市場決定性作用下經濟法治的進階

楊武松

（貴州師范大學法學院，貴州貴陽550001）

市場決定性作用下經濟法治的進階

楊武松

（貴州師范大學法學院，貴州貴陽550001）

黨的十八屆三中全會提出“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革”新理論，是理論創新與社會經濟發展的邏輯統一，是對現實問題的應然回應。它反映了執政黨與政府的創新能力、應變力與執行力。但是，也必然對政府地位、現行市場利益分配格局、現行經濟法規范等內容形成沖擊。要適應市場“基礎性作用”轉向“決定性作用”，必須從經濟法治的格局上理順政府與市場的地位與立場，以“經濟平等權”為核心，重構經濟法治價值譜系，通過經濟法典化確立現代化的統一市場體系，促進經濟法治的進階。

市場決定性作用；經濟法治；經濟平等權；法典化

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革”后，“市場決定性作用”將成為指導中國市場經濟建設的新理論。2014年4月23日國務院常務會議決定將80個基礎設施項目向社會開放，2015年4月20日中國上海、天津、廣州、福建四地自貿區總體方案公布都完美地詮釋了“市場決定性作用”的重要價值，并將其應用到中國市場經濟建設實踐之中。從中國自貿區建設實踐看，現行經濟法治規則的適應力、保障力、推動力已經無法適應新經濟發展的需求，這意味著在“市場決定性作用下”中國經濟制度如何創新，如何促進經濟法治的進階是現在乃至未來很長一段時間內的重點攻關課題。

一、市場“基礎性作用”轉向“決定性作用”的背景

從黨的十四大（1992年）提出“要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”以來，中國20多年的市場經濟建設均圍繞“基礎性作用”的立場推進，取得的成就也極其明顯。當下，緣何用市場“決定性作用”取代“基礎性作用”？試以為，這是中央在總結20多年改革開放經驗、成就以及現實問題的基礎上提出的新理論，是科學合理的邏輯認知與現實回應的精確體現，對未來中國市場經濟建設方向與經濟法治秩序的建構具有重大價值。

（一）理論創新與社會經濟發展的邏輯統一

“市場決定資源配置的本質要求，是在經濟活動中遵循和貫徹價值規律”［1］。市場在資源配置中起“基礎性作用”轉為“決定性作用”是中國市場經濟初級階段進入高級階段的承接，是邏輯上的統一，是市場經濟的本質要求。“由市場配置資源本來就是市場經濟的一般規律，我國從不完善的市場經濟體制向完善的市場經濟體制發展，更應遵循這樣的規律。使市場在資源配置中起決定性作用的新提法對市場調節作用的表達更清楚、更有針對性。”［2］該轉向使市場真正具有主導地位，使市場處于資源配置的第一要素，標志著中國市場經濟走向成熟。

由初級走向高級，由不完善走向完善是理論認識與社會經濟發展契合的過程。中國市場經濟發展過程中“基礎性作用”改變了早期計劃經濟模式，推動中國經濟建設邁入市場經濟體系之內，它是中國市場經濟開始的標識。目前，新理論的提出意味著它的任務已經結束，說明中國市場經濟進入了新的發展階段，需要新的理論指導。為此，習近平總書記明確指出：“黨的十四大提出了我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，提出要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。這一重大理論突破，對我國改革開放和經濟社會發展發揮了極為重要的作用。這也說明，理論創新對實踐創新具有重大先導作用，全面深化改革必須以理論創新為先導。”［3］可見，中共中央深化中國市場經濟體制改革的理論不是單一獨立的，具有一體性的特點，即社會主義市場經濟初級階段由“基礎性作用”作為新理論指導經濟建設，在社會主義市場經濟高級階段必須革新理論，為此適時提出了“市場決定性作用”的新理論，指導和引領未來中國市場經濟建設。

（二）對現實問題的實然回應

改革開放以來，在市場“基礎性作用”的指導下，社會主義市場經濟發展使國家財富與國民生活都有改善，中國也一躍成為全球第二大經濟體。但是，“基礎性作用”固有弊端①“基礎性作用”作為新理論主要是基于解決計劃經濟的各種弊端，探尋構建社會主義市場經濟的背景下而提出的，受當時中國客觀經濟環境與改革緊迫性影響，不能有效理順政府與市場的關系，一步到位主張市場第一性，從而導致政府主導市場、分割市場、政府直接參與市場經濟行為、政府過度呵護市場主體、政府因資源配置而分割市場、政府主導市場經濟利益分配，從立法到執法、司法都無法實現經濟法律責任有效性、市場體系單一化等弊端。也導致當前我國市場經濟建設存在大量現實問題，并影響未來中國市場經濟走向成熟。當前，中國資源配置存在諸多問題，“主要是市場秩序不規范，以不正當手段謀取經濟利益的現象廣泛存在；生產要素市場發展滯后，要素閑置和大量有效需求得不到滿足并存；市場規則不統一，部門保護主義和地方保護主義大量存在；市場競爭不充分，阻礙優勝劣汰和結構調整等”［4］。如果說上述問題屬微觀經濟行為領域存在的問題的話，“基礎性作用”固有弊端則既在微觀經濟行為領域內存在問題，宏觀調控也存在不可忽視的缺陷。這些問題在歷屆政府的改革議程中都比較關注，但由于理論立場的固定，其改革的績效實現并不理想。

然而，不解決這些問題，社會主義市場經濟體制難言完善，其推動社會經濟發展的績效也無法實現。負責任的執政黨與有擔當的政府也絕不許可這些問題一直延續，必須作出回應。為此，《決定》指出：“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革，堅持和完善基本經濟制度，加快完善現代市場體系、宏觀調控體系、開放型經濟體系，加快轉變經濟發展方式，加快建設創新型國家，推動經濟更有效率、更加公平、更可持續發展。”它不僅闡述了“市場決定性作用”新理論的關鍵內容，同時也表明了未來中國市場經濟建設的立場。更關鍵的是，它闡述了“市場決定性作用”背景下中國市場經濟體系及經濟法治架構的重點所在。從《決定》的表述看，未來中國完善的市場經濟體系主要表現為五大體系：現代化的市場體系、宏觀調控體系、開放型經濟體系、創新型知識產權體系、市場經濟利益分配體系，未來中國經濟法治架構亦將圍繞這五大體系進行建構。

理論創新與現實問題的考慮并作出實然回應是社會經濟建設的本質要求。前者反映了執政黨與政府的創新能力，后者則反映了執政黨與政府的應變力與執行力。中共中央對未來中國市場經濟發展的頂層設計基于理論背景與現實背景的梳理而形成，對中國經濟發展與制度建設具有不可估量的影響力。然而，市場經濟即法治經濟。這要求市場經濟頂層設計必須從政治決策轉化為具體的經濟法律規范運用于實踐之中，使其規范化、制度化、程序化，這也是法治中國建設的必由之路。當下，中央頂層設計從立場上闡明了中國經濟法治建設的方向，但從“基礎性作用”向“決定性作用”轉變，我國現行經濟法律規范是否跟得上，如經濟法律規范的指導思想與原則、價值維度與內容、市場主體的意識與行為、統一市場體系規則與市場經濟利益分配、國家宏觀調控制度等都值得探究，并將成為經濟法理論界與實務界重點思考的課題。

二、市場從“基礎性作用”向“決定性作用”轉化對經濟法治的影響

從1992年黨的十四屆三中全會到十八屆三中全會之間，我國市場經濟一直強調市場在資源配置中的基礎性作用，國家經濟法制建設也都圍繞這一立場構建，政府主導市場資源配置與利益分配一直是該時期經濟法制建設的特點。在該過程中，眾多企業依靠政府呵護而生存，中國經濟法也多實行寬松化的經濟責任追究機制，維護有中國特色的社會主義市場經濟發展。然而，“市場決定性作用”要求包含政府在內的各方主體都遵循市場規律，遵守法律規則從事經濟行為。在市場經濟發展過程中，市場是第一要素，但在經濟行為與利益分配等方面法律則是第一標準。如此，必將對當前的經濟法治模式形成沖擊。

（一）對政府主導市場的地位形成沖擊

市場對資源配置具有基礎性作用，它關注國家經濟法制建設，重視市場的基礎性影響力，但更強調政府的決定性地位。具體表現為政府依據市場需要進行資源配置，引導和規范市場主體的行為。由于政府具有決定性作用，市場與各主體基本處于被動地位，因此，各級政府主導市場與市場經濟主體的行為。最典型的例證表現為：（1）現行中國經濟立法指導思想肯定政府的主導地位；（2）現行經濟法缺乏統一的一級流轉市場機制，許多資源開發與運作都掌握在政府手里，需要通過政府流轉方能進入市場，如土地資源等；（3）國有企業法、破產法、金融法對于國有企業在資源控制、融資渠道、破產適用等方面給予保障；（4）對政府投資行為缺乏必要的法律規范；（5）經濟法對于政府在房地產、礦產資源、石油煤氣等領域直接定價干預市場沒有必要的限制；（6）對政府經濟違法行為缺乏必要的責任規制等。

市場決定更加強調市場對資源的配置作用，講究市場主體經濟權利保障與經濟義務的履行。市場處于第一位，政府的功能僅限于調控監管職能的履行，不再處于主導地位。此時，政府將退出市場，不再成為市場經濟一方主體，更不直接分配市場利益，在經濟治理中更不能進行父愛式的呵護，政府決策（或政策）在市場中的作用都將由法律規則取代。政府能夠做的就是通過立法、執法與司法等途徑履行事前、事中與事后的監管與救濟職能。基于此，政府退出市場已是必然。此時，政府及其工作人員要適應這種變化，各市場主體也要適應這種變化，不能一味懷念政府的呵護與包容。

（二）對市場經濟利益分配格局形成沖擊

在基礎性作用下，政府通過一系列手段發揮市場在資源配置中的基礎性作用，從而直接占有市場利益，并率先進行利益分配，而其他市場主體只能進行利益再分配。以房地產為例，現行土地管理與土地出讓使用金管理規則都肯定政府把握土地流轉市場，在土地市場流轉的過程中，政府率先獲得收益。房地產市場開發后企業在扣除各種成本之后才能獲取收益。無疑，政府處于超越市場經濟主體之外的地位。因此，在政府主導的房地產市場與礦產資源市場中，政府是最大受益人，其次是企業法人，再次為企業法人下的各群體，如工人、承包商等。至于消費者基本處于利益支付的地位，無法享受市場經濟的利益分紅。就該利益分配鏈而言，弱勢群體很難參與到市場經濟的利益分紅之中。

在市場決定性作用下，市場經濟要求從資源配置到產出與利益分配全部遵循統一的市場規律，不存在事先的利益掌握或誰處于第一位的問題。無論何種企業一旦發生經濟關系，都是平等的市場主體，有權力主張自己的權利，也有責任履行自己的義務。維持利益均衡的標桿就是市場經濟客觀規律。此時，政府既要退出市場產出過程，也要退出利益分配體系。在市場經濟體系下，經濟利益分配只存在于各市場主體之間，而不會摻雜公權力主體。否則，利益分配必定失衡。

因此，中國現行經濟法關于利益分配機制，尤其是政府參與的市場經濟建設活動中的利益分配機制需要調整，否則中央提出的混合制企業改革將因為市場利益分配機制的固化而延誤，現行經濟法的利益調控制度將變成一種制度性障礙，影響中國經濟體制的深化改革。

（三）現行單一市場與單一經濟法將受到沖擊

市場基礎性作用下，政府主導市場的同時，也存在政府分割市場的現實問題，即政府為了更好地發揮市場對資源配置的基礎性作用，多采用資源分類與市場分類的途徑，對市場進行分門別類的資源配置。在該模式下，資源被分割，市場也被分割，而推動與保障其運作的經濟法律政策也被分割，并且這種分割是單一而非層次性的分割，無法形成體系。它使市場如同古老窗戶般被分割成許多格子，每個格子看似構成一個整體，但各個格子的花紋與形狀并不一致。“格子市場”意味著市場在不同區域與不同資源事域內都具有自己的花紋與形狀，主導這些花紋與形狀的不是市場規律，而是政府給予市場在資源配置中基礎性的需求而產生。因此，同樣的市場問題，在不同的區域不同資源事域內都可能有若干種答案［5］。

沒有統一的市場體系，沒有體系性的經濟法律規范成為這個時期最大的特點。改革開放以來，為充分發揮市場的基礎性作用，推動我國市場經濟建設的運行，國家制定了許多經濟法規范。但是，從內容到體例結構看，多為單行經濟規則，而體系性的經濟法律規范尚未建成。如企業規范就分門別類地確立了三資企業法、國有企業法等，礦產資源法也以單行為例。中國市場經濟20多年在遵循基礎性作用的情態下獲得了飛速發展。不可否認，分類規范最大的好處是最直接最充分地規范單一市場，并將其功效最大化，使其基礎性作用充分展現。但是，它也阻礙了中國統一的市場經濟體系及經濟法律規范的建構。對內，它導致地方政府保護主義盛行，使不同區域內的市場沖突不斷，導致資源要素虛置問題嚴重等現實弊端大量浮現；對外，因為缺乏統一市場經濟體系與體系性的經濟法規范而無力適應國際經濟全球化的競爭格局，其適應力極為弱小，導致我國企業在對外經濟貿易交往中因為跟不上國際市場經濟體系與競爭體系而處于市場交易鏈末端，無力與其他國家的經濟實體進行競爭，更不要說分享國際市場經濟紅利了。

市場決定性作用下，市場與資源的關系是市場決定資源配置，而不是市場對資源配置提供基礎服務。因此，打破“格子市場”，建構統一市場經濟體系與經濟法治體系成為必然，即同一種經濟之間就應該具有共同的市場，并遵循共同的市場規律。與之對應的是，具有規范、救濟與監管效能的國家經濟法治體系結構也必然打破分門別類的單一規范模式，體系性的經濟法規范構建也是必然。從我國現行經濟法規范看，部門法林立但卻沒有一部經濟法典。可以預見，一旦市場決定性作用發揮作用，我國各經濟部門法之間將沖突不斷，適應力不夠等弊端必然出現。從基礎性作用向決定性作用的改變，現行經濟法規范從立法之初的價值考量到形式規范確立、行政執法與司法的法律適用都必將受到影響。

三、市場決定性作用下經濟法治的進階路徑

由基礎性作用轉向為決定性作用是初級市場經濟向高級市場經濟的必然要求，是我國市場經濟走向成熟的客觀表現。市場經濟即法治經濟。市場決定性作用既關乎中國市場經濟建設的好壞，也關系到經濟法治中國的建構。當下，關鍵問題是準確理解市場決定性作用下市場主體與監管主體的地位與立場，從規范微觀經濟行為與宏觀調控的角度探尋經濟法治的進階路徑，使經濟法治中國變成現實。

（一）完善負面清單管理模式，從宏觀經濟法的視角明確政府與市場邊界

完善負面清單管理模式是加快政府職能轉變的關鍵。進入2015年以來，中國政府負面清單管理模式的完善成績顯著：一是上海、廣州、天津、福建四地自貿區建設負面清單管理模式已經基本完成，正沿著制度創新的步伐推進；二是國務院印發《關于取消非行政許可審批事項的決定》，宣布全面徹底取消非行政許可審批程序，消除政府對市場控制的“灰色地帶”。負面清單管理模式的完善，政府簡政放權的同時，將不當管理的事務回歸市場，從而確定政府與市場的邊界。例如，國家工商管理總局2015年5月25日印發的《關于調整有關審批事項的公告》所示：商標注冊由非行政審批許可事項調整為具有行政確認的事項。將商標注冊明確為行政確認性質，讓商標權的權利產生明確在市場之中，不再由政府授權。意味著此前由國家宏觀經濟法管理的對象，轉化為民法的調整對象，政府將退出該事域之內，不輕易涉足微觀經濟行為，但涉及國家重大投資等項目除外。因此，在宏觀經濟法內需要設計相應豁免條款。

政府退出微觀經濟事域，將其歸還市場，這意味著政府今后的工作重心是行使宏觀調控職能，不得干預市場經濟的具體事務，做自己應該做的事情。進一步處理好政府和市場的關系，實際上就是要處理好在資源配置中市場起決定性作用還是政府起決定性作用這個問題。經濟發展就是要提高資源尤其是稀缺資源的配置效率，以盡可能少的資源投入，使生產最大化，效益最大化。經濟理論和實踐證明，市場配置資源是最有效率的形式。市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，市場經濟本質上就是市場決定資源配置的經濟。今后，國家宏觀經濟法必須遵循這條規律，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位問題，尤其是公共資源配置“市場化”與“法治化”嚴重不足的問題。對市場經濟發展而言，國家宏觀經濟法可以確保中國社會主義市場經濟價值與目標歸屬，指引市場經濟發展方向但不固定市場主體行為，更不直接參與市場經濟行為。

（二）以“經濟平等權”為核心，重構中國經濟法治的價值譜系

長期以來，我國經濟法規范注重經濟效率而忽略法律公平價值，導致市場經濟飛速發展進程中出現了比較嚴重的利益失衡。不公正的市場經濟利益分配導致民眾對政府行為質疑不說，也因此而抵觸政府，甚至于直接表現為暴力活動。效率與公正的理論博弈，演變成了實踐性的直接對抗。最大現實性原因是政府直接參與市場經濟利益分配，而不是第二次分配，它完全忽略了在“自然資源的有限性”與“客觀環境的中等匱乏”［6］的社會經濟發展過程中，政府所扮演的角色。行使國家公權力的政府直接參與市場利益分配，并長期處于第一優位之中，政府實施的國家行為很可能會影響或消除私經濟主體的基本權利：參與市場競爭的權利。在德國經濟法學家烏茨·施利斯基看來，這是一種“對競爭具有重大影響的國家行為”［7］。這導致由政府主導的市場經濟價值譜系基本由效率填充，缺乏公平、競爭等多元價值的共筑。從經濟法治的角度看，經濟法忽略經濟平等權的規范構成，具有不可推卸的責任。

作為一個微觀概念，經濟平等權入憲或成為經濟法的主要原則，不能解決經濟法治的所有問題，但它能夠給經濟法治增加公平（平等）、競爭的價值元素，使經濟法治的價值追求從一元的“效率”論走向多元的“效率＋公平（平等）＋競爭”的價值譜系。這一點，德國經濟法治體系架構具有借鑒意義。為保證公民經濟生活中的平等，羅爾夫·施托貝爾認為，德國從國內法（《聯邦德國基本法》）與歐共體法（《歐共體條約》和《歐盟基本權利憲章》）全面闡述了國民享有的經濟生活中的平等權利以及行使國家權力的人員平等對待的義務，并明確指出這些權利也同樣適用于法人［8］。在德國，經濟平等權入憲被證明極其重要，也為解決中國經濟法治問題提供了一種憲法經驗。從中國的憲法結構及其實施的現實情境看，其技術路徑有：（1）經濟平等權入憲有兩種嵌入方法：一是在憲法平等條款之下設置經濟平等權條款；二是在憲法關于公民經濟權利的規范構成之上設置經濟平等權。無論何種嵌入方法，經濟平等權入憲既能消除現實中的經濟非平等對象現象，更能保障憲法經濟權利的完整性。（2）經濟法體系確立經濟平等對待原則。中國憲法直接適用力不強，需借助部門法實施。這決定了經濟平等權入憲只完成了設置憲法依據的任務，其規范效力還需在經濟法中細化。為更好地直接引領經濟法治建設，中國經濟法需明確經濟平等對待原則，并在該原則之下組建自己的經濟平等內容構成。（3）圍繞經濟自由、起點平等與經濟權責平等等內容設置經濟法規范，確保經濟平等權的實效性。

（三）以法典化的形式完善經濟法律體系

改革開放以來，中國經濟法一直以單行部門法作為表現形式，至今沒有一部較為完整的經濟法典，缺乏體系性。此外，許多領域存在政策性操作而非法律化運作的現象，如投資法的缺失、市場經濟利益分配非市場化（法治化沒有實現）等。縱觀世界各國，經濟法典化早已成為事實。一般而言，為市場經濟提供法典化服務的主要表現為：民法典、知識產權法典、經濟服務程序法典等。經濟法兼具公私法兩性，制定統一的經濟法典不現實，但是，從世界各國經濟法典的演進歷程看，有兩種路徑可供選擇：（1）根據市場體系分類，分別制定市場主體法體系、市場運行法體系、市場宏觀調控法體系、市場經濟監督法體系、市場經濟社會保障法體系、市場經濟程序法體系等專門法典。從《決定》關于“堅持和完善基本經濟制度，加快完善現代市場體系、宏觀調控體系、開放型經濟體系”的表述看，依市場體系分類制定經濟法典是中國實務界和理論界比較看重的一種模式。（2）依經濟法本身的構成屬性為依據，分別制定經濟公法、經濟私法、經濟制裁法法典。以德國經濟法體系構成為代表，它充分考究了經濟法本身的屬性及其在現實中的細微區別，既講究經濟私法的促進力，也講究經濟公法的監管力，同時還關注經濟行為法律后果的落實。

比較兩種路徑，第二種路徑的法律色彩更為濃厚，第一種路徑更符合中國的現實情境，但忽略了經濟制裁法的體系構成，很容易造成經濟權利追逐的濫觴，逃避經濟法律責任的承擔等后果。因此，如能在第一種路徑之上，將經濟制裁法體系納入其中，將是最完美的事情，這取決于立法者的態度。

［1］林兆木.使市場在資源配置中起決定性作用［N］.人民日報，2013－12－04.

［2］莊宇輝，等.使市場在資源配置中起決定性作用是重大理論創新和亮點［N］.深圳特區報，2013－11－13.

［3］［4］習近平.關于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明［E B/O L］.新華社，2013－11－15.

［5］楊武松.公共資源市場化配置法律保障的結構性問題與對策［J］.學習與實踐，2015，（1）.

［6］John Rawls.A Theory of Justice.Cambridge：Harvard University Press，1971：126－127.

［7］［德］烏茨·施利斯基.經濟公法［M］.喻文光譯.北京：法律出版社，2003.162.

［8］［德］羅爾夫·施托貝爾.經濟憲法與經濟行政法［M］.謝立斌譯.北京：商務印書館，2008.210.

責任編輯：李富民

The Advanced of Econom ic Legal under Decisive Role in the M arket

Yang Wusong
（Law School，Guizhou Normal University，Guiyang Guizhou 550001）

Third Plenum of the party’s eighteen that“focus of themarket in allocating resources play a decisive role in deepening economic reform，”the new theory，the unified theory logical innovation and social and economic development，is a real issue ought to respond.It reflects the ruling party and the government’s ability to innovate，resilience and execution.However，it is inevitable for the government position，the prevailing market interest distribution pattern of the current economic law codes，etc.To adapt to the market“basic role”to“decisive action”and must straighten out the pattern from the governmentand the rule of law，marketeconomy status and position in order to“economic equality rights”as the core value of the reconstruction of economic law lineage，through economic Codemodernization of establishing a unifiedmarket system，promote advanced economic rule of law.

market decisive role；economic legal institutions；economic equality rights；codification

D 922.22

A

2095－3275（2015）06－0016－06

2015－07－12

本文系2013年度國家軟科學研究計劃重大公開招標項目“國有資產管理對科技成果轉化的影響研究”的階段性成果之一（項目編號：2013GXS4D 122）。

楊武松（1978— ），男，侗族，貴州天柱人，貴州師范大學法學院副教授，碩士生導師，廈門大學法學院博士研究生，研究方向：經濟法學、憲法學。