對構建“三重一大”決策制度體系的法學思考

◎北京航空航天大學 皮芃

首都航天機械公司 陳泓

對構建“三重一大”決策制度體系的法學思考

◎北京航空航天大學 皮芃

首都航天機械公司 陳泓

在國內外經濟形勢日趨復雜、市場競爭日益激烈的環境下,規范決策行為、實現科學決策、防止和規避決策風險成為保證國有企業實現快速、穩定、健康發展的關鍵。黨的十八屆四中全會確立了“依法治國”的發展方略,落實到國有企業就是要依法依規治企,所以加強對重大決策、重要人事任免、重大項目安排和大額度資金使用（“三重一大”）的監管,健全完善“三重一大”決策制度體系已勢在必行。

“三重一大”決策事項是國有企業經營管理中最核心、最重要的內容,其決策要求遵循集體決策、依法決策、分級決策的原則,加強決策的前期調研和論證管理,強化決策論證的科學性和可操作性,以達到合法性和科學性要求。這就要切實發揮法律制度的強制性,以有效引導和規范參與“三重一大”決策的有關人員的行為意識與模式。

筆者從法學研究視角出發,以中國運載火箭技術研究院對其下屬單位規范“三重一大”決策制度及審查實踐為例,探討國有企業如何有效發揮“三重一大”決策制度約束作用,以期進一步完善我國“三重一大”決策制度的法律保障機制。

一、存在問題的法律根源

對國有企業而言,企業經營管理層（包括企業權利機構、決策機構、監督機構、經營管理團隊）與代表國家（政府）行使出資人職責的國有資產監督管理部門之間實質上是一種委托代理關系。企業經營管理層受托進行國有資產經營管理活動,擁有相應的決策權,所以就需要相應的制度和規范來約束其權力行使,以避免權力的濫用和不法行使。但在當前的國有資產管理體制下,由于還存在缺乏相應的制度安排、治理結構不完善、外部監督檢查不到位等問題,很容易形成“內部人控制”的局面。近年來,在國有企業經營管理、改革發展過程中出現了一些因監督失控造成國有資產損失的案件,直接說明了癥結所在。

目前,我國國有資產監管法律制度還不健全、不配套,雖然國家制定了《企業法》、《公司法》等有關法律,但并沒有與規制企業經營管理層的管理行為形成有效銜接,缺乏相應的配套和細化措施,有關的法規、制度建設也明顯滯后。此外,現存的法律法規還存在缺失,不能有效平衡國家、企業與企業經營管理層之間的利益關系,給企業經營管理層在現實經營管理過程中謀求個人或小團體私利留下了制度空隙。

因此,要大力推進國有企業治理法制化,加快實現法律的無縫對接,并追究不履行或不正確履行義務、違規違法致使“三重一大”決策失誤、給國家和所在企業造成重大經濟損失及不良影響的經營管理人員相應的民事、行政或刑事責任。

二、航天企業規范決策制度的管理實踐

“三重一大”決策制度建設體系是一個系統工程,需要整體推進。中國運載火箭技術研究院通過不斷深化新形勢下對“三重一大”決策制度建設特點和規律的認識,開展了對制度建設工作理念、思路、方法與機制的創新,有效推進了決策制度的科學化、規范化水平。

研究院針對“三重一大”具體決策事項制定了細化、可執行的制度、程序和流程,并提供了標準化模板；針對所屬單位開展了“三重一大”決策制度的合規性審查,對不符合規范的項目督促整改,以確保各單位“三重一大”決策事項精細化、管理工作規范化、制度執行程序化、權力運行透明化,有效推進了各單位“三重一大”決策制度的健全完善,增強了制度的可操作性,同時強化了監督檢查和責任追究。

一是建立健全黨委及行政決策機構議事規則,進一步細化和規制決策程序,著力推進形成職工參與、專家咨詢和集體決策相結合的決策機制。

二是明確了決策范圍,對“三重一大”決策事項內容進行了全面梳理和分析,細化為四大類29 個方面的55個具體決策項目；通過制定《“三重一大”決策事項目錄》,界定重大事項的決策權限（額度）標準、決策機構、適用的業務管理制度和責任部門等具體內容。

三是確定了決策規則,明確了“三重一大”對應決策機構組織形式和會議形式以及會議記錄、簽署、歸檔管理要求,規范了決策會議程序。

四是規范了決策程序,細化了各階段任務與監控要求,實現從研究論證、集體決定、組織實施到監控評估的全過程管控。

五是加強了監督管理,建立完善監督檢查機制,并將“三重一大”決策制度貫徹執行情況作為黨風廉政建設責任制考核、領導人員經濟責任審計、民主生活會、領導人員述職述廉、黨務公開的重點事項。

六是明確了決策管理責任,嚴格追究制度執行中出現重大問題的責任人員的相關責任。

通過制度審查和整改落實,研究院各單位建立健全了源頭防范、體系完備、運行規范、制約合理、執行到位的“三重一大”決策制度體系,有效確保了“三重一大”決策從醞釀、過程、實施到監督檢查全過程的規范化管理。

三、開展規范決策制度的建議

法律對企業經營管理層決策行為的規制無法通過直接調節來實現,只能依靠一定的制度安排幫助國有資產監督管理部門將其決策權利予以規制,使其符合國家利益最大化原則。

國有企業治理的核心問題是對企業經營管理層進行有效的監督、控制,通過組織設計和制度安排有效平衡企業內外部相關各方利益,以推進實現“三重一大”事項集體決策、科學決策、民主決策、依法決策。在加強企業外部監管的同時,還要加強企業內部紀檢、監察、法律、審計和群眾監督制度建設,增強監督合力和實效,關鍵是強化對權力運行的規范制約,細化、量化企業經營管理層自由裁量權行使基準。

從實踐看,決策行為規制涵蓋諸多方面,有的屬于法律法規范疇,有的屬于職業道德范疇。在制度建設中,強調黨風廉政教育的同時,更需要運用法律手段約束、規范決策者行為。在此,筆者建議將國家印發的意見、規定中涉及明確禁止和處罰,但相對零散、不夠系統全面的法律法規內容進行整合、提升、完善,形成配套完備的“三重一大”決策事項法規制度體系,以增強其科學性、針對性、適用性。在這個過程中需要重點關注以下4個方面。

1.落實授權管理監督責任

完善國有資產管理以產權為紐帶的層級監督和專門監督,圍繞“管人、管事、管資產”這個核心,改進并形成常態化的監督方式,實現“三重一大”事項監管全覆蓋。履行國有資產出資人職責的管理部門和授權經營機構作為建立國有企業集體決策監督及約束機制的主體,并著力加強2個層次的約束：一是要推動建立規范國有企業重大決策行為的法律法規約束體系；二是要依法強化監督監管,引導并監督國有企業經營管理人員履行義務,規范行使權力,糾正或懲處權力濫用行為。

2.建設企業法治規章體系

依法健全完善企業管理制度并制定內部規章制度。法定職責必須為,法有禁止不可為。國有企業“三重一大”事項必須嚴格遵循國家法律法規既有規定,而對國家法律法規沒有明確規定的,需要企業根據自身實際作出制度的細化安排,但不能超越國家法律法規明確禁止的界限。

3.健全依法決策保障機制

把群眾參與、專家咨詢、風險評估、法律部門審查和集體決策確定為“三重一大”決策法定程序,完善議事規則,防止個人或少數人權力濫用；確保決策制度健全、程序規范、過程透明、責任明確,以實現決策的科學性、民主性、合法合規性；同時建立重大決策責任追究制度,對玩忽職守、失職瀆職、決策嚴重失誤造成企業重大損失的,要嚴格實行責任追究。

4.強化企業員工法律意識

從國有企業治理現實情況看,部分企業重大經營管理事項由企業負責人個人或少數人說了算,導致決策不科學、不規范。因此,要切實做到依法治企,以法治企,提高企業全員法律意識,自覺維護國家利益、企業利益和自身的合法權益,做到“知法、懂法、守法、用法”,進而推動企業法治建設。