美國高等教育“問責制三角形”研究?

徐 輝,袁 瀟

(1.重慶市教育科學研究院,重慶市400015;2.重慶電子工程職業學院高等教育研究所,重慶市401331)

美國高等教育“問責制三角形”研究?

徐 輝1,袁 瀟2

(1.重慶市教育科學研究院,重慶市400015;2.重慶電子工程職業學院高等教育研究所,重慶市401331)

20世紀80年代以來,高等教育問責制成為美國提升高等教育質量的重要舉措,對美國高等教育問責制的理論研究也逐漸得到高等教育學界的重視。美國學者約瑟夫·博克和馬丁·特羅根據伯頓·克拉克的高等教育系統“三角協調模型”構建起高等教育“問責制三角形”理論分析框架,揭示了高等教育與政府、市場相互制約的基本思想。通過對高等教育“問責制三角形”理論與實踐模型的考察,可以構建由政府、高等院校與市場組成的高等教育問責制理想模型,揭示國家、高等教育與市場協調發展的內在邏輯。

美國高等教育;問責制;問責制三角形;模型

當前,高等教育的質量問題已成為各國高等教育領域關注的焦點,高等教育規模化發展走向質量提升的轉變是大勢所趨。美國公立高等院校通過高等教育問責制來有效回應高等教育利益相關方的質疑與責任訴求,提升內部教育質量。我們認為,美國高等教育問責制主要是指聯邦政府、州政府或地方政府等高等教育利益相關者通過績效報告、績效撥款以及學生學業評價等手段對公立高等院校進行問責,在這一過程中,公立高等院校切實承擔起履行公共責任并接受獎懲的義務。美國學者約瑟夫·博克和馬丁·特羅等人根據伯頓·克拉克的高等教育系統“三角協調模型”構建起高等教育“問責制三角形”理論分析框架。對美國高等教育“問責制三角形”理論與實踐模型進行分析,形成對美國高等教育問責制的理論分析框架與實踐認知,具有重要的理論與實踐意義。

一、美國高等教育“問責制三角形”理論分析框架

美國學者伯頓·克拉克、約瑟夫·博克、馬丁·特羅等提出了高等教育“問責制三角形”的理論分析框架。他們認為,高等教育問責制代表著高等院校、政府與市場的動態博弈過程,“問責制三角形”揭示了“高等院校—政府—市場”對立統一的基本關系,是對美國高等教育紛繁復雜的問責制現狀經過理論抽象而構建出來的理想模型。

(一)伯頓·克拉克的“三角協調模型”

美國著名高等教育學家伯頓·克拉克首次提出并建構了由“國家權力”(state authority)、“學術權威”(academic oligarchy)與“市場”(market)組成的高等教育系統“三角協調模型”(triangle of coordination)(圖1)。伯頓·克拉克認為,高等教育系統的各個部門都有自己的學術信念和價值規范,從而產生各種權利關系,高等院校正是通過國家、市場和學者的不同價值信念形成復雜的學術系統。[1]

在伯頓·克拉克的“三角協調模型”中,“國家權力”代表了社會的集體意志,“學術權威”代表了教授或專業學者所形成的專業或知識權威,“市場”代表了高等教育消費者的訴求。[2]在伯頓·克拉克看來,高等教育的發展主要受“國家權力”、“學術權威”與“市場”三種力量的整合影響。“三角協調模型”中的任何一角具有沖突和互相依賴的特征,這也反映了“國家權力”、“市場”、“學術權威”的不同訴求與價值追求。伯頓·克拉克指出,各個國家高等教育系統的發展都是有其偏向性的,其在“三角協調模型”內的具體位置,代表的是這三種力量結合的不同程度。例如前蘇聯偏向國家權力、意大利偏向學術權威、美國偏向市場,其他國家則在“三角協調模型”內部各有其位。

圖1 伯頓·克拉克的高等教育系統“三角協調模型”

伯頓·克拉克提出高等教育系統的“三角協調模型”以后,美國高等教育學者紛紛將其作為構建高等教育“問責制三角形”的基本分析框架。代表性的學者主要有約瑟夫·博克、馬丁·特羅等人,他們根據伯頓·克拉克的“三角協調模型”提出美國高等教育“問責制三角形”的概念和理論分析模型,以此來審視高等教育問責制的發展。

(二)約瑟夫·博克的“問責制三角形”

美國紐約州立大學教授約瑟夫·博克建構了由“國家優先權”(state priorities)、“市場力量”(market forces)和“學術問題”(academic concerns)組成的高等教育“問責制三角形”(accountability triangle)(圖2)。約瑟夫·博克認為,不同性質和類型的高等院校都必須對“國家優先權”、“市場力量”和“學術問題”進行回應。[3]

圖2 約瑟夫·博克的“問責制三角形”

在約瑟夫·博克的“問責制三角形”中,“國家優先權”反應了公眾對于高等教育資源的需要,高等院校必須對政府優先事務進行回應,是一種政治訴求;“學術問題”涉及到學術團體的利益與專業問題,強調高等院校對學術資源與學術標準的控制;“市場力量”包括高等教育的參與者與消費者,“市場力量”要求高等院校為學生、家長、企業以及其他資助高等院校的機構或個人的經濟利益服務并滿足他們的需求。“國家優先權”代表了政治問責制、“學術問題”代表了專業問責制、“市場力量”代表了市場問責制。[4]在約瑟夫·博克的“問責制三角形”中,對三角形中的任何一個角負責,就意味著對其他兩種訴求的最低限度的回應,而最理想的狀態是平衡三個角的關系。因此,約瑟夫·博克提出在“問責制三角形”的中心找到一個理想點,以此來平衡“國家優先權”、“學術問題”和“市場力量”的不同訴求。

(三)馬丁·特羅的“問責制三角形”

美國加州大學教授馬丁·特羅構建了由問責制(accountability)、市場(market)和信任(trust)組成的三角形,他認為高等院校通過問責制、市場和信任三種方式的某些組合而與它周圍的環境發生關聯(圖3)。

馬丁·特羅認為,高等院校通過問責制與外圍社會發生著聯系,問責制代表了高等院校對他們的支持者和學校外部的所有公眾所承擔的一種責任;高等教育機構與社會的聯系必然要通過市場,高等院校通過市場向社會提供物品和服務。馬丁·特羅構建的“問責制三角形”的創新之處在于引入了“信任”的維度。“信任”是指高等院校無需向提供支持的企業或個人解釋其資金的使用去向,或向他們提供特定的服務和物品作為回報。[5]只有在信任的基礎上,高等院校才能真正實現辦學自主權與自治權。在馬丁·特羅的“問責制三角形”中,問責制、市場和信任三者的關系也是相互依賴又相互獨立的。問責制加強了高等院校的合法性地位,這有利于高等院校教育質量的提升,但問責制也可能在某種程度上降低高等院校的自治程度,使外界弱化對高等院校的“信任”,如何在高等教育市場化的浪潮下維系高等院校與外界的信任與情感成為美國高等教育問責制思索的方向。

圖3 馬丁·特羅的“問責制三角形”

二、美國高等教育“問責制三角形”實踐模型分析

約瑟夫·博克所領導的洛克菲勒政府研究所研究了“評估”、“學術審查”、“聲譽排行”、“認證”等各種高等院校問責制實踐計劃在“問責制三角形”中的內涵與位置(圖4)。

圖4 約瑟夫·博克的“問責制三角形”

(一)“問責制三角形”中的實踐計劃

首先,接近“問責制三角形”學術問題一角的問責制計劃主要有“評估”、“學生校友調查”、“認證”、“學術審計”和“聲譽排行”。評估是最接近“學術問題”而遠離“國家優先權”和“市場力量”的,是“學術問題”問責的代表途徑之一。由于外部的壓力,幾乎每一所高等院校都會進行內部評估,內部評估的結果只作為本校改進措施的參考。對于外部官員和高等院校的潛在顧客來說,評估報告缺乏可比較的信息。學生校友調查可以提供高等院校教育過程和教育成果的信息。美國學者喬治·庫認為學生校友調查對構成“問責制三角形”回應的優先順序是:首先對“學術問題”進行回應;其次是“國家優先權”;最后是“市場力量”。[6]認證更多地涉及到學術問題,它要求聯邦政府的財政和各個州政府的許可證明對“學術問題”適度地關注——國家優先級。美國西部學校和學院協會認為認證有兩種目的:一是院校提升,主要通過評價學生的學習成績來實現;二是質量保障,通過監控高等院校的最低質量標準來實現。[7]學術審查是高等院校實施教育質量保障機制的內部審查過程,它最有可能朝著兼顧“國家優先權”、“市場力量”和“學術問題”的軌跡發展。[8]美國學者威廉·馬西認為學術審查正成為高等院校內部問責制的成熟模型。學術審查將逐漸回應市場和州高等教育政策制定者的要求。聲譽排行反映了高等院校基于學生投入、資源和教師投入的“資源和聲譽質量模式”。如果高等教育繼續施行這種資源投入模式的質量管理標準,聲譽排行就會成為高等教育及市場的代理者,聲譽排行也將在“學術問題”和“市場力量”之間的軸上徘徊,即使它傾向于前者。

其次,接近“問責制三角形”國家優先權一角的問責制計劃主要有“報告卡”、“績效撥款”、“績效預算”、“績效報告”和“標準化測試”。各州報告卡強調高等院校對州的政策目標和州政府優先事物的回應,各州報告卡在“問責制三角形”的頂端,最接近“國家優先權”。績效撥款強調“國家優先權”而較少考慮“學術問題”和“市場力量”。績效撥款一般由州高等教育協調或綜合管理委員會與高等院校協商后啟動,大多不經過強制性立法機關立法通過。高等院校一般反對將政府撥款與高校的績效聯系起來,在經過與政府的協商之后績效撥款向“學術問題”滑動。與績效撥款相比,績效預算更接近于“市場力量”。績效預算可以靈活地納入更多的績效指標,比較全面地考慮到高等教育市場的需求。績效預算成為州政府回顧高等院校進展的一個日常事項,雖然偏向“市場力量”,但最接近于“國家優先權”。績效報告不屬于高等教育績效經費的分配方式,但它仍被視為一種靈活的政策杠桿。[9]洛克菲勒政府研究所通過對美國各州高等教育績效經費政策進行長期的動態跟蹤研究發現,績效預算或績效撥款是高等教育績效經費發展的主流與方向,超過2/3的州政府采納績效預算或績效撥款;同時,實施績效報告的州逐年增加,絕大部分州的公立高等院校實施了績效報告制度。在約瑟夫·博克的“學術三角形”中,績效報告接近于中心點,但更傾向于“國家優先權”而偏離“學術問題”和“市場力量”。標準化測試是州政府和工商界領袖所倡導的高等教育問責制方式,旨在直接測量高等院校學生的學業成績,卻很難得到學術界的認可。高等院校行政管理者希望通過標準化測試決定學生的準入,但并不意味著他們贊成將標準化測試作為評價學生學業成績的工具。高等院校外部實體總是過多宣揚標準化測試的作用,對其復雜性和局限性認識仍有局限。

處于“問責制三角形”另一角的“市場力量”代表了高等教育參與者與消費者的利益訴求。市場力量明顯影響到高等院校的教學、科研與服務。高等教育產品的質量最終需要接受市場邏輯的檢驗[10]。20世紀90年代以來,隨著重塑政府運動的影響,以結果為導向、以績效為基礎、以顧客為中心的市場化理念隨之滲入到對高等教育的管理中。在“少花錢多辦事”理念的影響下,高等院校的學費和科研收入的運轉顯得越來越重要。美國營利性高校的存在和發展便是其高等教育市場化發展的結果。[11]美國學者羅伯特·斯基認為,高等教育中的市場機制與經濟領域的機制不同,既不能抑制其價格也不能提升質量。[12]市場力量也有向“國家優先權”移動的趨勢。

(二)“問責制三角形”實踐模型分析

首先,在“問責制三角形”實踐模型中,沒有任何一種問責制計劃處于“問責制三角形”的中心點。沒有任何一種問責制計劃可以較好地平衡“國家優先權”、“學術問題”、“市場力量”三者的關系,問責制計劃都是有傾向性的,它們適用于不同的問責制需要。但同時也應看到,很多問責制計劃例如“聲譽排行”、“績效報告”、“學術審查”、“市場力量”等有著向中心點移動的趨勢,但它們永遠也不可能達到中心點,所有的問責制計劃只能在“國家優先權”、“學術問題”、“市場力量”三者博弈的動態變化中尋求趨向平衡,而不可能實現絕對的平衡。

其次,在“問責制三角形”實踐模型中,高等院校內部問責制計劃與外部問責制計劃交錯分布,各具特性。問責制的主、客體的劃分以及問責的范圍是區分美國公立高等院校內部問責制與外部問責制的重要尺度(表1)。其中“評估”、“學生校友調查”、“學術審查”屬于高等院校內部問責制的范疇,“認證”、“市場力量”、“績效預算”、“績效撥款”、“績效報告”、“各州報告卡”、“聲譽排行”、“標準化測試”等屬于高等教育外部問責制的范疇。

表1 美國高等教育問責制分類

美國公立高等院校內部問責制與外部問責制是美國公立高等院校實施問責制的兩種不同形式,二者是對立統一的關系。首先,內部問責制是在外部問責制的壓力作用下產生的,外部利益相關者對高等院校的問責使得高等院校面臨巨大的“責任說明”,公立高等院校必須盡量提升內部教育質量并證明有效使用了高等教育經費;其次,內部問責制與外部問責制的主、客體的不同是二者的本質區別,外部問責制是指立法機構、高等教育行政管理機構、社會組織、公眾等利益相關者對美國公立高等院校績效或財政方面的問責,內部問責制是高等院校內部利益相關者之間的問責;最后,通過外部問責強化內部問責是美國高等教育問責制發展的重要趨勢。美國高等教育質量與績效的提升既需要外部利益相關者的支持與監督,更需要在內部形成自我管理、自我改進的運行機制。高等院校建立以內部質量保障機制為主、外部監控機制為輔的雙重質量保障體系,形成“以外促內、內外結合”的運行機制是高等院校質量保障體系的總體目標。高等院校通過“學術審查”、“評估”、“學生校友調查”等內部問責制構建內部質量保障體系,通過“績效撥款”、“績效預算”、“績效報告”、“認證”等外部問責制履行其對政府、消費者的公共責任。此外,由于問責制主體的變化及“國家優先權”、“學術問題”、“市場力量”三者的動態博弈,內部問責制計劃與外部問責制計劃沒有絕對的界限。

再次,高等院校內部問責制重視“學術問題”。在約瑟夫·博克的“問責制三角形”中,“評估”、“學生校友調查”、“學術審查”等高等院校內部問責制計劃總體上趨向于“學術問題”的一角,學術性成為高等院校內部問責制的重要特征。高等院校內部問責制其實質是一種專業問責制,是高等教育系統內部學術機構的自我問責和規范,而這恰是高等院校自治和自主的表現,以專業取向為特征的高等院校內部問責制將成為問責制發展的趨勢。美國公立高等院校內部問責制以“學術問題”為出發點,重在提升內部責任主體的責任意識,改進內部教育質量,內部問責的結果只作為改進高校內部教育質量和機構效率的依據,因此偏離“國家優先權利”和“市場力量”。

三、理想模型“問責制三角形”的構建

根據約瑟夫·博克、馬丁·特羅等學者構建的高等教育“問責制三角形”理論分析框架,筆者提出理想的問責制模型(圖5),以此加深對高等教育問責制復雜性的理解,并以更加理性的態度來反思和追問高等教育問責制的發展方向。在理想模型“問責制三角形”中,政府、高等院校與市場是此模型的主干。政府、高等院校和市場基于問責制與信任而發生聯系,也基于問責制與信任的不同類型與程度而發生偏向,各自成為三角形的一端。

圖5 理想的問責制模型

首先,問責制與信任是此三角模型的核心矛盾體,問責制與信任存在的悖論是國家、高等院校和市場不得不面臨的一種發展困境。只有在信任的基礎上,高等院校與外圍支持性社會才能更好地互相支持、互相依靠。問責制與信任是一組矛盾統一的概念,問責制要求高等院校提供資金使用的說明,而信任意味著高等院校可以自由支配高等教育經費而不需要解釋資金的去向。外部利益群體對高等院校信任的缺失為高等教育問責制的興起埋下了伏筆,問責制的興起是對高等院校信任的替代;另一方面,問責制提高了高等院校運行的效率與透明度,為外部群體審視和檢查高等院校內部教育質量和財政狀況敞開了方便之門。

其次,趨于政府一角的問責制是外部行政問責制。高等院校行政問責制以科層制、單向的信息流、清晰的控制鏈、官僚化的學校和系統組織為主要特征,向不同級別的政府部門報告,以民主方式得到法律賦予的聯邦和地方機構的評議與審查。[13]高等院校的管理者或董事會成為行政問責制的問責對象,為了保證高校的教育質量和納稅者的錢花得明智而被問責。高等院校行政問責制支持政府的政策方針,并在理論和行為規范上得以體現。高等院校行政問責制可以看作是一種民主問責制,高等院校需要向公眾提供有關學校教育質量、教育成本、學生成績、就業率、家長對學校的評價、州以及聯邦的政策和實踐、董事會的政策和實踐等信息。高等院校行政問責制的結果由政府和公眾投票決定,高等院校問責制辦公室將根據問責的結果出臺相關的獎懲措施。

再次,趨于公立高等院校一角的問責制是以專業主義為取向的問責制。以專業主義為取向的問責制主張問責制是一種由學校內部或行業協會專業人士控制的內部問責模式,通過學校學術評議會、教師或專業性的學術組織來對學生的學業成績、教師的行為以及學校內部教育教學質量進行問責,學生的成績和教師的業績被認為是能真實代表學生進步和學校發展的核心指標。專業模式問責制是高等院校以改進完善為目的的自我評價監督過程與學校內部質量保障的自覺行動。以專業主義為取向的問責制允許外部專業審查機構對高等院校的績效進行審查,通常他們會對教師的專業化發展、學校的治理結構、學校的管理人員等提出修正意見和申訴程序。以專業主義為取向的問責制模式賦予高等教育專業人員更多的專業發展的機會,高等院校的辦學品質應由專業人員控制和改善。

最后,在“問責制三角形”中趨向市場的問責制是外部市場問責制。以市場為導向的高等院校外部問責制是一種以高等教育消費者為導向的問責制模式。這種問責制通常由家長和社區成員作出教育決策,高等院校像在資本主義市場一樣競爭優秀的學生,通常接受學生、家長、社區成員及學生組織的問責。以市場為導向的高等院校問責制的標準由高等教育消費者根據他們的利益制定,高等院校必須努力滿足顧客們的需要。以市場為導向的問責制績效指標通常分為兩類:一類是高等院校在同類院校中的績效,這些指標具有相似性,家長、學生及社會滿意的高等院校被視為高等教育中的優質資源;一類是幫助家長、學生擇校的信息。這種外部問責制的結果主要看被問責的學校是否達到同社區內高等院校的最低教育標準、該學校是否保持信息透明化和開放。家長和學生通過這種問責制擇校,以此來激勵本社區內的高校改進辦學質量。

綜上,美國高等教育學者約瑟夫·博克、馬丁·特羅根據伯頓·克拉克的高等教育系統“三角協調模型”建構起高等教育“問責制三角形”的理論模型,揭示高等教育領域的一組基本矛盾,即“高等院校—政府—市場”對立統一的關系。約瑟夫·博克通過對數百所高等院校問責制的實踐研究,構建起“問責制三角形”的實踐模型,在學術界具有廣泛影響。筆者基于以上的研究構建了理想模的問責制框架圖,政府、高等院校和市場構成了美國高等教育的問責制系統。政府發揮管制作用,使得高等教育問責制做到有序發展,政府問責制是一種外部行政問責制;市場問責制帶來高等院校之間的競爭,促進高等院校不斷回應高等教育市場的需求;而以高等院校為主體的專業模式問責制,強調問責制的專業主義取向,以知識與學術權威為追求,以提升內部教育質量與效率為目的,是高等教育問責制今后發展的方向。

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責任編輯 鄭 君

G640

A

1673-9841(2015)02-0055-06

10.13718/j.cnki.xdsk.2015.02.008

2014-12-20

徐輝,教育學博士,重慶市教育科學研究院,教授,博士生導師。

西南大學2013年人文社會科學研究重大項目“統籌城鄉教育發展進程中的縣級政府角色與行為研究”(13XDSKZ008),項目負責人:徐輝;重慶市教育科學“十二五”規劃2014年度規劃重點課題“美國公立高校內部問責制質量保障機制研究”(2014-GX-054),項目負責人:袁瀟。