公共服務政策差距對京津冀協同發展的制約機制研究

馮韶華，湯榮敏

（河北工程大學 經濟管理學院，河北 邯鄲 056038）

一、引言

“京津冀協同發展戰略”自提出至今已有十余年，黨的十八大之后更是提升至國家發展戰略的高度。習總書記指出，“京津冀地緣相接、人緣相親，地域一體，文化一脈，歷史淵源深厚、交往半徑相宜，完全能夠相互融合、協同發展。”并進一步對京津冀協同發展的方向做出明確指示，即“基礎設施相聯相通、產業發展互補互促、資源要素對接對流、公共服務共享共建、生態環境聯防聯控。”這一重要指示既明示了京津冀協同發展的必要性與必然性，同時也明確提出了協同發展的方向和具體措施，可謂高屋建瓴、落地生根。尤為重要的是，習總書記在指示中提到的“資源要素對接對流、公共服務共享共建”，深刻切中了以往該區域發展中的癥結所在，可謂對癥下藥、切中要害。

京津冀地區是當前中國經濟和社會發展最不均衡的區域之一，在北京天津坐擁大量公共服務資源而取得快速發展的同時，河北省卻因此面臨著人才、技術、產業政策等諸多方面的資源嚴重流失，而不能獲得與京津協同發展的機會，甚至出現了“環京津貧困帶”的現象。

本文嘗試將京津冀發展失衡的制度誘因歸結為政府社會性公共服務資源配置在地區之間的差距。通過比較京津冀之間的社會性公共服務政策差距，分析這些因素對河北省產業布局、生態環境以及人力資源流動等方面產生的影響及其傳導機制，從而揭示了京津冀經濟和社會發展失衡的制度誘因。再此基礎上，對京津冀協同發展戰略的有效實施提出相應的政策建議。

二、相關理論及文獻述評

國外學者關于中國區域一體化問題的研究視角主要集中于基于地方保護視角的地區市場分割理論。（Naughton(1999)[1]、Young(2000)[2]和 Sandra Poncet(2002)[3]，以及我國學者白重恩（2004）[4]都針對中國的省級地方市場分割現象進行了經驗研究，其得出的結論普遍認為由于地方保護主義和政府行政干預市場行為，中國市場分割現象嚴重，其程度甚至超出同期歐盟成員國之間的市場分割程度，且這一現象嚴重影響了區域一體化的進程。這一類研究文獻的基本觀點可以概括為：地方保護主義形成了中國地區間的市場分割，進而阻礙了區域一體化的實現。而要厘清中國區域一體化發展阻礙的根本原因，還需要進一步追溯各級地方政府如此熱衷于實施地方保護政策的制度誘因。對這一根本性問題的分析研究將有助于推動京津冀一體化進程，使其真正實現協同發展。

國內學者對京津冀一體化問題的研究則主要是從該區域一體化發展現狀入手，針對現實問題提出相應的對策建議，且主流觀點認為河北省的發展思路在于錯位發展，為京津提供對接服務，其中代表性文獻包括(紀良綱等，2004)[5]、（陳曉永，2005）[6]、(張吉福等，2005)[7]、（楊連云等，2006）[8]、（崔冬初等，2012）[9]。另外有一些文獻研究內容觸及對京津冀發展失衡原因的分析，如人才流失效應(熊鳳平，2007)[10]，產業發展階段不同步(祝爾娟，2009)[11]和區域間經濟聯系(蹤家峰等，2008)[12]，并據此提出政府間協作機制的解決對策(孫久文等，2008)[13]。然而，這些文獻所具有的共同的局限性，在于未能剖析引發京津冀區域發展極化效應的根本制度誘因，即研究始終未能觸及經濟學分析的核心問題—資源優化配置問題及其制度層面的主要影響因素。

基于上述分析，本文嘗試運用市場分割理論，結合中國特色市場經濟的現實情況，從制度層面剖析京津冀區域內社會性公共服務政策差距對河北省社會和經濟發展產生的影響機理，并據此提出相應的政策建議。

三、理論模型及分析

市場分割理論是 Culbertson(1957)[1]在關于金融市場的非有效性和投資者有限理性的相關研究中提出的，認為形成市場分割的主要原因在于非市場化的外部影響因素導致了市場參與者的交易成本的增加。Naughton（1999)[2]、Young(2000)[3]和 Sandra Poncet(2002)[4]和白重恩（2004）[5]等對中國地區市場分割現象的研究表明中國地區間市場分割現象嚴重，主要原因在于地方政府推行的地方保護主義和與之相關的行政干預行為阻礙了地區間統一的生產要素和產品市場的形成。即地方保護主義引發的市場參與者的非平等市場待遇，使得他們在參與本地區市場競爭中具有明顯優勢，而在其他地區的市場競爭中則處于明顯的劣勢，從而導致了僅參與本地區市場的選擇偏好。這便是中國地區間市場分割現象形成的根本原因。

社會性公共服務是為了滿足公民的生存、生活和發展等社會性直接需求，由政府提供的包括教育、科學普及、醫療衛生、社會保障以及環境保護等在內的公共服務。下表列示了近年來京津冀三地政府社會性公共服務資源投入的一些主要項目的數據。通過橫向對比，可以直觀感受到河北省與京津兩地之間政府社會性公共服務資源方面存在巨大落差。在如此臨近的行政區域間存在如此懸殊的公共服務政策落差，不僅在中國獨一無二，在全世界范圍內也是絕無僅有的。

表1 近年來京津冀三地公共服務水平數據對比

出于追求自身福利的本能，河北省居民自然會選擇向社會性公共服務資源更為豐富的京津地區遷移，隨之而來的是京津核心城區人口壓力超負荷，不得已只能出臺門檻越來越高的落戶政策來限制外來人口的流入，這樣最終導致的結果就是河北省向京津地區凈流入的人口中高端人才占比越來越高，而這種高端人力資源的嚴重流失對于河北省的經濟和社會發展的制約作用將會愈演愈烈。

21世紀是知識經濟時代，人力資本在各項生產要素中的重要性日益凸顯，并逐漸成為左右經濟發展的決定性主導力量。相對于柯布道格拉斯生產函數出現的時代里技術水平、勞動力和資本投入作為決定經濟產出量的三駕馬車的情形而言，當今知識經濟時代的生產函數中起決定作用的變量就是代表勞動力投入水平的人力資本，而其他兩項要素的投入水平和效率最終取決于人力資本變量的數量與質量，從而逐漸退居次要地位。因此，一個地區若要實現經濟較快的發展，人力資本的流入，尤其是高端人才的流入將是決定性的因素。如果不解決河北省人力資本流失嚴重的問題，想要實現京津冀一體化協同發展就僅僅是一個不切實際的愿望而已。

長期以來，無論是在理論界還是實務界，關于河北省在京津冀三地協作中的發展戰略定位問題上已經形成了一種共識，即河北省應該正視自身存在的資源稟賦劣勢，立足于服務京津的出發點，實現與京津的產業配套和錯位式的互補發展，本文將這一發展思路稱為妥協式發展。從某種意義上說，這種顯然不利于河北省的戰略定位和選擇是出于對現行政府社會性公共服務資源分配體制的一種無奈的適應。河北省在新世紀迄今為止的前十五年的發展進程已經鮮明地驗證了這一發展模式存在的弊端。

圖1 河北省經濟社會發展戰略模式選擇示意圖

針對上述局面，本文嘗試性提出另一種發展思路，為對比起見，姑且稱之為平等式發展。這種發展模式的前提是打破現有的京津冀間社會性公共服務資源配置的不平等，使河北省人民能夠真正享有區域內無差別的國民待遇，從而在根本上解決河北省長期存在的人才流失問題，為河北省的經濟和社會全面發展提供基礎性的資源保障，同時也從另一方面有利于解決京津地區面臨的人口過度聚集的壓力。只有這樣，才有可能真正實現河北省與京津之間的一體化協同發展，使三地在統一高效運作的生產要素市場中合理配置經濟資源，進而實現共贏式的發展。

第二，盡快建立規范統一的京津冀生產要素市場，通過市場機制而非行政干預來實現區域內生產要素的合理配置，真正實現習總書記要求的“資源要素對接對流”。

第三，實現京津冀三地間公共基礎設施建設的統籌規劃、統一預算管理和統一施工建設，為區域一體化協同發展和一體化生產要素市場的運行提供基礎設施保障。

四、結論與對策建議

實現京津冀區域一體化協同發展，需要在區域內建立統一的生產要素市場，以實現人力資本、技術和產業資本的自由流動和合理配置。本文通過分析京津冀三地之間社會性公共服務政策差距對河北省人力資本流失產生的影響，進而對其生產技術水平和產業資本投入形成的制約，探討了現行政府社會性公共服務資源分配體制對河北省經濟和社會發展產生的制約作用。通過上述分析，發現河北省現行的發展戰略并不利于京津冀地區一體化協同發展戰略目標的實現，因而有必要對其進行調整，并據此提出了“平等式發展戰略”。

針對如何有效實施這一戰略，進一步提出如下對策建議：

首先，盡快縮小并逐步消除河北省與京津之間的社會性公共服務政策落差，真正實現習總書記要求的“公共服務共建共享”，這一點是實現區域一體化協同發展的制度環境保障。

[1]Naughton S. How Much Can Regional Integration Do to Unify China’s Market?[M]. Stanford CA: Stanford University, 1999.

[2]Young A. The Razor’s Edge: Distortion and Incremental Reform in The People’s Republic of China[J].Quarterly Journal of Economic, 2000,115(4):1091-1135.

[3]Sandra Poncet.中國市場正在走向“非一體化”？—中國國內和國際市場一體化程度的比較分析[J].世界經濟文匯，2002(1):3-17.

[4]白重恩,杜穎娟,陶志剛.地方保護主義及產業地區集中度的決定因素和變動趨勢[J].經濟研究，2004(4):29-40.

[5]紀良綱,曉國.京津冀產業梯度轉移與錯位發展[J].河北學刊，2004(6):198-201.

[6]陳曉永.京津冀產業發展功能定位于產業集群空間分布[J].河北經貿大學學報，2005(6):49-56.

[7]張吉福,張輝.京津冀經濟一體化瓶頸及未來發展路徑選擇[J].經濟參考研究，2005(9)19-23.

[8]楊連云，石亞碧.京津冀區域協調發展的戰略思考[J].河北學刊，2006(4):74-80.

[9]崔冬初，宋之杰.京津冀區域經濟一體化中存在的問題及對策[J].經濟縱橫,2012(5):75-78.

[10]熊鳳平.京津冀一體化過程中的人才流動分析：基于河北視角的研究[J].特區經濟，2007(5):53-55.

[11]祝爾娟.京津冀一體化中的產業升級與整合[J].經濟地理，2009(6):881-886.

[12]蹤家峰，劉珊珊.基于協整與Granger因果分析的地區一體化進程研究—以京津冀和長三角為例[J].地域研究與開發，2008(2):30-33.

[13]孫久文,鄧慧慧,陶志剛.京津冀區域經濟一體化及合作途徑探討[J].首都經貿大學學報，2008(2):55-60.