弱勢群體的公法保護新思維※

張騰龍

（山東大學，山東 濟南 250100）

一、弱勢群體定義及其推導結論

弱勢群體是一個具有相對性、虛擬性、動態性、時代性以及地域性的概念，是指因一定內部、外部等客觀因素影響，導致權利缺失（或稱之為權利的滅失或無法實現）、能力不足（或稱之為對弱勢狀態的掌控力、變革力不足），而引發諸如經濟貧困、地位不利、資源匱乏、易受傷挫等其他弱勢局面，生存發展狀態、環境、質量較差，需要幫扶的人群。

結合本文主題，此處有以下幾點問題需要做進一步明確：第一，弱勢群體內涵的本質與核心，依照由主到次的邏輯，分別由“權利弱勢”、“能力弱勢”以及“其他弱勢”三部分組成。第二，“其他弱勢”，諸如經濟貧困、地位不利、資源匱乏、易受傷挫等局面，大多因“權利弱勢”以及“能力弱勢”所導致，因而大多為“權利弱勢”以及“能力弱勢”的結果，相較而言處于第二性、使然性地位。因而要改變“其他弱勢”的不利局面，應首先謀求“權利弱勢”以及“能力弱勢”兩大第一性、應然性因素的改變。第三，“能力弱勢”，或“能力不足”，或稱之為“對弱勢狀態的掌控力、變革力不足”，實非公法保護所能直接改變。因而公法保護弱勢群體權益的重點，應在于通過保障弱勢群體的權利，從而改變弱勢群體“權利弱勢”的不利局面，進而提高弱勢群體 “對于弱勢狀態的掌控力、變革力”，改變“能力弱勢”的不利局面。

總而言之，弱勢群體權益公法保護的邏輯應為：通過改變“權利弱勢”，進而改變“能力弱勢”，從而改變“其他弱勢”，并在此過程中謀求基本權益保障。

弱勢群體之 “權利弱勢”既應包括公法權利弱勢，也應包括私法權利弱勢這一論斷是對弱勢群體的客觀評價，也是對于其權利弱勢這一核心問題的客觀分析，不會因“弱勢群體權益的公法保護”這一論述主題而發生改變。但是此處需要進一步解決的是：一般而言，公法所能保護之權益——尤其是權利——常常難以突破公法性權利的局限，但是“權利弱勢”卻不局限于公法權利弱勢，那么對于私法權利弱勢問題公法如何予以保護？

首先，憲法作為國家根本大法，發揮著弱勢群體地位的確認與提高、憲法性原則與價值的明確以及弱勢群體角色的賦予等實際性作用，對于私法保護問題予以宏觀性、抽象性指引。其次，參考德國憲法實踐，如下文所述，存在發揮“第三人效應”的可能性，通過憲法解釋解決涉及公民基本權利的私法爭議，在保護公民基本憲法性的權利同時，兼顧公民私法權利的明晰和保護。另外，公法雖然并不直接性解決私法性權利保護的問題，但是通過參政、結社、言論等憲法權利的行使，以及（公法性）社團運行中行政法功效的運用，可以集少為眾，參與民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，參與立法、聽證、訴愿、維權活動，實現私法性權利的直接性或間接性維護。

其次，從消極積極屬性來看，此處的“權利”既包括消極性權利也包括積極性權利。

消極性權利是傳統意義上主體享有防御性的、不受國家以及他人侵犯的權利。這里需要強調的是，雖然這種分類常常出現在公法問題的討論中，但是積極消極屬性并非公法所獨有，私法中同樣存在類似的屬性分類，因而筆者本意并非將其局限于公法層面。而且即便在公法層面，雖然公法的目的在于規制國家權力，保護公民權利，所以似乎消極權利的對象僅僅針對國家而排除私人，但是我國憲法從未明確作此規定，因而針對這一問題似乎還存在著進一步討論的余地。一方面，從國內實踐而言，曾經的齊玉苓教育權案似乎表明憲法同樣保護公民權利不受公民的侵犯，而不僅限于國家；另一方面，從國外經驗來看，德國憲法實踐中的“第三人效應”辯證而靈活地將公民納入了消極權利所針對的對象范圍。因而筆者本意也并非將消極權利的對象局限于國家。

積極性權利是具有主動性的，需要國家 （或他人）積極幫助實現的權利。這使我國弱勢群體所享有的權利范疇與部分國家單純局限于消極權利的情況相區分。以美國為例，美國憲法中規定的公民權利屬性皆為消極，所以司法審查要以國家行為（State Action）的存在為前提，這就使得司法救濟對政府不作為的情況無能為力。而反觀我國，憲法第45條積極地賦予公民社會福利方面的權利，也正基于此，才得以產生了行政法上的行政給付制度——公民享有獲得行政給付的權利，并可以就這項權利提出救濟。積極性權利在公法上直接性對應著“受益權”，而受益權相關理論也是構建本文的重要理論依據之一。

二、弱勢群體公法保護的基本理念

（一）憲法保護與行政法保護相結合

通過考察現實與理論兩個方面，可以明晰弱勢群體憲法保護與行政法保護的應然性。相較而言，憲法主要在諸如憲法地位的確立、憲法地位的提高、憲法原則的昭示、憲法價值的引領以及憲法角色的賦予等方面，發揮著較為宏觀、抽象的規范性、指引性和啟迪性作用。然而，目前憲法對于我國弱勢群體保護尚存在些許不足，亦在相當程度上影響著弱勢群體保護的有效性和充分性。比如，從實體角度而言，相關法律規定多為宏觀的原則性宣示，以致于過于籠統缺乏微觀實際操作性；從程序角度而言，弱勢群體保護命題的落實主要依賴于政策、文件，穩定性、連貫性、安定性不足，缺乏司法的有效保護；從對象角度而言，適用范圍過于狹窄有待與時俱進的進一步拓展［1］P445。

而從行政法角度而言，不論是作為憲法的有機組成部分，即動態的憲法；抑或憲法原則的具體化，即憲法的部門法，都應在弱勢群體保護問題上承擔責無旁貸的責任，甚至是當下社會實踐中的主要責任。況且，即便是過渡至通過“社會”的有效運作以承擔弱勢群體保護的相關責任的階段，也必須依賴諸如基層群眾自治組織、行業協會、事業企業單位、工青婦社會團體等法律法規授權組織，相關社團、其他組織等其他社會公權力組織以及行政機關委托組織開展弱勢群體保護工作。其大量行為的性質仍為（社會）公行政，其一般性運作方式及大量運營行為理應受到行政法的調整和規制。更重要的是，行政法主導性調整著國家行政，控制和規范著政府機關的行政權力，尤其在當下“大政府，小社會”的國情現狀下對于弱勢群體保護“享有”著“得天獨厚”的優勢。而弱勢群體的公法保護也應由“相對靜態的憲法、組織法平衡制約機制轉化為以行政法的動態平衡制約機制為重要補充的新機制”［2］p13。其中，行政法將義不容辭的承擔更多較為微觀、具體、務實的弱勢群體權益保護的任務。

（二）行政保護與社會幫扶相結合

首先，弱勢群體的行政保護既包括正向的以行政給付為核心的行政受益制度，也包括負向的以行政處罰為代表的行政損益制度等相關保護性制度。而當下不論行政受益制度，還是行政損益制度從實體到程序上尚且存在著諸多不足，尤其對于弱勢群體的有效保護難以發揮有效作用、達到預期效果，否則也不必在此專門性研究和討論相關問題。對于這一點，值得我們——尤其是相關政府部門——清楚地了解、坦率地承認、勇敢地面對、積極地解決。

其次，弱勢群體的社會保障極為不力——在公民社會不甚健全和成熟的情況下，社會難以肩負起本應由其承擔主要部分的弱勢群體保護的重擔。參照歐美各國弱勢群體保護的相關理論和實踐，其著力點主要集中于經濟法、勞動法、社會保障法領域，如德國弱勢群體的保護主要集中于社會保險、社會補償和社會救濟三方面，但從發展趨勢上來看，仍無一例外的加強政府的作用［3］p472。而這恰恰契合著福斯多夫對于服務行政理論的的自我修正——社會負責為主、政治負責為輔。所以，我們應該嘗試政府與社會兩條腿走路。這意味著：其一，無限政府向有限政府思維的轉變。基于理性（公共）選擇理論的假設，人的利己性動機會驅使其做出利己性的理性選擇，而由少數人所組成的政府亦同。“如果人人都是天使，那就不需要政府了。如果是天使統治人，就不需要對政府有任何外來或內在的控制了”［4］p264。同時基于懷疑主義的假設，人的有限理性使我們難以做到任一決策和行為的正確性，由少數人——即便是精英群體——所組成的政府亦然。因而，我們的政府應當受到一定的監督和制約，以保證其“有限性”。如此一來，原本“不該管、管不好、管不了”的問題就交到了更適合“管”的社會手上；政府機構、人員，相關投入、支出得以精簡，可以為民減負；機構臃腫、尾大不掉的弊端得以避免，可以提高辦事效率；權力濫用、以權謀私的現象也可以得到控制［5］p112。其二，管制型政府向服務型政府思維的轉變。黨的十七大報告中明確提出：“加快行政管理體制改革， 建設服務型政府”［6］p32。有兩方面應當予以注意：一方面，“為人民服務”是政府之職責所在而非恩賜，政府不僅應從物質上對于弱勢群體予以幫助而且應當予以人文關懷。人格的尊重和真誠的關懷會使弱勢群體受到鼓勵、心懷感恩，而非深感恥辱以及憤憤不平。這對于緩和社會矛盾、維系社會穩定、保障改革大局至關重要且事半功倍［1］p451。另一方面，政府雖然以公共服務為基本職能，但是政府并非該職能的唯一性“提供者”，或換言曰“壟斷者”。因此，這警示我們應對于政府職能與民間、社會作用的界限保持警惕。

（三）平等原則與特殊保護原則相結合

平等原則要求弱勢群體平等適法反對歧視，要求弱勢群體享受平等的政治權利，以訴愿維權，并進一步實現經濟、社會和文化權利的平等。以美國黑人運動為例，盡管1868年的憲法第14條修正案禁止種族歧視，美國社會的種族歧視現象依然很嚴重。將近一個世紀之后，在黑人領袖馬丁·路德·金等人的帶領下，美國掀起了聲勢浩大的公民權利運動，推動了美國政治的平等化，進而為經濟、社會、文化的平等化做出了一定貢獻［7］p46。上述實踐進路中暗含著通過政治權利、經社文權利的保障以及與此同時自我能力的提高，以改善經濟、地位、資源等其他弱勢局面的邏輯和步驟，似乎為我國弱勢群體公法保護問題指明了一條路線——以“權利弱勢”以及“能力弱勢”的解決，緩解甚至最終解決“其他弱勢”的困境。然而行政給付及相關制度——不論范圍如何進行擴展——都無一例外的集中性解決“其他弱勢”問題，或捎帶性解決部分“能力弱勢”問題，對于上述邏輯中占決定性和前提性地位的權利弱勢以及大部分能力弱勢問題無能為力，這更加印證了政府“一條腿”走路——或者說“政治負責”——的局限性，所以必須依靠政府與社會“兩條腿”走路——或者說社會負責＋政治負責——的方式，以實現弱勢群體的保護。

如果說平等原則主要體現了對于弱勢群體保護的消極性價值，那么特殊保護原則無疑充分體現了弱勢群體保護的積極性取向，即針對權利、能力以及其他弱勢的群體采取必要的特殊保護措施，給予傾向性、專門性保護，以實現全體社會成員的實質意義上的平等，其中蘊含著豐富的自然法價值取向。羅爾斯在其著作《正義論》中明確提出了“差別原則”，其認為除非能夠給不幸的群體帶來好處，社會秩序的天平不應向地位有利的群體傾斜，這意味著，在不得不造成財富差距的情況下，社會財富的分配應當傾向于保護弱勢群體，這充分體現了特殊保護原則，蘊含著對于實質平等狀態的追求［8］p62。特殊保護原則既是對平等原則的補充，強調形式平等下的實質公平，又是弱勢群體保護實踐操作中的第一大重點和難點：相對于非弱勢群體，辯證的界定和區分弱勢群體，并給與特殊保護。辯證背后的靈活性和實踐性常常難以把握，體現了弱勢群體“相對性”、“虛擬性”之下的固有難題。

（四）區別對待原則與合理有度原則相結合

區別對待原則，即區別不同弱勢群體之對象、特點和性質，具體情況具體分析。進一步而言：如上文所述，弱勢群體除了“相對性”、“虛擬性”的特征，還有著“動態性”、“時代性”、“地域性”的特點以為區別對待原則的三大難題。“動態性”要求行政機關及其地方分支機構應——為節約成本、提高效率，主要結合相應申請——定期調研、匯總所在轄區的弱勢群體變動情況，與動態變化保持一致，進而及時調整相應對策和措施。比如：原本接受教育資助的高校貧困大學生是否已畢業、就業，是否仍需要其他相關扶助？原本失業、下崗而使生活陷入困難的特定對象是否逐漸脫離弱勢，弱勢程度增減如何，應予以的支持幫助應增應減？“時代性”要求行政機關及其地方分支機構保持高度警惕，隨時關注、了解轄區內社會制度變革中最突出、最緊迫、最易激化矛盾、最易影響社會穩定的群體，及時、重點應對；根據經濟的時代性增長以及物價水平、消費指數、生活成本的變化，及時調整相應補助標準。比如：三峽庫區移民在多數地區已經明顯成為非核心關注群體，接下來哪一（幾）類群體應處于首要位置？針對補償標準與時代存在脫節的部分環節，應當如何統籌國家地方財政、經濟增長水平和居民消費增長狀況，及時更新特定標準？“地域性”要求有關部門及其地方分支機構結合分析所在轄區的政治、經濟、文化、民族、環境等特征，明確轄區內弱勢群體的種類、特征、程度的區域性特點，區分輕重緩急、結合地方特色明確工作重點。

合理有度原則之提倡的主要目的是為了在 “肯定性行動”（Affirmative Action）的良好意愿中防止“反向歧視”（Reverse Discrimination）的弊端因而我們要是補償措施合理化，使區別待遇合理化［1］p452。此外，合理有度原則的另一大目的是為了防止“懶人模式”的出現，使其過度、惡性依賴為保護弱勢群體所提供相關幫助，不思進取，安逸墮落。所以，一方面，應提高保護的針對性，“使差別待遇有理、有利、適度”，另一方面應著眼于弱勢群體的自我救助能力的提高［1］p453。因而，不能局限于傳統行政給付對于“其他弱勢”尤其是“經濟弱勢”的救濟，還應擴展給付范圍，豐富給付內容，同時依靠公民社會的幫助改善弱勢群體能力弱勢、權利弱勢的局面，以實現標本兼治。此外，由于在一定時間內，弱勢群體保護仍需依賴行政給付發揮主要作用，因而還應注意防止以下兩種非合理、失度的異化傾向：其一，防止行政給付成為侵害公民——尤其是富民——財產權的借口；其二，防止政府濫用行政給付職能，危及個人自由。就第一方面，我們在構建和完善以行政給付為核心的行政受益制度的同時，應確保完善以行政處罰為代表的行政損益制度等財產權、人身權保護制度的存在；針對第二方面，我們應加快法治政府——尤其是有限政府——建設的進程［9］p96－97。區別對待原則、合理有度原則分別作為弱勢群體保護實踐操作中的第二大、第三大難點和重點，比特殊保護原則要求更高的實踐靈活性和辯證性。這同時也暗示著法律法規因其抽象性、概括性和僵化性常常難以事無巨細的逐一給與明確界定，否則將付出巨大的成本和代價。因此，政府應本著“為人民服務”和“認真負責”的態度，充分發揮自由裁量權和主觀能動性，窮盡服務職能。

（五）事后救濟與事先預防相結合

滿足弱勢群體定義之“弱勢狀態”絕不等同于行政給付中的“緊急狀態”。所謂“弱勢狀態”，亦即“弱勢群體”的構成標準，指“權利弱勢”以及“能力弱勢”，并引發諸如經濟貧困、地位不利、資源匱乏、易受挫傷等“其他弱勢”局面的狀態，且明顯以“權利弱勢”與“能力弱勢”為主要側重點，而“其他弱勢”多為上述二者共同作用所產生的必然結果，換言之滿足“其他弱勢”者，絕大多數情況下必然滿足“權利弱勢”與“能力弱勢”。而行政給付（狹義）中的“緊急狀態”，亦即行政給付（狹義）對象的構成標準，多數情況而言與上述“其他弱勢”狀態較為重合，且明顯偏向于其中的“經濟貧困”類。這就意味著，弱勢群體在邏輯上處于行政給付對象的前一階段：滿足“弱勢群體”定義者，相當部分尚未達到“行政給付對象”標準；達到“行政給付對象”標準的弱勢群體，實際上已經處于極端弱勢、極端需要補救 （甚至已經無可挽回）的狀態。所以，針對“弱勢群體”與“行政給付對象”兩者之間的真空區域，為了有效保護社會弱勢群體發揮行政給付（狹義）的目的和功效，需要：（1）正確發揮行政裁量權，對此復雜性、靈活性較強的情況予以靈活把握和處理；（2）依據相關政策及立法，完善以行政給付為核心的行政受益制度，尤其是區別“極端與一般緊急狀態”（作為行政給付對象的弱勢群體）和“準緊急狀態”（作為非行政給付對象的弱勢群體），給“緊急狀態”臨界點之前的弱勢群體的預防性保護，并通過拓展給付的啟動、內容和形式、拓展給付對象的方式予以有效補充；（3）根據行政法構建其他——尤其是社會扶助性——相關制度，進一步彌補現行“行政給付制度”對于“弱勢群體”保護的真空。

三、弱勢群體公法保護的基本思路

從具體操作中的基本思路來看，弱勢群體公法保護需要明確 “兩個目標”——“有效對外服務”與“有效地自我規制”，踐行“兩條路徑”——從“濟貧權”到“受益權”的過渡與政府、社會“兩條腿走路”，遵循“兩種理念”——“低于舒適”與“窮盡服務”。

（一）弱勢群體公法保護的“兩個目標”

所謂“兩個目標”包含了“有效對外服務”與“有效地自我規制”兩個目標。其分別對應著是指麥迪遜在《聯邦黨人文集》中所指出的政府構建過程中的兩大困難：“如果人都是神，那么就不需要政府的存在了，如果是神進行統治，那就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了。所要形成一個以人管理人的政府，其最大的困難在于，首先必須使政府能夠控制被統治者；其次必須迫使政府控制自己。”當下階段，應重點注意“有效的自我管理”問題。黨的十八屆三中全會所通過的 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》也首次明確提出，“強化權力運行制約和監督體系。堅持用制度管權管事管人，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠子的根本之策。”在此過程中，如上文所述，憲法主要在諸如憲法地位的確立、憲法地位的提高、憲法原則的昭示、憲法價值的引領以及憲法角色的賦予等方面，發揮著較為宏觀、抽象的規范性、指引性和啟迪性作用。而行政法將承擔更多較為微觀、具體、務實的弱勢群體權益保護的任務。

因而具體到弱勢群體的行政法保護這一命題，“兩個目標”之達成，首先有賴于完善行政組織法（職責、職權）、行政管理法（條件、范圍、標準、限度）制度機制，使得政府公與社會公權力有“有效對外服務”于弱勢群體，以實現服務和保護弱勢群體的目標；其次，有賴于完善行政程序法（過程、方法、步驟）、行政監督法以及相應行政救濟法制度機制，有效“監督控制”服務于弱勢群體的政府與社會公權力。

（二）弱勢群體公法保護“兩條路徑”

所謂 “兩條路徑”包含了弱勢群體公法保護從“濟貧權”到“受益權”［10］p28－35的過渡，以及政府與社會“兩條腿走路”的方法路徑。其中第一條路徑，是從“濟貧權”到“受益權”的過渡。簡而言之，即政府與社會公權力對于弱勢群體的保護不應僅僅局限于財物濟貧以保障其生存的層面，而應該拓展至物質、精神、信息以及其他幫扶以保障其發展的層面。這要求政府與社會公權力對于弱勢群體提供更高、更深、更廣的保護，主要存在“福利國家理論”［11］p365以及“個人發展主張理論”（有學者稱之為 “優性發展理論”）［11］p368兩方面的理論支撐。“福利國家理論”基于公共救濟等原則，通過集體勞動合同、工作時限、法定假日、最低工資的相關規定，并通過提供職業安全保障、全民醫療保障，給予失業救濟、養老保險，在社會生活中給與公共救助，來保障弱勢群體的基本生活福利，以盡到國家責任。由于該理論一般致力于國民最低生活保障，僅能夠依靠該理論論證政府“濟貧”職責，呼吁公民“濟貧權”，卻難以打破“濟貧”的低水平禁錮，實現“受益”的高水平跨越。“個人發展助長理論”從公民的消極性權利入手，推導和論證了公民積極性權利的合理性。國家不僅須保持消極和拘謹，以維護公民的消極性權利（個人自由）不受侵犯，而且為了保障“個人自由”更好的實現，國家應積極承擔積極責任，即公民享有著若干積極權利。當下階段，積極權利對應著公民的“受益權”，因為一方面既然國家的目標在于更好的助長“個人發展”，保障“個人自由”，那么如何能夠更好的達成目標，國家就應朝著那一方向進行努力；另一方面，時代的進步已經對國家的積極責任提出了更高的要求，要求其保護更高程度的“受益權”，而非停留于較低層面的“濟貧權”。具體而言，這種過渡體現于三個層面：1.行政給付制度層面。即行政給付對于弱勢群體的保護不僅局限于“濟貧”，而逐漸向“受益”提升。2.其他行政法律制度層面。即對于弱勢群體的行政法保護不僅局限于單純的行政給付制度，同時需要完善其他相關法律制度而使弱勢群體“受益”。3.社會幫扶層面。即對于弱勢群體的行政法保護不僅局限于政府單方的保護，還需通過行政部門與行政法律支持、構建、完善、監督社會一方對弱勢群體的保護，以保障其充分“受益”。

第二條路徑，是政府與社會“兩條腿走路”。簡而言之，即單單依靠政府難以承擔有效保障弱勢群體的重任，因而需要尋求社會的援助 （甚至主導性援助），實現政府與社會“兩條腿走路，才能充分、有效保障弱勢群體。這要求弱勢群體保護責任主體的擴展和轉移，有福斯多夫的“服務行政理論”［12］p46－90作為理論依據。該理論論證了公民“生存照顧”職責的發展進路：由原始時期“自力負責”狀態過渡到“團體負責”，國家產生后進一步過渡到“政治負責”狀態，并最終發展至“社會負責”為主、“政治負責”為輔的狀態。所以，對于弱勢群體“生存照顧”，當“個人負責”、“團體負責”都難以予以有效保障時，那么在相當長的時間和階段內，國家的“政治負責”有義務給予充分的生存照顧和服務。我國“社會”發展尚不健全，“大政府小社會”的問題較為突出和明顯，因而我國目前正處于——而且將在相當長的過渡階段內處于——“政治負責”為主的階段，所以對于弱勢群體的保護，我們應繼續完善行政法的相關制度；同時，理論的構建與時代的進步告誡我們“政治負責”僅為權宜之計，由政府負責保障弱勢群體往往獨木難支，政府不得不尋找“外援”，故“政治負責”終將發展至“社會負責”階段，這要求我們應充分培育和重視公民社會，發揮其保護弱勢群體的優勢性功用。

（三）弱勢群體公法保護“兩種理念”

所謂“兩種理念”包含了“低于舒適”和“窮盡服務”兩種辯證而并不矛盾的理念。“低于舒適”理念［13］最初來源于英國濟貧實踐。在這里，是要求政府與社會對于弱勢群體的幫助（尤其是財物性幫助）應合理有度，達到保障其基本生活但低于舒適的物質和精神效果，無形中激勵其主觀能動性的發揮，追求更優質的物質和精神生活。如上文“區別對待原則與合理有度的原則相結合”部分所述，如此的目的是為了防止“懶人模式”的出現，使其過度、惡性依賴為保護弱勢群體所提供相關幫助，不思進取，安逸墮落。另一大目的是為了在 “肯定性行動”（Affirmative Action）的良好意愿中防止“反向歧視”（Reverse Discrimination）的弊端因而我們要使補償措施合理化，使區別待遇合理化。“低于舒適”理念以英國的濟貧法實踐為典型。

而“窮盡服務”理念由狄驥的公共服務理論［14］p40－68作為支撐，是在“低于舒適”所追求的“在保障其低于舒適的基本生活”的基礎上，為了激勵、促成、幫助其主觀能動性的充分發揮，以追求更優質的物質和精神生活，而窮盡政府與社會服務。所窮盡之“服務”在客體上（不僅包括公民個人，還應包括社會組織）、內容上（不僅包括生存服務，還應包括發展服務）、標的上（不僅包括財物性保障，還應包括非物質性幫助）已遠遠不限于濟貧的層面，因而能夠更充分保障公民的受益權。

由此可知，“低于舒適”與“窮盡服務”理念的區別在于：1.理論起點不同。“低于舒適”理念理論緣起于社會心理學。“窮盡服務”理念緣起于公共服務理論。2.對應權利不同。低于舒適”理念理論對應著公民濟貧權。“窮盡服務”理念對應著公民受益權。3.側重點不同。“低于舒適”理念的側重點在于，政府與社會對弱勢群體的幫助，應在滿足基本生活需要的基礎上低于舒適的效果。“窮盡服務”理念的側重點在于，政府與社會對弱勢群體的幫助，應著重激勵、促成、幫助其主觀能動性的充分發揮，以追求更優質的物質和精神生活，而窮盡政府與社會服務。4.目標不同。“低于舒適”理念的目標在于保障弱勢群體的基本生活，同時潛移默化中激勵其主觀能動性。“窮盡服務”理念的目標兼顧了基本生活的保障，但更加側重于激勵、促成、幫助其主觀能動性的充分發揮。

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