面積、新增廉租住房受益家庭戶數(shù)等指標(biāo)。

（3）群眾感知與客觀數(shù)據(jù)相結(jié)合。近年來浦東新區(qū)加快了建設(shè)責(zé)任政府、法制政府、服務(wù)政府和廉潔政府的進(jìn)程，以人民群眾贊成不贊成、滿意不滿意作為衡量政府工作績效的主要標(biāo)準(zhǔn)，突破了單純的數(shù)據(jù)指標(biāo)考核，將公眾感知、“問績于民”的思路貫徹于政府績效評估的始終。浦東新區(qū)設(shè)置的公眾的“滿意度”，如對社區(qū)醫(yī)院的服務(wù)滿意度、文化設(shè)施滿意度、社區(qū)交通滿意度等，是公眾對政府的期望值與政府實際績效水平的比較度。“滿意度”直接反映了地方政府的績效和威望的高低。同時還建立了“區(qū)長在線”，通過網(wǎng)絡(luò)和電子渠道及時傾聽公眾呼聲，深入分析影響和制約地方政府“滿意度”的因素，將群眾對政府工作的評價置于政府績效評估的重要位置，運用公眾對政府績效的感知創(chuàng)新了政府服務(wù)，提高了政府績效和服務(wù)質(zhì)量。

（4）實事項目評價與績效評估指標(biāo)相結(jié)合。浦東新區(qū)的政府績效評價結(jié)合了政府工作，對區(qū)內(nèi)重點區(qū)域建設(shè)情況、重點實事項目開展情況以及核心功能建設(shè)情況等進(jìn)行了一系列的評估。2013年的政府績效評估中，地方政府對陸家嘴、金橋和張江等國家級開發(fā)區(qū)加快轉(zhuǎn)型升級的進(jìn)程進(jìn)行了評估;對臨港地區(qū)、世博地區(qū)、國際旅游度假區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套建設(shè)、重大功能性項目落地的進(jìn)展進(jìn)行了評估。同時對浦東新區(qū)的四個核心功能進(jìn)行評價，對重大市政與基礎(chǔ)設(shè)施工程項目推進(jìn)情況進(jìn)行了跟進(jìn)考核;對軌道交通12號線、16號線、11號線二期以及9號線二期工程進(jìn)行評估;對骨干路網(wǎng)建設(shè)、區(qū)區(qū)對接道路建設(shè)、南北連通道路建設(shè)等重大道路工程以及對迪士尼、南飛、大基地等配套項目進(jìn)行了調(diào)查和評價，形成了一套績效指標(biāo)體系與具體實事項目評估的制度。

（5）外部評估與政府自評相結(jié)合。在考評的程式和方法上，浦東新區(qū)的績效評估具體運作是由國家統(tǒng)計局上海調(diào)查總隊與上海社會科學(xué)院社會學(xué)研究所共同組織，通過發(fā)放調(diào)查問卷的方式獲得信息。將績效評估的調(diào)查對象劃分為“社會公眾”與“政府部門”兩類，按照一定的數(shù)量比例發(fā)放問卷，每年都需要完成10 000份的調(diào)查問卷，并將這些有效問卷進(jìn)行匯總計算。整個得出績效評估指數(shù)的過程都是由外部機構(gòu)進(jìn)行組織，并且調(diào)查問卷的對象以社會公眾為主，將公眾感知放到第一位。這樣的調(diào)查結(jié)果避免了政府自評的片面性，使得績效評估的結(jié)果有較強的可信性和全面性。

（6）現(xiàn)代信息操作技術(shù)與傳統(tǒng)手段相結(jié)合。在政府績效評估實踐過程中，浦東新區(qū)采取了調(diào)查問卷的傳統(tǒng)方式，同時也采用了現(xiàn)代技術(shù)。首先，浦東新區(qū)實現(xiàn)了數(shù)據(jù)處理電子化。對于采集到的信息均采用電子化方式處理，這樣既縮減了開支，也擴(kuò)大了調(diào)查的覆蓋面，提高了調(diào)查的準(zhǔn)確性，保證了信息的質(zhì)量。其次，新區(qū)實現(xiàn)了行政監(jiān)察電子化。借助電子化的“市民中心”平臺，創(chuàng)建行政監(jiān)察的電話過程，所有的辦事項目進(jìn)行了逐一電子監(jiān)察，對審批實效情況、居民的滿意情況、相關(guān)收費合理情況以及政務(wù)公開情況等實時全程自動監(jiān)控。極大促進(jìn)了政府服務(wù)的現(xiàn)代化和高效率，進(jìn)一步提高了公眾對于政府績效評估的參與度。

四、地方政府績效評估的發(fā)展方向

1.企業(yè)型政府績效評估。西方國家20世紀(jì)70年代就興起了企業(yè)家政府理論。西方學(xué)者認(rèn)為，政府績效評估與企業(yè)績效評估具有同一性，這種同一性主要表現(xiàn)在：以組織目標(biāo)為依據(jù)，以規(guī)范化、制度化為根本，以組織行為分析為重點，以相關(guān)評估為基礎(chǔ)，以員工參與為條件。正是這種同一性，決定企業(yè)績效評估可以借鑒到政府管理當(dāng)中。

當(dāng)前流行的政府績效評估原本就是從企業(yè)績效評估演變而來的，在評估過程中借鑒和發(fā)展了許多企業(yè)績效評價的指標(biāo)和方法。 浦東新區(qū)在績效評估的過程中體現(xiàn)了客觀指標(biāo)與主觀指標(biāo)的結(jié)合，借鑒了企業(yè)績效評價中對于財務(wù)指標(biāo)與非財務(wù)指標(biāo)的結(jié)合這一思路;另外，浦東新區(qū)的績效評價借鑒了平衡計分卡的方法，如在“十二五”期間，根據(jù)工作內(nèi)容和績效目標(biāo)，劃分了結(jié)構(gòu)效益、服務(wù)功能、創(chuàng)新能力、社會民生以及生態(tài)環(huán)境五個類別的績效評價指標(biāo)，類似于平衡計分卡對于財務(wù)、內(nèi)部流程、客戶、學(xué)習(xí)與成長四項指標(biāo)的劃分。由此看來，企業(yè)型的地方政府績效評估有深厚的理論基礎(chǔ)，順應(yīng)市場化的發(fā)展環(huán)境，是我國地方政府績效評價的發(fā)展方向。

2.服務(wù)型政府績效評估。服務(wù)型政府績效評估制度是20世紀(jì)70年代西方國家提出的，是在政府公共部門與社會公眾關(guān)系基本定位的前提下采用的一種社會評價模式與政治治理方式。隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展和進(jìn)步，我國也正在努力建設(shè)以人為本的服務(wù)型政府。我國服務(wù)型政府是一個區(qū)別于傳統(tǒng)治理政府的新型概念，主要表現(xiàn)在：在目標(biāo)定位上，由行政系統(tǒng)內(nèi)部評審控制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣獠肯到y(tǒng)監(jiān)督問責(zé);在價值取向上，由政府自我評判轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣娫u判;在評估方式上，由“被動突擊式”評估轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃右?guī)范式”評估;在評估內(nèi)容上，由政府工作事務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)檎毮芎凸δ茉u價。

浦東新區(qū)在政府績效評估改革過程中，強調(diào)重塑政府角色，界定其職能為公共服務(wù)供給部門。不論是績效評價指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)設(shè)計，還是評價指標(biāo)設(shè)計;不論是績效目標(biāo)的設(shè)定，還是績效評估主體的界定;不論是包括績效評估過程，還是績效監(jiān)控體系的確認(rèn)，均體現(xiàn)出對于政府角色的中心界定，體現(xiàn)出公眾在政府績效評估工作中的重要角色。

根據(jù)學(xué)界的探索與研究，結(jié)合浦東新區(qū)在績效評估體系中的嘗試與改革，筆者認(rèn)為企業(yè)型政府績效評估和服務(wù)型政府績效評估，將是我國地方政府績效評估發(fā)展的必然趨勢。

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