電力行業公共輿論困境分析

楊建成

(北京大學 政府管理學院，北京 100871)

● 法學前沿

電力行業公共輿論困境分析

楊建成

(北京大學 政府管理學院，北京 100871)

有效管理公共輿論是考量一切社會組織管理能力的一項重要評價標準。改革開放以來，我國的國有經濟取得巨大成就，電力行業改革取得重大進展。然而，進入21世紀以來，不同于一般的學術討論和正常批評的負面輿論的出現嚴重誤導公共輿論，大大降低電力企業美譽度，損害電力企業品牌形象。造成這種狀況的原因既有外部原因，也有內部原因。

電力行業；公共輿論；輿論環境；負面輿論

一、電力行業公共輿論環境現狀與問題

《布萊克維爾政治學百科全書》將公共輿論定義為：“公共輿論就是由人口的某些重要部分所持有的對某些有爭議的問題的一系列看法”。根據該定義，公共輿論的要素有三：第一，公共輿論代表群體性意見，非組織成員所持有的意見不能構成公共輿論；第二，公共輿論與有爭議的問題相關，公眾一致的意見不會形成輿論；第三，公共輿論是可以被辯護的，這個辯護的權利既包括公眾，也包括政治組織。盡管多數的意見或少數的意見都可以叫“公共輿論”，但是從影響政治過程的角度考慮，公共輿論乃是所有觀點中的多數觀點，或是大勢聲張的少數派觀點。由此可見，公共輿論的定義必然包含三個要素：輿論的主體即公眾、輿論的客體即問題、輿論的存在形式即意見。基于此，本文認為，公共輿論就是社會公眾針對某些與公共利益有關的社會問題通過一定的方式公開表達的共同意見。

電力行業作為與經濟社會發展密切相關的公用事業性行業，承擔了重要的政治責任、經濟責任和社會責任。但是，在當前我國經濟社會快速發展、經濟全球化和市場化程度越來越高的形勢下，電力行業面對的公共輿論環境卻與其承擔的重要責任大相背離。公共輿論對電力行業的批評與指責之聲不絕于耳，給電力行業的生產經營、形象建設均帶來了較為嚴重的負面影響。這些負面輿論的現狀可以總結為以下幾點：

第一、電力行業的公共輿論有些已經在反復的傳播中固化，形成刻板印象，如壟斷，高福利待遇等。這對電力行業的公共輿論管理帶來了艱巨的挑戰。這一點必須給與特別的重視。

第二，新聞媒體由于專業學識所限，利益考量所迫經常進行選擇性的新聞報道，這導致電力行業的形象兩張皮現象嚴重，這突出表現在行業內媒體與行業外媒體在報道主題取舍方面存在明顯的差別。

第三，學術研究成果的普及化使得專家意見的影響日益強大，其學術課題與公眾生活聯系緊密的研究內容更容易使電力行業的負面輿論影響擴大化。

第四，電力行業廠網分開體制改革使得全行業的輿論管理缺乏內部整合。各自為政、互相扯皮等內部問題加重了全行業輿論管理的難度。如在電荒等問題中就充分暴露了行業內的輿論分歧。

二、電力行業公共輿論困境的原因分析

(一)外部因素

1.新自由主義意識形態的廣泛傳播和影響

美國和西歐國家在上世紀70年代中期陷入經濟滯脹之中，隨之出現了所謂“后凱恩斯革命”的新思潮。這一以哈耶克、弗里德曼等人為代表的新思潮，認為市場能夠自發調節經濟的均衡，反對政府的經濟干預，更反對國有企業、計劃經濟等制度。改革開放以后，作為當時西方主流的“新自由主義”理論，開始進入中國人的視野，并為一些學者所推崇。由于新自由主義的理論主張與當前我國的經濟體制中的國有經濟的組織形式存在尖銳的沖突，因此，國有企業的壟斷問題便自然而然成為其攻擊對象。新自由主義的意識形態成為國有企業包括電力企業不良輿情產生的重要思想根源。

我們認為壟斷問題是電力行業面臨的破壞性最大的輿情。原因是電力行業出現的許多問題都或多或少的與壟斷掛鉤：電力行業的業績提升歸因于壟斷；電力行業的利潤的提升歸因于壟斷；電力行業的高薪酬高福利歸因于壟斷；電荒的出現歸因于壟斷；電力行業管理體制改革遲滯歸因于壟斷。

由此可見，壟斷問題對于電力行業不良輿情來說具有根本性的傾向性的影響。當然壟斷問題不限于電力行業，其他一些央企也存在相應問題。更有學者構造出“行政性壟斷”和“市場性壟斷”的概念，以便專指我國央企存在的嚴重問題。由于該問題的學術性較強，因此在學術探討領域較為常見。該問題屬于全行業的問題，而且專業性很強，需要專門的組織機構集中力量予以長期的、堅定的理論反擊。

2.電力行業自身的公用事業屬性

電力行業自身的公用事業屬性導致電力行業輿情容易引起傳播擴大效應。電力行業具有供電普遍服務、產品無差異化的公用事業屬性，隨著經濟社會的快速發展，與社會的關系日益緊密，公眾對電力行業的服務水平、責任要求、道德期望日益提高。但電力行業內在的技術高危險性決定電力行業始終處于輿論的風口浪尖。在這種情況下，部分新聞媒體為追求自身利益故意擴大輿論效應，以保護公眾利益為輿論導向誤導公眾對電力行業的主觀認識，固化電力行業在公眾中的負面形象。這種狀況突出表現在安全生產、營銷服務和電荒等問題上。

安全生產問題一直是輿論關注的熱點，電力行業屬于高危行業之一，因此，行業本身的性質決定此類問題始終是產生不良輿情的重要來源。電力行業的安全生產問題既有技術原因造成的，也有管理原因造成的。但輿論對此類問題的認識較為客觀，即只要相關企業能夠及時、公開、合理應對就不會產生惡劣影響。

電荒問題是近幾年較為輿論重視的行業問題。輿論關于電荒問題的討論牽扯到電力行業的壟斷問題，利潤問題，電力體制改革問題，電價問題，煤電關系問題，經濟增長方式轉變問題等重大理論和實踐問題。因此，電荒問題是電力行業面臨的最復雜的輿情問題。

電力行業作為重要的公用事業組織，具有向全社會提供普遍供電服務的職責。由于電力供應高技術、高風險等特征以及用戶自身使用不當等原因往往導致電力供應服務過程中頻繁出現一些突發的事件，這些事件因與用戶的生產生活密切相關，所以更容易引發不良輿論問題。

3.國家層面的制度安排導致的電力行業輿論被動狀態

由于國家在轉型時期各項制度創新等原因，電力行業在多個領域也牽涉其中，致使由此導致的不良輿論產生不可逆的嚴重影響。這突出表現在收入分配制度改革、反腐敗改革和環境保護制度改革等方面。

電力行業的高薪酬(福利)問題曾經是前些年媒體發起攻擊的重點對象，至今仍有零星報道。據我們分析，此問題已經在公眾心目中形成了非常固化的觀念，短時期內較難改觀。輿論的基本觀點就是電力行業的利潤是壟斷造成的，否認行業本身的貢獻，進而認為電力行業的高薪酬就是侵占公眾利益，搞小金庫，搞特殊利益集團。該問題與公眾切身利益密切相關，因此輿論傳播的擴大效應非常明顯。屬于人人都能談論的話題。

電力行業的腐敗問題與其它領域的腐敗問題沒有太大的差別，但因為反腐敗本身就是輿論關注的重點，所以電力行業的腐敗問題自然也頗受關注。電力行業腐敗問題多與行業的高薪酬高福利有關，事實上是與整個央企的財務管理制度相關。輿論多關注企業的財務透明度，認為國企的財產屬于人民的公有財產，人民群眾有理由享有相應的知情權、監督權和成果分享權。腐敗問題嚴重損害電力行業的形象。

環境污染問題是當前具有世界性的輿論話題。與電力行業相關的環境污染問題既有傳統的污染問題，如大氣污染。又有與新材料，新技術的廣泛使用有關的新型污染問題，如核泄漏導致的核污染。對于電力行業來說，環境保護問題與技術革新，節能減排等具體問題緊密聯系。

(二)內部因素

電力行業如何適應市場經濟環境，特別是在經濟全球化、媒介產業化與市場化不斷加劇的環境下，如何有效引導輿論傳播，使得理論傳播和新聞傳播朝著有利于電力行業的方面發展，是一項亟待加強的工作。從電力行業自身角度來說，存在以下幾方面問題：

1.輿情管理的觀念意識薄弱

雖然電力行業普遍設立相關宣傳部門等機構，宣傳力量相對較強，但大多數主要對電力行業進行工作匯報，多屬于正面宣傳。對于行業出現的負面事件報道采取消極回避態度，缺乏積極開放的心態。對于一些有誤導性的報道采取放任態度，致使公眾由于信息不對稱而對電力行業存在偏見和誤解，最終在公眾中形成嚴重的刻板印象。

2.輿情管理的能力水平低下

目前，無論是電力行業自身還是外部環境，都發生了巨大變化。然而，同時，媒體環境也在急劇變化，網絡媒體、財經媒體、都市媒體異軍突起，媒體投資上的多元化、運營上的市場化、財政上的獨立化以及跨國媒體巨頭在華影響力不斷增強。一些跨國公司積極向國內大學、研究機構捐贈資金，支持其學術研究交流活動。通過一些海外基金會，跨國公司廣邀國內學術機構和媒體從業人員到美歐等地進修交流。一些跨國公司積極雇請國際和國內公關公司在華開展媒體活動，利用廣告資源調控輿論，其力度之大也超出大多數國有企業的所思所為。

與跨國公司相比，電力行業輿論傳播能力明顯不足。一是理論傳播能力弱。如被媒體廣為詬病的壟斷問題，后發國家實施趕超戰略，幾乎無一例外地需要利用國家的力量。諸如特許公司、幼稚產業保護、知識產權保護、市場準入控制、國有企業、政府采購、質量標準控制、環境標準控制等制度，是歷史上英、美、法、德、日等運用主權力量保護本國經濟的司空見慣的做法。我國發展壯大電力行業，是后發國家實現經濟獨立和繁榮的必然選擇。但是，按照新自由主義的經濟教條，電力行業的壟斷沒有存在的正當理由，僅僅是一個特殊利益集團而已。這種觀念流毒甚廣，國有企業深受其害。因此，如何協調組織好理論研究和傳播，正確說明電力行業壟斷存在和發展的歷史必然性和現實合理性，已成為電力行業不容回避的問題。二是新聞傳播不適應實踐要求。新聞傳播的力量在于能夠讓政策在短時間內同群眾見面、能夠以群眾易懂的方式傳播事實。電力行業在當代社會的影響力不斷增大，群眾關注度越來越高，因此，需要持續、及時地通過新聞媒體向公眾通報企業情況，傳播自身正面信息。但實踐中，電力行業因為認識不足、溝通不暢、管理缺位、職責不落實、專業能力不強等原因，不時發生關鍵時刻失語、不語、亂語的現象，結果陷入輿論困境。

3.輿情管理的全行業整合缺失

隨著電力行業廠網分開改革的實施，全行業鐵板一塊的運作模式進而結束，不同主體間的利益分歧進一步加大，這直接導致行業內的意見分歧，不良輿論直接產生于行業內部，使得本已脆弱的輿論環境突增壓力。總結為一句話就是電力行業缺乏口徑統一的輿論引導機制。

三、電力行業公共輿論管理應對措施

面對以上問題，電力行業公共輿論管理急需創新公共輿論管理體制機制。

(一)加快公共輿論管理組織體系建設

建立電力行業公共輿論管理的組織體系，是輿論管理科學化的基礎。公共輿論管理是電力行業重要的一項管理工作，需要專門的組織機構進行運作。電力行業公共輿論組織體系建設的總方向是分級管理、差異化管理和專業化管理。

(二)健全輿論監測機制

輿論監測機制的主要職能是在公共輿論問題發生以后，能夠及時發現公共輿論的傾向、并對相關情況進行初步分析預測，進而為組織決策提供可操作性的建議，并予以恰當處置的組織體系和制度設計。

(三)建立意見領袖與媒體管理機制

針對不同的信息傳播分別發揮專家學者、新聞記者、網絡意見領袖等不同類型意見領袖作用；加強媒體關系建設，發揮媒體在電力行業公共輿論管理中信息通道和活動組織者的兩方面角色。

(四)完善輿論危機管理機制

建立輿論危機處理工作聯動機制，各部門相互配合、共同協作，及時解決問題，化解矛盾。具體來說，電力行業輿論危機管理需要建立規范的管理流程和有效的危機監測指標體系。

(五)加強輿論引導

一是完善電力行業輿論信息發布制度設計；二是輿論引導兼顧事實與價值的平衡；三是整合電力行業輿論引導的資源、信息和渠道；四是通過對話交流、換位傳播、巧設議題、承擔社會責任和雙向互動等方式加強電力行業主題傳播。

[1] (英)米勒.布萊克維爾政治學百科全書[M].中國問題研究所，譯.北京：中國政法大學出版社，1992.

[2] 肖紅梅.新自由主義思潮及對我國的影響[J].改革與開放，2011(2).

[3] 鄧保同.論行政性壟斷[J].法學評論，1998(4).

[4] 周義程.公共利益、公共事務和公共事業的概念界說[J].南京社會科學，2007(1).

(責任編輯：李瀟雨)

The Analysis of Dilemma Facing with the Electric Power Enterprise

YANG Jian-Cheng

(School of Government, Peking University, Beijing 100871, China)

Effective management of public opinion is the significant evaluation criterion of considering the management ability of all the social organizations. Since the reform and development, great achievements have been made by China's state-owned economy, and significant progress has been made in electric vocation innovation. Whereas, in the 21st century, the appearance of negative public opinion, which is different from the academic discussion and normal criticism, misleads the public opinion seriously, also reduces the fine reputation and damages the brand of the electric power enterprise. External reasons and internal reasons are both related to the current situation.

electric power enterprise; public opinion; environment of public opinion; negative public opinion

2015-02-18

楊建成，男， 北京大學政府管理學院博士研究生。

D912.63

A

1008-2603(2015)03-0051-04