新時期我國基層民主建設現狀及路徑完善

杜曉暉，路漫

（1.河北師范大學 法政學院，河北 石家莊 050024；2.河北正綱律師事務所，河北 邯鄲 056000）

作為社會主義民主的重要組成部分，基層民主的發展程度直接影響著我國民主發展的進程與水平。從這個意義上來說，基層民主是我國新時期民主政治發展的重點和難點所在。改革開放以來，我國的基層民主自治體系逐步建立，發展到今天形成了以城市居民委員會、農村村民委員會和企業職工代表大會為基本框架的自治體系。十八大以來，我國基層民主進入改革攻堅的歷史新時期，面對發展過程中出現的種種問題，需要進一步擴大民眾的政治參與渠道、提高基層民主制度化水平，從而為我國基層民主建設提供制度保證。

一、我國基層民主建設的現狀分析

（一）我國基層民主建設取得的成績

1.基層民主范圍不斷擴大

改革開放以來，我國的基層民主范圍不斷擴大。總的來看，基層民主的范圍既有水平方向上的拓展，也有垂直方向上的延伸，從而形成了一個彼此相互聯系、交叉縱橫的基層民主體系。具體來說，我國的基層民主從最先的城市、農村居民委員會發展到現在的企事業單位民主自治、黨內基層民主以及社會團體和組織等形式。主要表現在以下幾方面：

第一，基層民主范圍在垂直方向上的延伸。首先，充分發揮鄉鎮在基層政權中的作用。我國是一個人口大國，幅員面積廣闊，且農村人口在我國總人口中仍占大多數。因此，只有不斷強化鄉鎮基層政權的作用，才能有效地緩和基層社會中存在的矛盾與沖突。其次，在農村地區村委會延伸至自然村。實現自然村的基層自治，不僅解決了我國村委會管理范圍過大的現實困難，也為實現自然村落層面的村民自治提供了制度保證。

第二，基層民主范圍在水平方向上的拓展。主要表現在各基層組織間的相互拓展和延伸，從而進一步加劇了城鄉自治一體化過程。黨的十八大報告明確指出：“在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，是人民依法直接行使民主權利的重要方式。”[1]從中可以看出，國家不再分別敘述村民自治與居民自治，而是將其統一歸于“城鄉社區治理”這一表述，從而將城鄉社區自治合為一體。

2.基層民主制度體系不斷完善

在建國以來的基層民主建設過程中，國家根據我國基層民主建設的經驗，逐漸完善和發展了基層民主制度體系，這主要體現在國家出臺的一系列有關基層自治的法律法規和相關政策上。具體來講，首先，我國憲法明確指出：要努力發展我國的基層民主建設。其次，全國人大及其常委會詳細規定了一系列有關基層自治的相關法律、規定。例如《城市居民委員會組織法》等等。最后，國家、省、市、自治區等政府部門制定的一系列有關基層自治的行政規章、制度等。以上有關基層自治的相關法律和規章制度便構成了我國基層民主建設的制度體系。

3.公民政治參與程度不斷加深

改革開放以來，我國的基層民主建設取得了長足的進步，形成了較為系統的基層民主制度體系，拓寬了群眾的利益表達渠道，從而為我國基層群眾的政治參與提供了制度上的保障。在我國基層，對于政府的各項政策，廣大群眾建言獻策的積極性明顯提高，形成了政府與廣大群眾間的良性互動，有效地減少了政府決策失誤發生的概率。

（二）我國基層民主建設過程中存在的問題

改革開放以來，我國的基層民主建設取得了巨大的成績。與此同時，十八大之后，隨著中央全面深化改革的逐步推進，我國基層民主建設過程中存在的問題也逐步凸顯。應該說，這些問題的出現，有其深刻的理論與現實原因。具體來看，新時期我國基層民主建設比較突出的問題主要有:

1.基層民主建設的法律和制度化水平低

改革開放以來，我國通過出臺一系列有關基層民主建設的法律法規，已形成了比較完善的基層民主法律制度體系。但不可否認的是，與西方國家相比，我國的基層民主法律體系仍存在較大漏洞，具有一定的滯后性。

首先，基層民主相關法律不完善。隨著我國改革進入深水區，基層民主建設也進入歷史發展的新階段。面對基層民主實踐中不斷出現的新問題，我國有關基層民主的法律已難以適應實踐的需要。一方面有些法律過于追求原則，缺少實際可操作性；另一方面，對于基層民主建設過程中出現的新問題，并沒有做相應的調整，從而在一定程度上造成了法律上的“真空狀態”，不利于基層民主化過程中新問題的解決。

其次，基層民主制度不健全。我國基層民主建設過程中，制度上的不完善主要表現在“四個民主”的發展程度不一致。“民主選舉”、“民主決策”、“民主管理”、“民主監督”是加強基層民主建設，消解各種矛盾，有力維護基層社會穩定的重要原則。然而，在我國基層實際生活中，民主選舉的發展程度遠高于民主管理、民主決策和民主監督的發展程度。這主要是由于后三者仍缺乏相應的法律制度作保障，從而導致一系列問題的出現。

2.基層公民政治參與程度低

中國特色社會主義民主的本質和核心是人民當家作主。而要真正做到讓廣大人民自己做主，一個必要的前提就是要有廣泛的基層政治民主參與。盡管改革開放以來，我國的經濟建設取得了舉世矚目的成績。然而，在我國的基層政治生活中，公民的政治參與程度仍不足，從而影響和制約了我國基層民主的發展。

在農村村民自治過程中，經濟發展的相對落后嚴重制約了村民的政治參與熱情。近年來，隨著外出打工人員的增多，年青一代村民對本村的政治事務更無暇顧及，難以起到政治監督的作用。此外，教育水平低、村民政治素質不高、村務管理信息不透明等因素，都使得我國村民政治參與熱情不高。

相比農村，我國城市基層社區居民的政治參與熱情更為冷漠，情況也更加復雜。首先，受到歷史等因素的影響，我國城市居民長期以來對政府具有依賴心理，加上政府包辦基層工作由來已久，因而居民對于與自身利益關系不大的基層政治事務參與熱情不高。盡管近年來我國城市社區居民自治工作取得了長足的進步，也在一定程度上調動了居民的民主參與熱情。然而，總的來看我國居民的民主參與仍處于較低水平。

（三）我國基層民主建設存在問題的原因分析

盡管改革開放以來，我國在政治、經濟、文化等各方面獲得了巨大的成績。然而，由于人口基數大、基礎力量薄弱、資源消耗量大、產業結構單一等各方面原因，我國仍處于社會主義初級階段的事實并沒有改變。進入新時期，隨著政治體制改革的逐步深入，基層民主建設過程中越來越多深層次的問題逐漸暴露出來。這些問題的出現有其特定的歷史原因，需要認真加以分析和總結，從而確保我國基層民主建設持續、健康發展。

1.群眾基層民主法治觀念淡薄

在我國基層民主建設過程中，法律不完善、制度化水平低已嚴重妨礙了我國民主政治發展進程。而導致這一問題出現的重要原因就是我國基層群眾民主法治觀念淡薄。分析其產生過程，既有主觀方面的因素，也有客觀方面的原因。

首先，從主觀上分析。基層群眾法制觀念淡薄主要是個人素質方面出現了問題。尤其是在農村地區，由于長期以來教育水平相對落后，導致村民自身法律意識淡薄，對不涉及自身利益的事務往往漠不關心；而在自身利益受到損害之后，往往采取非法手段進行維權，從而導致基層政治發展的不穩定。

其次，從客觀上分析。一是傳統中央集權制對于國民心理的影響，導致基層民眾對于公民主體意識的相對淡漠，主人翁意識不強；二是由于長期以來我國政治、經濟發展不平衡的現狀，導致基層群眾參政條件受到很大制約。而在新時期，官僚主義、奢靡之風、形式主義等不良社會風氣也導致社會信任度的下降，最終導致群眾的法制觀念不強。

2.基層群眾民主素養和參與主體意識不強

公民民主素養的提高是發展基層民主的基礎。由于受到歷史、教育水平等多方面因素的影響，我國公民的民主素養普遍較低。此外，我國公民的參與主體意識相對較弱，這也直接導致了基層公民政治參與程度低、政治冷漠現象的出現。

一方面，公民民主素養和民主能力相對較底。應該說，改革開放30年以來，我國公民的民主素質和參政意識相比之前有了巨大的進步，這一點在農村民主選舉過程中表現得尤為突出。但是，相比西方發達的民主政治而言，我國的基層民主建設仍處于探索階段。主要表現在：公民很少受到現代民主教育的熏陶，對于民主概念以及自身所擁有的政治權利和義務知之甚少，這就導致公民對于如何實現自身政治權利缺乏清晰的認識。此外，受到單位集體主義思維定勢的影響，大部分時候公民很少關心社區公共事務，這些共同導致了我國公民政治冷漠現象的發生。

另一方面，基層群眾主體意識不強。中國傳統的“官本位”觀念，導致我國社區居民對政府依賴程度較大，從而造成對公共事務的參與熱情不高。此外，由于社區公共資源相對有限，也對群眾參加公共事務產生了不利影響。

二、我國基層民主建設存在問題的對策分析

我國的基層民主建設是一個長期、復雜的探索過程。通過近30年的發展，我國的基層民主取得了巨大進步。與此同時，隨之而產生的問題也接踵而至。為了保證我國民主政治朝著健康、穩定的方向發展，就必須不斷加強基層民主制度建設，提高廣大群眾的政治參與熱情，保證我國民主建設任務的順利完成。

（一）完善基層法律體系和制度建設

基層民主建設離不開法律上的保障、制度上的支持。因此，推進基層民主發展的首要任務就是健全基層民主法律制度體系，從法律和制度設置上規范基層民主生活，使其能夠朝著良好的方向發展，避免因為制度缺失而導致民主失序現象的發生。

首先，要健全基層民主法律體系。針對新時期基層民主實踐過程中出現的新問題，國家要審時度勢，盡快出臺相應的法律法規，從而及時化解難題，避免基層民主法律“真空狀態”的出現。此外，在法律執行的過程中，要真正做到服務基層、服務群眾，并且根據各地不同的實際情況，細化法律的各項規定，使其具有可操作性。

其次，要完善基層民主制度建設。第一，要進一步完善民主監督制度，加大對于基層領導干部的監察力度。十八大以來，黨和國家深入開展黨風廉政建設，堅持“有貪必反，有腐必懲”，加大了自上而下的監管力度。此外，在群眾監督方面，也要不斷加大扶持力度。基層民主建設說到底要回歸群眾，這是其本身特征所決定的。因此，要不斷豐富群眾、團體對基層領導的監督方式，確保其更好的行使人民賦予的權力。第二，完善民主協商制度。黨的十八大把協商民主作為未來我國民主政治建設的重要內容，這對于基層民主建設具有重要的理論和現實指導意義。我國基層政治生活情況復雜，通過協商、對話等方式解決基層民主建設過程中出現的問題就顯得十分重要。要完善基層民主協商制度，就要不斷拓展群眾意見表達渠道，完善意見收集辦法，最終通過意見綜合形成基本的決策機制。

（二）提高公民意識和群眾的政治參與度

發展基層民主政治建設需要一個完善的公民社會做依托。但是，由于歷史、政治等各方面因素的影響，我國的公民社會并不成熟，這與我國長期以來政府主導的體制有密切關系。因此，要進一步推進基層民主建設，就必須構建成熟的公民社會，而這就必然要提高公民意識，加強群眾的政治參與。

首先，強化公民的自主意識。受歷史上等級觀念、權威觀念等因素的影響，我國公民的自主意識不強，參與政治生活的熱情不高，維權意識不夠。因此，有必要及時對民眾普及選舉教育，引導公民積極行使自身的政治權利。

其次，擴大公民的民主參與渠道。隨著改革開放以來，我國民主政治建設的不斷發展，公民的政治素養獲得了顯著提高。然而，由于長期以來政治民主化水平較低，政治制度建設發展滯后，導致人民表達政治訴求以及參與政治生活的渠道并不暢通。在新時期，面對人民日益高漲的政治參與熱情，各級地方基層組織應該積極探索適應當地具體情況的參與方式和手段。通過不定期舉行社區或村民會議、問卷調查、入戶走訪等多種形式，廣泛吸收群眾好的意見和訴求，并將其制度化、規范化。

最后，完善利益訴求和表達機制。調動廣大群眾實現其基層政治生活的利益訴求和表達機制是社會主義民主的基本要求，也是新時期基層民主制度建設的重要內容。因此，從當前基層實踐經驗來看，要建立完善的表達機制，需要解決的首要任務就是充分發揮基層自治組織和民間團體在收集民眾信息和訴求方面的積極作用。此外，要進一步強化社區居委會、村民委員會和職工代表大會在反映民眾政治訴求和利益表達方面的重要作用，推動我國基層民主建設的良性發展。

[1]胡錦濤：堅定不移沿著中國特色社會主義前進 為全面建成小康社會而奮斗一一中國國共產黨第十八次全國代表大會上的報告[R].北京：人民出版社，2012.

[2]趙公弼，改革開放三十年中國基層民主建設進程[J].寧德師專學報（哲學社會科學版）,2009(1):35-40.

[3]于長江，淺談中國基層民主建設的特點[J].社科縱橫，2015,30(1):93-95.

[4]匡自明,轉型期中國基層民主的特征和基層民主發展的政治意義[J].云南行政學院學報，2007(1):78-81.

[5]隋牧蓉，論當代中國的基層民主[J].遼寧工業大學學報(社會科學版)，2008,10(3):4-7.