政治學視野下的城市網格化管理模式研究

吳 穹，胡金光

(1.中國社會科學院 研究生院，北京 102488；2.華北電力大學 國際教育學院，北京 102206)

政治學視野下的城市網格化管理模式研究

吳 穹1，胡金光2

(1.中國社會科學院 研究生院，北京 102488；2.華北電力大學 國際教育學院，北京 102206)

城市網格化管理模式是我國創新社會治理方式下的新型管理模式。它打破過去傳統的空間物理障礙，以網絡技術為載體，將管理者、管理對象、管理渠道和方法虛擬化為一個整體，實現管理信息即時更新、管理訴求即時被采納、管理措施即時到位，不僅提高了基層政府的管理效率，還有效緩解了傳統治理模式下的干群關系緊張的局面，有利于消除轉型期中國社會的諸多矛盾，推進國家治理體系和治理能力現代化。

城市管理；網格化；基層；治理能力

近年來，我國深入推進城市管理體制改革，基層社會治理體系也在逐步構建中，城市網格化管理模式作為一種城市治理的創新方法，受到了諸多城市主政者和管理者的青睞。城市網格化管理模式是近年來我國不少地方在城市管理和基層社會治理中采用的新型管理模式和公共政策工具，在加強和創新社會治理的大背景下應運而生，在努力實現國家治理體系和治理能力現代化的新階段中走向成熟，一直是政界和學界十分關注的熱點問題。不少地方的政府管理部門在實現提高政府治理效能、推進基層民主政治建設、加強和創新社會治理、構建“數字城市”等政策目標時，都在一定程度上采用網格化的管理方法，成為地方政府創新的重要領域之一。分析和探討城市網格化管理模式的產生背景、基本建構、治理效用，對于理解和把握當代中國城市基層社會視域下的國家與社會有著重要的意義。

一、城市網格化管理模式的產生背景

(一)網絡技術的廣泛應用

“網格”(grid)一詞最初源自于電力系統技術中的電力網(power grid)。電力系統的特征在于消費者可以在通電的消費終端隨時使用電力資源，享受電力服務，而無需過問和關心電力服務的提供方，即打開開關就可以使用。而互聯網則是把地理上廣泛分布的各種資源連成一個邏輯整體，為用戶提供一體化信息和應用服務。在現實生活中，現代信息和網絡技術在以消費者為核心的商業領域得到較快速和主動的應用，充分競爭的市場體系為技術的更新提供了必要的壓力環境。而相比之下，在公共管理領域，政府對現代信息技術的采用則被動和緩慢，城市管理的空間阻隔和地理障礙仍然對公共管理的效率提高和公共服務的精細化構成制約。造成此種差異的根本原因即是權力機制與市場機制的不同運作邏輯，政府依然是絕大多數公共產品的壟斷供應者，在滿足市民需求提升市政管理的技術含量方面缺乏動力、存在惰性，與作為消費者的市民和作為被管理者的市民享受到的技術服務自然不可同日而語。網絡技術逐步滲透到政府公共管理雖然是一個漸進和漫長的過程，但此種趨勢已隨著全球化的突飛猛進而不可阻擋。

現代城市規模在不斷擴大，公共事務的專業化、技術化和復雜性程度日漸提升，單一部門的資源和知識無法解決層出不窮的城市難題，也難以滿足市民對公共服務日益多樣化的需求。在城市管理中推廣和應用網絡技術，有利于不同行政管理部門間的分工與協作，網絡技術信息互動、資源共享、快速協同等特性恰恰可以彌補原有管理模式中的弊端，為解決以上問題創造條件。

(二)社會原子化后的公民個人與國家直面

我國城市的“單位制”解體后，相應的社會組織培育和社會事業發展并未得到重視，個人的社會聯結機制虛置，個人與公共空間的聯系弱化。在實現自身的利益訴求時，無法借助有組織的表達形式，個人脫離單位的嚴密控制后失去了組織依托，成為了人際關系嚴重疏離的個體存在。由此可見，原子化的個人已經成為“單位制”后大多數城市居民的生存狀態。由于現代社會規模龐大，社會事務的復雜多變，政府無法在制定和執行公共政策時及時納入公民個體的利益訴求和正當要求，只有借助于組織化的利益團體和中介性組織。而在社會發育緩慢，社會理性成長不足的情況下是不可能實現的。在此種狀態下，大多數的個人要么在不涉及個人核心利益時遠離公共事務和公共空間，要么在需要維護自身利益時與政府發生短暫性的接觸，而這種接觸多數是發生在利益受損時，接觸的方式也以激烈的個體極端性事件和無秩序的群體性事件為主。“一個警醒的和有組織的市民社會對于民主實驗的進步是必不可少的，一個紊亂的社會不能產生可供選擇的未來或按照它們來行動。”[1]社會的組織化是社會健康有序發展的組織前提，也是政府與公民有效對話的基礎。而面對松散的社會和原子化的個人，國家在與個人的商談、對話、協商、討價還價時不僅耗費了大量的成本，也使得政府的公共政策在到達個人時無法實現原本的政策目標。而與此同時，原子化的個人在失去了連結和紐帶時，也意味著社會制約因素的消解，道德失范和行為失序便成為常態。公共精神和公共意識的缺失不僅讓城市社區中的社會資本無法得到積累，居民自治的制度設計空轉，破壞社會自主性的成長，更讓政府提供的公共服務和實施的惠民政策成為“空中樓閣”，嚴重影響政府的公信力和執政能力。

城市的網格化管理模式則是在發揚和復興中國傳統的集體主義精神和吸收借鑒西方社群主義等思想資源的基礎上，適應社會領域發展變化的新形勢，通過網格管理技術的運用，優化社區治理單元的規模，構建和強化社區成員的認同感和歸屬感，并“利用群眾對基層社會組織的歸屬感和認同感有效預防城鎮化發展中的新矛盾”[2]。最大限度地抑制社會轉型期、矛盾多發期和改革攻堅期的原子化現象的負面效應。

(三)“維穩”與“維權”的價值目標張力凸顯

長期以來，我國各級地方政府執行的是“發展是硬道理，維穩是硬任務”政策方針，片面追求經濟中心主義的發展方式，使我國陷入了經濟、政治和社會領域發展不平衡的現實困局之中，社會建設和政治建設遠遠落后于經濟建設的步伐。當前我國的改革開放和現代化建設已進入深水區和攻堅期，社會轉型過程中存在著許多問題和矛盾，其中之一就是人民群眾日益增長的維護公民權利的需要同各級政府維護社會大局總體穩定的執政目標，即這“維權”與“維穩”兩種價值目標一時期存在較為突出的張力。

在中國快速的工業化、城市化和現代化過程中，建立在利益結構基礎上的社會結構急劇變化，市場經濟催生的領域分離也使國家和社會的張力在利益表達渠道不暢的情況下凸顯。在諸多領域中的問題矛盾所引發的維權性群體性事件已成為政府日常管理中必須面對的對象。面對公民權利意識的覺醒和利益表達的頻繁化，原有的利益表達管道已無法容納數量如此龐大、情況如此復雜、類別如此多樣的利益訴求。如果政府在此時依舊固守原來的矛盾處理方式，社會的自主成長將會沖擊現有政治秩序的邊界，政治失范行為會使政治合法性的藩籬無法承受非制度化力量和行動所帶來的嚴重挑戰。美國已故著名政治學家亨廷頓就曾指出，“政治參與的擴大是必然，而政治制度化的程度則存在著變化空間，而發展中國家政治不穩定的原因恰恰在于政治參與的不斷擴大，超過了政治制度所能承受的限度”[3]，在擴大公民有序政治參與既是黨的主張又是民眾迫切需求的今天，擴大基層民眾的利益表達管道，解決公眾參與的制度不足問題勢必是破解維穩與維權價值沖突難題的途徑。

城市網格化管理模式即試圖把維護基層群眾合法權利和維護基層社會的和諧穩定相結合的制度創新和實踐探索。一方面，作為網格化管理模式的直接實踐者的網格員通過包干負責和長期聯絡的方式，面對面地聽取群眾的利益訴求和民生需要，了解基層政府在社會管理和公共服務中存在的問題，作為群眾利益的“代言人”，及時保障群眾的合法權利；另一方面，網格員又通過走訪等多種形式及時收集社情民意，排查社會隱患，及時化解糾紛和矛盾，解決可能影響社會和諧的潛在問題，為基層社會的和諧穩定打下堅實的民意基礎。

(四)壓力型體制的僵化與長期化帶來負面效應

“壓力型體制是指一級政治組織為了實現趕超，完成上級下達的各項指標，采取數量化任務分解的管理方式和物質化評價體制。”[4]在壓力型體制的作用下，下級政府為了完成向上級政府布置的任務目標，通過層層分解的形式下達給下級組織和個人，下級組織和個人必須在規定的時間完成任務。如果沒有按時保量的完成任務，上級將進行政治和經濟兩方面的懲罰。特別是在部分上級政府極其重視的領域，如果沒有完成量化指標，將對有關下級責任人給予“一票否決”的訓誡，視為全年的工作完成情況為“零”。或許對于正處于追求發展的中國來說，此行政管理體制為經濟發展目標的實現和國家總體戰略的達成都發揮了巨大的作用，有力地激勵了地方政府官員促進經濟發展、完成發展任務的動力。但是，這一體制的僵化和長期化也帶來了諸多行政管理體制上的問題，也在某種程度上激化了官民矛盾。首先，壓力型體制造成了基層政權承擔了過多的、與其人力物力財力不相匹配的職責，各級政府習慣將本應由本級政府承擔的責任和事權交由下級政府，從而使下級政府承擔了更多的支出責任。而另一方面，受到強大政治壓力的政府會在下達給下級的任務和指標中提高要求，以防出現完不成任務的情況并抑制下級政府的懈怠情緒。這樣，在各級政府的層層加碼之下，基層政府的任務指標就變得失去了決策時的科學性，遠遠超出了其執行能力和承受范圍，這必將導致不堪重負的基層政府無法擁有充足的資源和足夠的時間去滿足基層群眾的具體利益訴求，也無法有效履行以人為本的公共服務職能。第二，壓力型體制導致基層政府的短期行為，甚至是制度性說謊行為。基層官員或者為了該基層政府的部門利益，或為了官員個人的政治前途和經濟收益，常常會采取用統計數據作假、政績工程、形象工程等方式應付上級政府對任務指標完成情況的監督和檢查，用制假和說謊的制度性行為去獲取自身利益；最后，也是壓力型體制產生的最嚴重的問題，即基層政權向國家型經紀的轉變。“在壓力型體制之下，上級政府最關心的是下級政府任務和指標的完成結果，而對于下級政府采用何種方法和何種途徑來完成這些任務和指標則不甚關心。”[4]在上級政府的此種態度下，基層政府傾向于在與基層民眾發生意見分歧時采用強制手段，不顧一切地達到上級政府下達的目標，例如經常出現的暴力拆遷、暴力執法等嚴重損害黨群干群關系的違法行為。而恰恰是這些作為激化了官民矛盾，極易導致官民對立，促使群體性事件的產生，破壞了黨和政府與人民群眾的血肉聯系，損害了黨的執政基礎。

城市的網格化管理模式意在解決壓力型體制帶來的基層官員失范問題，通過規范化的行政流程體系規制處于我國政府權力結構和行政鏈條末端的具體管理者和執法者的行為。李普斯基曾把這些最基層的管理者稱為“街頭官僚”。這些“街頭官僚”是溝通基層民眾同上級政府決策者的關鍵橋梁，影響著公眾對于政府的評價和對政府的信任程度。“政府作出回應的質量和結果與行政人員的作為有密切關系，在很大程度上取決于各級政府領導人和街頭官僚的態度和素質。”[5]任何優良的公共政策歸根結底都需要“街頭官僚”的執行，任何良好的基本政治制度都需要由他們來落實。對于民眾來說，雖然這些公務員處于權力鏈條的最底端，在正式制度中僅有十分有限的權力執行權，但在非正式制度中實際上很大的自由裁量權，這實際上源于這些“街頭官僚”是整個行政體系和等級結構的代表者。規范“街頭官僚”的行政行為是樹立政府良好形象，提高政府公信力和政策執行力成本最低、收效最大的措施和辦法。

(五)社區在社會管理領域的局限性

以社區建設為主要內容的基層社會管理體制改革始于上世紀90年代末期，在加強社會管理領域的組織建設方面發揮了重要作用，社區成為城市基層治理的基本單元。但是，由于社會管理體制的基本結構沒有發生變化，社區的組織運作和職能發揮上存在諸多矛盾和問題。首先，由于我國的包括社區組織建設在內的社會建設起步較晚，社區組織的自主性和自治能力都不足以承擔快速城市化背景下的公共服務職能，這就影響了其提供的公共物品的規模和質量，難以滿足基層群眾日益增長的多元需求。政府權力退出相應社會領域后，不但沒有提高基層民眾對于公共服務的滿意度，而且造成了新的服務缺位和供給不足。政府如何在社區組織擁有足夠能力承擔社區公共事務之前有效應對空前的社會管理壓力成為一項重要的課題；其次，現有的社區規模過于龐大，社區內的居民人數過多，社區居民互不熟悉，社會交往和人際互動頻率很低，難以形成有效的共同體感和歸屬感，致使社區管理和社區自治所必要的社會資本難以在短時間內積累和形成，社區的共同利益在很多情況下淪為說教和虛無縹緲的“幻想”；再次，在大社區的體制下，社區管理者的行政化現象顯著，在很多地方淪為新一級“準基層政府”，成為上級政府(街道辦事處)的派出代表，在基層群眾眼中他們并沒有得到自下而上的有力支持，反而是上級意志的代言人。“社區干部往往受制于城市各級領導，其主導作用也不明顯，這就影響了其開拓精神、創新意識、現代理念的形成。”[6]在這種社會氛圍下，社區管理者并不能真正的貼近群眾，服務群眾，他們的服務效果大打折扣，為社區居民服務的積極性也受到了嚴重挫折。第四，由于我國現有的居住格局十分復雜，在同一社區內，不僅有不同性質的政府機關、企事業單位、學校，而且居住小區也分為新建市場化小區、原有單位校區、回遷小區、涉農小區等性質各異的居住組團。這就使得社區居民的凝聚力和向心力不強，面對和關心的社區問題也千差萬別，社區集體活動的質量低，召集各類社區會議的成本很高；第五，由于在基層政府與社區的博弈和合作中，社區處于天然的弱勢地位，在社區民意基礎薄弱的社區管理者與基層政府的協商對話中缺乏基層群眾的有力支持，基層政府也不會加以重視。在社區資源主要依賴政府提供的現實情況下，社區建設所需的人力物力財力很難得到及時和有效的供應。資源缺乏的社區就會更加缺乏自主性，陷入對基層政府的過度依賴。長此以往的惡性循環使社區自治和社區居民對社區事務的積極有效參與淪為空談。

城市的網格化管理模式縮小了社區管理的區域幅度和人口基數，以網格為基本的管理和服務單位，使同一網格的服務人群性質相對單一，網格員與網格內的受服務對象有了更為直接的交流與溝通。在社會組織發育水平較低的情況下，賦予了網格員以更多的職責，填補了社區功能不足的缺失。與此同時，網格員在網格內基層群眾的公信力、代表度、美譽度都會隨著服務的細化而增加，增強其服務的實效，降低上級政府公共政策的執行成本。

二、城市網格化管理模式的基本建構

城市網格化管理模式的基本思路是：“以需求和應用為導向，以萬米單元網格為城市管理基本單位，輸入城市部件和城市管理所有相關信息，以此構成以萬米單元網格為載體的城市管理信息系統。”[7]城市網格化管理模式的構建大致可以分為技術建構、組織建構和運行機制建構等三個方面。

1.技術基礎

為了實現城市管理空間的細化、管理對象的精確定位和管理信息的實時采集，網格化管理模式以信息技術為主要依托，運用多種技術多段和管理方式，實現對于城市網格的全時段監控和全方位覆蓋，為城市管理工作的開展創造技術條件。城市網格化管理堅持以人為本的核心理念，把對人管理與對物管理相結合，對物管理服務于對人管理的基本原則，最大限度地提高網格員的工作效率，減輕不必要的工作壓力。

萬米單元網格管理方法，即按照有利于政府管理服務職能真正能夠延伸到網格內居民，方便網格員同基層群眾交流溝通、收集信息、化解矛盾，有利于開展網格服務團隊上門調查、面對面服務的基本方法，按照約一萬米為單位劃分網格區域。網格區域的劃分既考慮地理空間的因素，又兼顧網格內社會群體的一體性，以便于基層治理水平的提升。網格劃分的方法充分借鑒了網絡地圖的思想，以網格為中心思考區域問題，實質上是多中心治理在社區管理領域的實踐和運用。分布于社區不同方位的網格群共同參與社區事務的管理，而網格服務團隊為這種參與提供了信息支撐和初級的組織形式。

城市事件管理法，即把城市網格中的各類事件分門別類的加以管理，形成專業的數據庫，隨時提取和分享管理資料，以便于上級政府、基層政府和網格服務團隊的工作。城市事件的管理方法可以有效地防止基層群眾在政府辦事過程中遇到的久拖不決、無人分管的現象，使事件的相關職能部門和責任人終生對經辦事務負責。同時，事件管理法可以有效提高政府公務員和網格服務團隊的工作效率。在對原始事件的學習和反思過程中，提高辦事質量，總結經驗教訓，有的放矢地進行網格團隊的培訓。

城市部件管理法，即是將城市管理中的重要設施和部件屬地化和擬人化，像關注人類個體一樣地去關注城市服務設施的設立、使用、維護、更新和淘汰，在網格的層次上建立維護責任和使用管理機制，更好地發揮社區資源的經濟和社會效用，提高網格內公共設施的使用效率，擴大網格內居民對網格資源的依賴度，構筑“網格共同擁有、共同建設、共同享受”的思想。

信息采集器溝通法，即網格服務團隊以無線網絡和“城管通”為工具，將城市網格內成員、部件、事件等多種信息及時、便捷、無障礙地傳輸給網格終端，增加信息第一時間收集和傳送的可能性，有效地提高問題反映和解決的效率，使城市管理問題不擠壓、速辦理。

“3S”(RS、GIS、GPS)技術：“地理編碼技術和移動信息技術，以數字城市技術為依托，將信息化技術、協同工作模式應用到城市管理中”，實現網格服務團隊與城市各級政府的精確對接和工作聯絡，整合城市行政資源，有效服務于城市管理問題的解決。

奶奶家有一臺縫紉機，常年放在木桌上。這臺縫紉機通體黑得發亮，身上雕刻著漂亮的花紋，身后有點發銹的滾輪上披著閃閃發光的金漆，一根銀白色的細針懸在機頭上。小時候，我經不起誘惑，常常瞞著奶奶偷偷地踩著它的踏板，看著它的針上下翻飛，聽它有節奏的“咔咔”聲。有一次我玩縫紉機時被奶奶發現了，便用金蟬脫殼之計，問起了縫紉機的故事，引開奶奶的注意力，可不想這一問便收獲滿滿。

2.組織基礎

網格的構建僅僅是基層公共服務與社會管理的組織載體，城市網格化管理模式的有效實施的關鍵是組建有效的服務團隊，整合分散的資源，搭建信息的平臺和建立合理的機構。

(1)規范網格的組織架構。在網格設置工作中，按照“任務相當、方便管理、界定清晰”的思路，設立了三級網格的立體化城市管理單元。在一級網格的設置中，綜合考慮社區類型(如城鎮化社區、涉農村社區、拆遷安置社區、農民散居社區等)、小區和院落管理性質(如自管小區、物管小區、單位小區、散居院落等)、戶籍人口、流動人口、區域位置等實際情況，由各街道統籌規劃，將轄區劃分為若干個網格；在第二級網格的設置中，各社區根據所轄范圍內的居民小組、小區、院落、集中居住區等情況，將社區劃分為若干網格；在第三級網格的設置中，各居民小組、小區、院落、集中居住區根據實際情況將院落、樓棟等劃分為若干網格。

確定網格負責人，落實網格管理服務人員，依照不同主體的不同性質和在網格中的分工關系，確立了“領導、負責、指導、主體、配合、協同”的網格多元治理參與機制。成都市新都區的做法是，建立了“街道黨委(工委)領導，街道社會建設辦公室負責，區級職能部門積極參與指導，社區黨組織、社區自治組織、網格負責人、網格管理服務人員為主體，街道市民服務中心、社區居民綜合服務站配合，轄區內企業、物業管理機構、中介服務組織、社區志愿者等社會資源廣泛協同的社區網格化管理服務組織體系”。

對于網格化管理的新形勢下黨小組設置優化的問題，一些地區把同一網格內的聯戶黨員編入一個黨小組，明確每名黨員所聯系的群眾，形成了黨小組和網格服務團隊共同聯系服務群眾的機制，利用黨的基層組織資源構建沒有管理真空和服務缺位的社會治理結構，實現了黨組織和基層群眾服務團隊的共同發展。

(2)整合分散的資源。現行的城市組織管理結構是典型的“金字塔”型架構，造成了各部門間的職能分割。各部門按工作職能設置，彼此間業務分工明確，直接向上級負責，而同級之間的交流較少，很多需要多個部門協同辦理的業務變得難以開展。而群眾卻需要在多頭、多部門、多單位之間往來奔波。以條為主的工作過程到了“塊”上就會產生工作職責不清，條與條之間、條與塊之間的協同配合也很成問題。為了解決這一問題，網格化管理實行包干責任制度，每個網格服務團隊在本網格內既負責情況調查、信息統計、政策宣傳、糾紛調解、社情民意收集、情況上報等工作，又負責協助街道做好網格內與群眾生活息息相關的社會治安、矛盾糾紛調解、流動人口管理、閑散青少年管理、食品衛生安全、社區司法矯正、社會救助、優撫救濟、社區教育、勞動就業、社會保障、城鄉環境綜合治理、違章違建、應急處置以及重點人群(如殘疾人、孤寡老人、留守兒童等)和特殊人群(如刑滿釋放解除勞教人員、吸毒人員、容易肇事肇禍的精神病人等)的管理服務工作。真正做到了社會管理服務延伸到社會末梢，網格內的每一位居民的問題都有人解決，每一項任務都有人落實，每一件訴求都有人傾聽。

(3)搭建信息平臺。在以往的城市管理模式下，普遍存在著信息不對稱的問題。一方面，由于部門職能的分割，部門之間缺乏溝通，信息無法共享，浪費了大量的人財物，重復統計和重復收集的工作占用了大量時間。各部門信息的封閉,產生“信息孤島”。在縱向交流方面，因部門利益驅動，職能部門不愿上層部門完全了解自身情況，期待通過信息壟斷享受權力尋租帶來的利益。另一方面，政府和群眾之間也存在著信息不對稱。基層干部不了解群眾的生產生活困難、鄰里關系的狀況以及對于政府的訴求，基層群眾不知道黨和政府的方針政策是如何在基層得到執行的，基層干部的工作方向是什么。網格化管理充分利用現代信息網絡技術，開發了貫通區、街道和社區的信息管理平臺系統，基礎數據、服務辦事、短信互動、工作交流、民情日志等模塊匯總整理各類網格民情信息，日常社區管理和服務所需的信息得到及時更新和維護，上級政府和網格服務團隊可以全面、動態地掌握群眾的要求和網格的情況，提高了社會管理的科學化、動態化、精細化水平。在智能化的信息平臺上，居民可以通過網上辦事平臺了解政府的各類法規政策和辦事項目，一目了然地知曉基層政府的職責權限和受理辦理情況，對于關系到切身利益的改革發展舉措能夠充分地參與網絡平臺上的討論，在政策制定階段作為利益相關方提出建議，發表意見。在網上平臺，基層群眾還可以對網格服務團隊和基層公務人員進行實時考評，為公民履行知情權、表達權、監督權提供了低成本的平臺。

(4)建立合理的機構。在全國網格化城市管理模式的試點中，以管理機構的不同可以分為兩大類。一類是適合區域中心城市的模式，即依托現有組織機構完善對于網格化工作的推進。另一類是適合特大型城市的模式，即建立“雙軸化”的組織體制。“雙軸化”是指城市管理監督軸心與指揮軸心，監督中心是監督軸的主體，是城市管理信息的集散、監控和評價中心；指揮中心是指揮軸的主體，根據城市管理監督中心傳送的信息，協調調度各專業管理部門，指揮各部門具體實施城市管理職能，協調各專業管理部門間的綜合管理與執法。兩個軸心職責明確、各司其職，各負其責。“雙軸化”的組織體制使城市管理組織由“金字塔型”轉化為“扁平型”，減少了組織層級，實現了城市管理體制的再造。

3.運行機制

城市網格化管理模式的運行采取管理流程的規范化，實現了管理流程的再造，在技術更新、組織更新的基礎上對整個工作流程進行了優化設計。根據國內某些網格工作流程規定的總結，可以把網格化的管理服務工作分為五個階段：發現環節、上報環節、處置環節、反饋環節和考評環節。

在發現環節，主要是通過網格管理服務人員堅持日常巡查、定期巡查和重點巡查摸清網格的基本情況，發現網格內存在的矛盾和問題。在日常巡查中，要求網格員“在網”時間達到工作時間三分之二以上，主動與社區居民聯絡交流、增進感情，堅持每天記錄社情民意日志。在定期巡查中，網格員要做到“三清”、 “三掌握”。“三清”即摸清轄區內存在的矛盾糾紛、人員就業情況和房屋租賃情況；“三掌握”即掌握轄區基本情況、社情動態和各類積極分子發揮作用情況。在重點巡查中，網格管理負責人要努力做到“三知”，即知曉重點人群(如孤寡老人、留守兒童、五保戶、低保戶、流動人口)和特殊人群(如刑滿釋放解除勞教人員、吸毒人員、容易肇事肇禍的精神病人)的基本情況、家庭成員情況和家庭經濟狀況。在上報環節，網格員要上報及時，并有輕重緩急的側重。網格管理服務人員每日對網格內進行收集，對于不能立即處置的信息進行整理和分類，并報送網格負責人。網格負責人進一步分析，對能處置的盡快進行處置，不能處置的要及時上報。在處置環節，各職能部門的工作人員要樹立“群眾利益無小事”的觀念，及時高效地辦理或協助辦理網格內事務，把握各個時間節點，準確告知辦理時限。在反饋環節，網格負責人和網格管理服務人員要密切關注在辦事項和已辦事項，及時告知群眾事情辦理的進度，反饋辦理結果。這四個相互銜接的環節形成了“統一指揮、分級負責、協調運轉、責任落實、反應快速”的問題發現機制和問題處理機制。在考評階段，按照信息收集和問題處理情況相結合的方式，形成互為配套的管理機制。“分級考核、分類考核、定量考核”并行，通過量化、細化和實化考核指標，明確項目、責任與時效，以自查、互查、抽查、群眾評議相結合，日常考核和年終考評互補充，嚴格兌現獎懲，督促工作的有效落實。

(二)網格化管理模式的主要特征

1.民情研判機制與民意表達機制相互融合

在信息收集階段，既可以由網格員通過科學有效的信息采集和敏銳的問題發現機制，以及科學的防范預警機制和社會穩定評價機制去觸發工作流程的運轉，也可以由網格內的普通居民通過向監督中心報案的方式發現問題、反映訴求啟動網格的運作機制。這種做法是民情研判機制與民意表達機制的有效結合，提高了基層政府對民眾訴求的敏感度和感知力，使群眾的需要、愿望和不滿及時向政治系統輸入，更好地改善基層政府輸出的公共產品和個性化服務，增強了群眾對基層政府和網格員工作的支持和配合，讓網格成為可以感知的共同體。形成政府與居民相互支持、相互體諒的良好社會氛圍。

2.分層處理機制更加細化

在案卷建立和任務派遣環節，建立了“五層級、一平臺”的分層解決機制。“五層級”是指對于一般性的問題，網格服務人員對于群眾的疑惑和要求當場進行答復，承諾具體的辦理時限，宣傳黨和政府的政策；對于街道有關職能部門具體負責的事項，如計劃生育、就業、社會保障等領域的問題，由網格負責人征求相關部門意見后向服務對象做出答復；對于需要由街道有關職能部門不能協調解決或需多部門聯合解決的問題，由網格負責人會同街道有關職能部門向街道分管領導匯報，然后由網格負責人及時向群眾答復；對于街道分管領導不能解決的問題，由網格負責人會同分管領導向街道主要領導匯報，提交街道領導班子會議研究并解決：對于超過一定數量的群眾反映的共性問題或關系到網格和所在社區的重大公共利益的事項，需要召開各種形式的居民代表會議和座談會進行討論和協商。“一平臺”是指如果群眾要求解決的問題超出了所在街道的職權范圍，需要上級政府來協調解決的，則通過信息平臺系統把問題提交到區網格辦公室，由網格辦公室提交給有關職能部門，在規定的時間內給予群眾答復*參見《上海市城市網格化管理辦法》，2013年9月23日。。

3.管理體制更加規范和流暢

“雙軸化”的組織體制使管理流程和管理信息流的閉環更為嚴密，由城市監管員或公眾發現問題后首先上報給城市管理監督中心，這就使網格案件的管理更加規范和集中；監督中心對收集的信息進行甄別后立案，并將相關案件信息批轉到城市管理指揮中心，這將立案的標準統一化和規劃化；指揮中心根據問題性質確認歸屬，下發到各職能部門，各職能部門接到任務后對問題進行處理,并將處理的結果上報指揮中心，指揮中心再反饋給監督中心；監督中心即派監督員進行現場核實，上報核實結果，通過兩方面的信息核實一致后才做結案處理，這就減少了問題上報的很多中間環節和管理層級，大大縮短了處理問題所花費的時間，從而提高管理和服務的效率。

三、城市網格化管理模式的治理效用

(一)加強和創新社會管理，夯實社會和諧穩定基礎

“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”是中國特色社會管理體制的總體格局，明確了四方協同共治的關系，而確立這一格局的正當性是在總結前期一系列教訓的基礎上產生的。為了打破多年來剛性維穩體制“越是加強社會管理，社會問題越多”的惡性循環，真正把以人為本和保障民生等民本理念作為推進社會管理創新的指導思想，實現由防范控制型管理向服務型管理的轉變，僅僅從穩定面考慮問題是無法達成的。加強和創新社會管理并不是對社會問題的應急反應或小修小補，而只有從全局的高度根治社會問題的病根，強化社會管理的科學化水平，才能真正實現社會建設與社會管理的同步。因此，在加強和創新社會管理的維度下，城市網格化管理模式必須建立在相關社會管理體制改革切實取得進展的基礎之上。在實踐網格化管理后，通過網格服務團隊與群眾的面對面溝通，使一大批群眾反映的問題在最短時間內得到了解決，改變了群眾有困難、有問題只圍著政府轉的狀況，從而使很多矛盾和問題都解決在萌芽狀態，避免了矛盾糾紛的激化和升級，有力了促進了全區的社會和諧穩定。網格化管理在很大程度上能夠應對因城鄉和區域發展不平衡所導致的大規模人口流動，尤其是以戶籍制度改革為核心的人口管理體制改革；網格中多元共治局面的形成有利于激活社會管理中的參與機制，梳理社會組織管理體制僵化和活力問題。網格化管理疏通了基層政府與群眾的關系渠道，政府能夠有針對性的幫助群眾解決問題、提供公共服務，人民群眾能順暢地提出利益訴求并得到即時回應，享受到健全的公共服務，和諧穩定的局面在雙方理性的構建下自發形成。

(二)踐行黨的群眾路線，密切黨群干群關系

面對執政黨傳統政治優勢弱化和虛化的危險，著力解決基層干部“唯上不為下”所導致的片面強調維穩而忽視群眾正當合法要求，以及中高層領導干部對群眾工作缺乏理解和重視的突出問題，黨的群眾路線教育實踐活動成為新一屆中央領導集體執政圖譜上濃墨重彩的一筆。習近平總書記強調，“群眾工作是社會管理的基礎性、經常性、根本性工作，要把群眾路線貫穿到社會管理各個方面、各個環節”[8]，社會管理工作說到底是做人的工作，做群眾的工作。網格化管理模式在這個意義上講，是踐行黨的群眾路線的新舉措，是深化黨員聯系群眾的常態機制，黨員聯系群眾的形式更加固定，對象更加明確，也是黨員聯系群眾的責任承包制，網格員對群眾的服務、管理、教育、疏導等工作都整合進了網格工作之中。“黨建的區塊化管理方式，是黨建工作在新時期城市化大潮之下作出的自我調適和應對”。[9]對于在網格第一線工作的網格服務團隊來說，他們的努力和付出增強了黨在基層群眾中的威信，黨組織的領導核心作用和黨員主體地位進一步發揮。對于基層群眾來說，網格服務團隊與基層群眾面對面的交流，使長期積壓的問題在短時間內得到了解決，“官本位”的現象得到了扭轉，讓群眾感受到“為人民服務”的宗旨不是一句空話，人民和政府之間才是主仆關系的觀念重新得到了現實的印證，夯實了黨群干群關系。黨的意志和基層群眾的意愿在網格中有效結合，是人民民主在基層治理中的鮮明體現。在新的歷史條件下，群眾路線借助網格化管理得到復興，而網格化的技術治理特性又賦予了群眾路線新的內涵，以鞏固黨的執政基礎為目的基層社會治理的組織化和常態化技術。

(三)推進基層民主政治建設，漸進推進政治體制改革

網格化服務團隊經常深入群眾了解民情采集信息，暢通了群眾反映利益訴求的渠道，群眾的民主權利得到了有效落實，也拓寬了黨委和政府聽取民意和集中民智的渠道，激發了廣大群眾參與社會事務的主動性和積極性，探索出了一條推動基層民主政治建設的有效途徑。

城市網格化管理模式是城市行政管理體制改革的一部分，屬于基層治理的制度設計，在內涵上并不涉及政治體制的變化和革新，城市的基本權力結構沒有改變，而只是讓行政權力的最末端更加接近被管理對象。即便在管理理念創新之下，管理制度也只是被動地伴隨理念的變動而向前了一小步。這既反應了我國社會主義民主政治建設的漸進性，也體現了政治體制改革的敏感性和復雜性。不論以基層民主帶動頂層民主的改革路徑是否得到有效的遵循，就網格化的民主要素積累過程就讓我們產生并不過分樂觀的期待。如果把網格化的管理模式作為走向深度民主過程中的過渡步驟和階段，網格所體現的政治意涵就很值得挖掘和思索。在這種假設下，網格的民主要素積累是為政治體制改革奠定社會基礎，為未來的改革創造制度空間，化解社會矛盾。畢竟政治體制改革是“牽一發而動全身”的高風險領域，經濟體制改革則是充滿更多社會共識的領域，在二者的廣泛中間地帶正是社會體制改革的存在空間。這種改革契機的選擇充滿了折中主義的智慧，更是激勵多元治理中的公眾參與深化的一劑良方。

(四)提高基層政府辦事能力，推進國家治理體系和治理能力現代化

國家治理體系和治理能力的現代化是全面深化改革的總體目標，這賦予了城市網格化管理模式以新的內涵，在戰略角度和全局高度謀劃網格化體制會給我們更加明確的方向。國家治理體系現代化的中國之維在于與舊式治理模式告別，與運動式治理和一元化治理模式決裂，增強基層政府的治理能力與治理權威，重視基層政府能力的長期建設，擺脫基層政府對上級政府的過度依賴，在治理體系的最末端夯實有效的網絡結構，以此帶動政府治理能力的全面提升。

政權末端即基層政府的治理能力是推進國家治理體系和治理能力現代化最重要的組成部分，治理網格管理作為社區治理模式的創新，把現代化的網絡工具與治理方法相結合，使之成為輿情研判機制和民意表達機制的結合體，成功統領各項工作，整合管理資源，強化條塊協同，這不僅提高了基層政府的辦事效率，而且也使地方黨委政府的為民辦事能力、化解矛盾能力和應急處理能力得到顯著增強。網格體現的本質是處理政府行政管理職能和基層社會自治的關系，行政管理體制改革和“服務型”政府理念的確立決定著網格中多元主體的互動模式和互動前提，網格化管理模式帶來的社會管理創新方式將極大有利于推進我國的國家現代治理體系的進程。

[1] 謝岳.抗議政治學[M].上海:上海教育出版社，2010.

[2] 孫彩紅.有效的政府治理關鍵在方式創新[N].光明日報，2013-12-05.

[3] (美)塞繆爾·亨廷頓.變革社會中的政治秩序[M].李盛平,譯.北京：華夏出版社，1988.

[4]榮敬本.從壓力型體制到民主合作型體制——縣鄉兩級政治體制改革[M].北京：中央編譯局出版社，1998：71.

[5] 李嚴昌.政府回應:中國的理解和實踐[J].綠葉，2011(11).

[6]趙秀玲.中國城市社區自治的成長與思考[J].江蘇師范大學學報：哲學社會科學版，2014(4).

[7]陳平.網格化城市管理新模式[M].北京：北京大學出版社，2006.

[8] 新華網.黨的群眾路線教育實踐活動工作會議召開 習近平發表重要講話[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-06/18/c_116194026.htm.

[9] 陳承新.更新黨建工作思路 應對城市化治理挑戰[EB/OL].http://www.cssn.cn/dybg/gqdy_gqcj/201312/t20131230_929894.shtml.

(責任編輯：王 荻)

Research on the Model of Urban Grid Management from the Perspective of Political Science

WU Qiong , HU Jin-guang

(1. Faculty of Political Science, Chinese Academy of Social Sciences ,Beijing 102488,China;2. International Education Institution, North China Electric Power University, Beijing 102206, China)

The mode of urban grid management is the outcome of the new mode of the social governance in our nation. With the network technology as the carrier, it breaks traditional physical barriers in space, virtualizing the subject of management, the object of management, the channel of management and the method of management to a whole .It realizes that the information for management is updated on time, the demands on management is adopted immediately and the measures for management can be taken effectively .It not only improves the efficiency of management of the grass-roots government, but also effectively alleviates the situation of the tense relations between cadres and the masses under the traditional governance model .Therefore ,it is conducive to the elimination of the contradictions of Chinese society during the period of transformation and the promotion of the modernization of the national governance system and governance capacity.

urban management; griding; basic level government;the capacity of governance

2014-11-17

吳穹，男，中國社會科學院研究生院博士研究生；胡金光，男，華北電力大學國際教育學院助理工程師。

F294

A

1008-2603(2015)03-0083-09