維護海洋邊疆權益時不我待

張作農

維護海洋邊疆權益時不我待

張作農

2014年4月1日，日本正式通過“防衛裝備轉移三原則”，以替代“武器出口三原則”

海洋安全是國家安全的重要組成部分。目前，我國海洋邊疆面臨十分嚴峻的形勢。民族主義情緒在一些亞洲國家日益高漲。為了爭取選票，一些國家政客故意夸大與鄰國的歷史恩怨，挑動對于外國人的敵意。一些歷史問題懸而未決，新的主權糾紛和民粹主義又不斷涌現，持續發酵的東海、南海領土與海事糾紛，為我國海洋安全投下了陰影。

錯綜復雜的國際形勢

近年來，我國與其他國家之間雖然沒有發生激烈的海上武裝沖突，但糾紛一直持續不斷。在此過程中，美國、日本、菲律賓等國不斷向我國發起法律挑戰，尋求多邊國際場合和國際法庭解決領土糾紛問題的呼聲此起彼落，儼然成為一種潮流，考驗著我們的智慧和能力。

日本不斷向中國發難

就東海劃界問題，日本主要提出以下主張：一是弱化大陸架制度。為了占據法理主動，獲取最大利益，日本刻意弱化大陸架制度，企圖以專屬經濟區制度替代大陸架制度。二是堅持“中間線”原則。日本主張依據《大陸架公約》及《聯合國海洋法公約》規定的“中間線”方法，即應以一條其每一點均與測量各方領海寬度的基線最近點距離相等的界限為基準，劃定大陸架疆界。強調等距離“中間線”是協議劃界最合理的標準，主張將其從一種劃界方法上升到一種劃界原則。三是否認沖繩海槽的法律意義。日本認為，《聯合國海洋法公約》是以大西洋的地形地貌為參照而制定的，并不適用于地形復雜的東海海域；中國大陸架終止于琉球海溝，琉球群島是大陸架外緣的島鏈，沖繩海槽僅僅是大陸架上的一個褶皺、凹陷，不能中斷兩國大陸架的連續性，它對于劃界不具有決定意義，日中兩國應當共享大陸架。

此外，日本在南海的動向也值得關注。日本首相安倍晉三竭力與東南亞國家政府領導人建立良好關系，并表示自己愿意成為“中國武力炫耀行為”的一個制衡者。日本向菲律賓、越南等國提供巡邏艇和其他軍事裝備，支持菲律賓提起國際仲裁，加強與澳大利亞和印度等國合作，試圖通過打造反華同盟，遏制中國在亞洲的強勢姿態。2014年4月1日，日本內閣會議正式通過“防衛裝備轉移三原則”，以替代“武器出口三原則”，實則為向東南亞國家出售武器打開方便之門，并宣稱中國在南海海域“單方面進行石油鉆探活動”，導致了“緊張關系升級”。

菲律賓仗勢欺人

2013年1月，菲律賓向聯合國國際海洋法法庭遞交了一份南海主權仲裁聲明，該聲明主要包含4項請求：中國的“九段線”是無效的，中國占領的黃巖島只是巖礁，中國在“九段線”內的水下設施是非法的以及中國海上非法騷擾菲律賓。

2014年3月29日，菲律賓方面強闖南海仁愛礁，對其“擱淺”長達15年的“馬德雷山”號登陸艦進行補給供應和輪換駐艦官兵。3月30日，菲律賓正式向聯合國國際海洋法法庭遞交南海主權仲裁請求，要求法庭就其“有關中國侵犯菲律賓領土主權”問題進行仲裁。菲律賓提交的“訴狀”共有10章，總共約4000頁。僅第一章，就有270頁，其內容是對于相關法律的分析以及相關證據；其余9章為支持其主張的證明文件和相關地圖。5月6日，菲律賓海警在南沙半月礁附近“逮捕”一艘中國漁船及船上11名船員。12日，菲司法機關以“非法盜獵”罪名起訴9名被抓扣的中國漁民。與此同時，菲軍方出臺“南海防御計劃”，其目的是“加強菲軍西部司令部在南沙占領島嶼的軍力，擴大菲軍北部司令部在黃巖島的軍事存在”。

4月底，奧巴馬訪問菲律賓，菲美達成進一步強化防務關系的共識，擬擴大美軍在菲律賓輪換的規模。

5月5日，美菲在靠近南海的菲陸海地區舉行代號為“肩并肩”的大規模軍事演習。美國不僅熱心提供軍事保障，還為菲仲裁案提供國際海洋法專家和經費支持。

菲律賓以“非法捕魚”為名，扣留中國漁民

2014年5月11日，在菲律賓甲米地，共有5000多名士兵參與了2014年度美菲“肩并肩”聯合軍演

越南興風作浪

近年來，越南在南海的“維護主權”活動以及外交、宣傳活動已經常態化。越南過去一直強調其在南海的歷史性權利，現在則突出強調在國際法的框架內解決南海紛爭，以黨內立法和國家立法的方式，將其在南海問題上的立場法律化。2007年，越南共產黨十屆四中全會通過了《到2020年的海洋戰略》。2012年，越南國會通過《越南海洋法》。2014年5月23日，越南政府公開發表了證明南海為其領土的“歷史及法理依據”資料。越南對南海諸島主權訴求的所有證據都指向西沙群島，其相關證據都依附于其對西沙的訴求之中，西沙才是越南的野心所在。

越南主要提出以下主張：一是中國在越南的大陸架和專屬經濟區“非法”設置鉆井平臺并派遣艦船實施保護的行為，“嚴重威脅了南海的和平、穩定、海上安全和航行自由”，中國“欲把無爭議區變成爭議區，企圖將遭到國際社會強烈譴責的‘牛舌線’具體化”。1974年，中國使用武力“非法”侵占越南黃沙群島。越南共和政府和越南南方共和國臨時革命政府都強烈反對這一行為。“世界上沒有任何國家承認中國對黃沙群島擁有主權，中國宣稱其對黃沙群島擁有主權完全沒有任何法律依據”。中國“多次污蔑越南，將制造東海緊張局勢的責任推到越南身上”。中國近期“蓄意錯誤援引越南政府已故總理范文同1958年的公函，企圖歪曲有關黃沙和長沙兩個群島主權問題的事實”。二是依據《聯合國海洋法公約》，越南的“一切油氣活動都是在（越南）本國大陸架范圍內進行；越南在南海擁有一百多萬平方公里的大陸架和專屬經濟區”，其面積相當于越南陸地面積的3倍。“作為《聯合國海洋法公約》的成員國”，越南有權依據《聯合國憲章》和《聯合國海洋法公約》來“解決爭端”。

韓國軍艦巡航中國蘇巖礁（韓稱離於島）海域

韓國態度蠻橫

在中韓東海邊界糾紛方面，韓國態度強硬，其認為：蘇巖礁（韓稱離於島）距離韓國濟州島93海里，位于韓國200海里專屬經濟區。蘇巖礁是無主地，從地理上看，它距離韓國更近。韓國率先將其占有，耗費巨資在島上建立綜合海洋科學基地，懸掛韓國國旗，維持有效統治，這“符合《國際法》‘發現即占有’的原則”。按照國際法，蘇巖礁“屬于”韓國領土。2007年，韓國濟州島議會確定1月18日為“離於島日”。2008年6月，韓國濟州島地方政府議會農漁與知識產業委員會表決通過《濟州特別自治道‘離於島日’條例案》，以國內法的形式確立了離於島“屬于”韓國。

美國高調介入

長期以來，美國政府思考東海、南海問題，更多的是擔憂部分聲索國作為中美之間的第三方可能對中美關系產生消極影響。2010年開始，美國態度發生重大改變，更多地傾向于認為東海、南海問題直接涉及美國安全利益，對有關聲索國的軍事支持和經濟支持逐步公開化。

美國介入南海爭端的戰略目標是其全球戰略的組成部分以及亞太再平衡戰略的重要一環。2014年5月，美國總統奧巴馬在西點軍校畢業典禮上發表有關外交政策的演講，批評中國在南海爭議地區對鄰國船只進行挑釁，并對東南亞國家為緩解局勢而進行的嘗試表示支持。7月10日，美國參議院通過一項批評中國在南海地區行為的決議。美國認為，中國的領土要求既不符合國際法，也妨礙國際航行自由。在海洋權和海洋自然資源開發利用方面，真正重要的是國際法，尤其是《聯合國海洋法公約》。除依靠美國第七艦隊的軍事威懾這種硬實力之外，對抗中國的重要手段就是法律這種軟實力。

2013年年底，美國分別向越南和菲律賓提供了專項資金援助和實物援助。2014年4月，美國和菲律賓簽署《加強防務合作協議》。該協議旨在通過擴大美國在菲律賓的存在，提升美菲軍事合作水平，增強菲在南海的軍事能力，與中國抗衡。在菲律賓強行對在仁愛礁坐灘的軍艦完成補給后，美國國務院副發言人哈夫指出，中國試圖阻止菲律賓前往仁愛礁的補給船，屬于“挑釁和導致不穩定的行為”。

策略建議

以往，我國都習慣于通過雙邊外交協商解決國際邊界糾紛，而通過法律途徑解決問題的意識不強，準備不足。當前，面對菲律賓、越南等國不斷發起的法律攻勢，我國在一定程度上缺乏正面交鋒的信心和勇氣，顯得應對乏力，陷入比較被動的境地。在這種情況下，菲律賓、越南等國更加囂張地在國際上宣揚，中國只能依賴大國武力而缺乏合法性。面對目前敵對面逐步擴大、缺乏有效應對爭端手段、國內法律制度缺失、缺乏危機管控機制的現狀，我們需要更新觀念，實施海洋強國戰略，形成中國特色的海洋維權模式。面對菲律賓、越南等國的法律攻勢，在做好防御的同時，需要有計劃、有步驟地展開進攻，爭取主動，占據優勢。

倡導新安全觀，促進國際合作

堅持“親、誠、惠、容”，深化同周邊國家的交往。與周邊國家的關系越好，我國海洋邊疆就越安全。過于強硬的海洋主權立場，只會加劇區域緊張和不穩定，其結果則是兩敗俱傷。海洋維權斗爭的當務之急是增強互信，管控危機，開展海上合作，推進共同開發。順應時代發展潮流，倡導以全面安全、合作安全、共同安全、可持續安全為核心的亞洲安全觀，倡導合作精神、擔當精神、創新精神。對于不斷出現的新問題，亞洲各國都應本著合作、互利以及共贏的精神，摒棄冷戰思維、“零和”思想，從維護亞洲和平、穩定和發展的大局出發，尋找新答案。

在維護海洋邊疆安全的過程中，我國不僅要以強大的實力為后盾，而且要以妥善處理爭議為基礎，還要以制定規則為主導方向，增進與周邊國家的友好合作關系，減輕和消除周邊國家對我國的疑慮。努力使地區安全局勢保持穩定，這是中國制定實施積極海洋政策的著眼點和立足點。

以和為貴，構建中美新型關系

在“重返亞太”的進程中，多種因素促使美國政府在海洋問題上逐漸由幕后走到臺前，未來中美在海洋方面的博弈可能會更加激烈。我們需要從構建中美新型大國關系的視角規劃和思考海洋問題。完全排除美國的干擾已經不可能，美國的介入無疑使海洋局勢更加復雜，但與中國發生直接碰撞和沖突并不符合美國的利益。因此，中美之間存在著管控的空間。我們需要加強與美國的溝通，化解其對抗情緒，揭露其“拉偏架”和適用雙重標準的不當做法，削弱其干涉東海、南海問題的意愿和力度，采取切實有效的措施讓其明白：美國的干涉行為越多，干涉的力度越大，則招致的麻煩也越大，對美國越為不利。

統籌規劃，強化法理斗爭

面對日本、菲律賓、越南等國的多重挑戰，我們需要加強頂層設計，注重統籌規劃，詳定預案，確定解決問題的優先次序，有計劃、有步驟地各個擊破才是上策。如果不分主次，向所有對手同時發力，其打擊的力量就會分散，難以取得理想的效果。

加強對海洋權利問題的歷史研究和法理研究，形成完整的證據鏈。加強向國際社會宣傳中國海洋權利主張，樹立遵從法治的良好國際形象。推進海權公共外交工作，不斷提高主導國際規則制定的能力和引領公正合理國際海洋新秩序的能力，塑造公正合理的海洋新秩序。我們既要善于應對對手的挑戰，更要學會主動出招，設置議程，把握法理斗爭的主動權。雖然我們并不主張由國際仲裁法庭來裁決海洋權利糾紛，但是，相關陣地我們不能輕易放棄，必須設法控制話語權，積極向國際社會闡明我們的主張。組建跨部門的多平臺協作機制，形成資源聚焦、智力聚焦的研究優勢。完善中國管轄海域定期維權巡航執法制度，增強執法部門的力量配置，提高執法能力，嚴格執法。同時，在深化近岸海域監視監測的基礎上，擴大監測內容和范圍，全面加強對管轄海域的綜合管控。

除此以外，以下涉及海洋權的相關問題都值得進一步深入研究：如何進一步明確我國的領海范圍，明晰“九段線”的具體內容；如何妥善處理維權與維穩的關系；如何使外交途徑與法律途徑相輔相成；如何有效應對國際化、多邊化等。

責任編輯：劉靖鑫