上海城鄉發展一體化經驗探析

薛晴，彭文民，陳會謙

（1.河北工程大學 社科部，河北 邯鄲 056038；2.河北工程大學 學校辦公室，河北 邯鄲 056038；3.河北工程大學 圖書館，河北 邯鄲 056038）

上海是我國較早實施城鄉發展一體化戰略的地區之一。自1986年上海農村工作會議提出城鄉一體化的發展目標以來，上海依托特大城市的綜合優勢，以率先實現現代化和建設國際大都市為主線，按照城市郊區化和郊區城市化雙向推進的基本原則，不斷強化城鄉統籌規劃，逐步形成了一種以大城市為主導、城市與郊區協調發展的城鄉一體化格局。現就其城鄉發展一體化經驗進行總結如下。

一、統籌城郊功能定位與空間結構，積極構建城鄉發展一體化格局

通過增強城鄉功能關聯與空間關聯以全面優化城鄉生產力布局，從而獲得城鄉區域經濟社會發展的最大最優效益，是城鄉發展一體化的根本宗旨。自20世紀80年代中期以來，適應城市發展由市區化階段向郊區化階段轉變的客觀形勢，上海開始以統籌城郊功能定位和空間結構為主要抓手，積極謀劃和構建城鄉一體化發展格局。

20世紀80年代中期，上海針對其城市功能較單一的現狀，提出把上海建設成“多功能、現代化”全國經濟中心城市的要求，以“城鄉通開”、“城鄉一體”為發展理念，以提升中心城區綜合服務功能為目標，將全市工業主戰場轉向郊區。之后又通過大力實施“退二進三”的中心城區功能向郊區疏解轉移戰略，逐步形成中心城區與郊區協同并重發展格局。20世紀90年代初，上海提出建立國際經濟中心和國際大都市戰略，確立了“市區要體現繁榮與繁華、郊區要體現實力與水平”的城鄉統籌發展思想，中心城區重點發展現代服務業，郊區則發展為拓展城市發展空間的重要支撐點、經濟發展的重要增長極與各種要素優化配置的重要集聚地（即“三個成為”）[1]。這一做法從根本上改變了長期以來郊區是大都市的“衛星城”和農副產品生產供應基地的比較狹隘的、處于從屬地位的功能定位，為上海城鄉發展一體化奠定了堅實基礎。

為了優化城鄉空間結構，20世紀90年代中期，上海制定實施了“三個集中”和“四大主體功能區”戰略。“三個集中”，即農業向規模經營集中、工業向園區集中、農民居住向城鎮集中，使上海郊區逐步步入了工業化、城鎮化、農業現代化“三化”協同發展的快車道。“四大主體功能區”，即將都市功能優化區、都市發展新區、新型城市化地區、綜合生態發展區，大大增強了其城鄉發展一體化的區域協調性、聯動性與互補性，使全市城鄉生產力布局得到了全面優化。

二、統籌城郊基礎設施建設 ，為城鄉發展一體化奠定堅實基礎

基礎設施的均衡發展是城鄉發展一體化的重要驅動因素。20世紀80年代中期，上海即開始加大統籌城郊基礎設施建設力度。經過多年建設，其已形成了“城郊規劃銜接有序、功能布局逐趨合理”的良性發展局面，為上海城鄉發展一體化奠定了堅實基礎。

交通設施方面。自20世紀80年代開始，上海就逐步加大對郊區快速交通設施的規劃與建設力度，市、縣相繼投入大量資金新建改建了以滬青平、亭楓、曹安、塘川為代表的一批主要交通公路。21世紀以來，上海又在增強上海國際大都市樞紐、輻射功能的戰略規劃中強調了城鄉交通方面的一體化發展，規劃建設了以“內環加十字”高架道、“三橫三縱”、“三環十射”、“三港三網”、“153060高速公路網”為代表的由地鐵、輕軌、郊區高速公路組成的立體化的現代快速交通網絡。現在，上海已逐步構建起了城市內外、城鄉之間統籌銜接的快速交通網絡體系，有力促進了城鄉發展一體化。

教體文衛設施方面，上海主要采取以下兩個方面措施積極引導中心城區教育、體育、文化、衛生等優質公共服務資源不斷向郊區延伸。一是按照事權相宜原則，建立健全郊區“三級政府、三級管理”體制，做到專業規劃和公共財政全覆蓋，并適當調整市、區兩級公共財政對郊區公共事業投入的比例[2]，逐步促進全市尤其是郊區教體文衛設施的均等化發展。二是大力開展以“名院辦分院、名校辦分校”為主要形式的城郊結對幫扶共建活動，通過集團化或委托式管理等形式，促進城郊學校、醫院等相關機構縱向一體化、實現了郊區各縣三級醫院與實驗性示范性中學等優質社會事業資源的均等化布局。

三、統籌城郊產業協同發展，推動城鄉發展一體化逐步走向深入

城鄉產業優勢互補是實現城鄉發展一體化的關鍵所在[3]。自20世紀80年代中期始，上海即樹立“全域空間”發展理念，不斷優化城郊產業發展，以郊區非農化、都市多功能農業為重點統籌城郊產業一體化發展。

郊區產業非農化方面，上海主要采取的輻射型非農化做法[4]。20世紀80年代，上海確立了郊區“二三一”的產業發展定位，鼓勵城市工業擴散到郊區，發展工農聯營企業，打破了傳統的城鄉產業二元分割結構。20世紀90年代至今，不斷加大對郊區大產業、大基地、大項目的規劃建設力度。目前，其郊區已擁有四大國家級經濟技術開發區、四大主體功能區、六大市級產業基地、九大市級工業園區以及若干區域性特色產業基地，和眾多專業市場、經濟小區、標準示范區的規劃，對促進上海城鄉發展一體化可謂功不可沒。

都市多功能農業方面，自20世紀90年代始，上海一方面不斷調整優化農業耕地結構，做出了三分之一用于植樹造林、三分之一用于發展無公害蔬菜、三分之一用于發展優質水稻的農業耕地總體規劃，為都市多功能農業的發展預留了充分空間；另一方面依托郊區特有的江南風光，大力發展休閑觀光農業。在加強農業主題公園建設的同時，積極開展集生態、觀光、休閑于一體的農業旅游節慶活動（如浦東桃花節、馬陸葡萄節、莊行菜花節、崇明森林節、五庫農耕文化節等），2013年又在郊區集中規劃了21座郊野公園。近年來，上海還多次舉辦 農業會展活動，建設國際農產品展示直銷中心、上海臺灣農產品交易中心等多個集超市和展覽功能于一身、融旅游和文化元素于一體的新型農產品交易市場，通過打造“常年永不落幕”的都市農副產品展銷會，有力促進和帶動上海區域農業的整體發展。

四、統籌城郊城鎮體系規劃，促進城鄉發展一體化水平不斷提升

良好的城鎮體系結構是城鄉發展一體化的主要途徑與關鍵目標，直接關系到城鄉生產要素的有效聚集和擴散。[5]自“十五”規劃始，上海即將發展重心轉向郊區，不斷優化和完善城鎮體系。

“十五”期間，上海編制完成的《上海城市總體規劃（1999-2020）》，按照城鄉一體、協調發展的方針，提出“多軸、多層、多核”的市域空間布局結構，拓展沿江、沿海發展空間，確立了市域“中心城、新城、中心鎮、一般鎮”城鎮體系及“中心村”五個層次。

“十一五”時期，上海結合行政區劃調整，進一步做出了“1966”城鎮體系規劃，即1個中心城、9個新城、60個左右新市鎮、600個左右中心村。新規劃的出臺將郊區的基礎設施、產業發展、資源利用、人口調控、環境人文、公共服務、城鎮風貌等編入市域發展規劃，很大程度改變了郊區城鎮集聚度不高、能級提升不快的局面，有效提升了郊區的城市化水平。

“十二五”時期，上海繼續把深化完善城鎮體系作為進一步提升其城鄉發展一體化的戰略支點，提出了以郊區新城建設為重點的發展目標[6]。其主要內容是：優化提升嘉定、松江新城功能，著力提升綜合服務能力和輻射能級；大力發展南匯新城，建設綜合性現代化濱海新城；加快建設青浦、南橋新城，著力加強功能性開發與提高綜合配套水平；促進產業結構調整與布局結構優化相結合，推動金山新城發展；按照生態島發展方向，鼓勵崇明新城走特色發展道路[7]。

五、堅持多措并舉，推動農村地區不斷加快發展

城鄉發展一體化，關鍵在城鎮，基礎在農村，難點在農村。自20世紀80年代以來，上海堅持“多予、少取、放活”和“以工促農、以城帶鄉”的指導方針，采取多項舉措，不斷加快農村地區發展。

首先，加強農村綜合治理。在基礎設施建設方面，組織開展了市政基礎設施建設工程、公共設施管理服務工程、農民集中建房工程、農村信息化工程；在改善農村環境方面，組織開展了清潔家園工程、萬河整治工程、村莊改造工程和“百村示范、千村創建”美麗鄉村建設工程；在農村文化建設方面，組織實施了文明村鎮創建工程、群眾文化繁榮工程、農村公共文化建設工程，等等。

其次，推進農村綜合改革。實施村級集體經濟股份制改革和企業股份制改造，建立農工商綜合經營企業和多種形式的城鄉聯營企業，培育城郊各類農產品市場，完善配套農業標準化生產體系與食品安全衛生質量認證體系，加快農業信息化等舉措，大力促進農業和農村的市場化發展。同時，不斷完善農村集體資產管理、農村財務管理和農村民主管理等制度。

第三，推動農業現代化發展。一方面，強化政府引導，以發展種源農業、設施農業、創匯農業、生態農業“四大農業”為目標，通過完善財政科技金融保險支農政策、推進農業區域化特色化布局、興辦多級農副產品交易市場、開展現代農業示范園區與標準化生產基地創建、扶持大型農業產業化龍頭企業等多項措施，積極引導農業現代化發展；另一方面，通過開展農地整理、加強農田基礎設施建設、加快土地流轉、建立完善以家庭農場、專業合作社和農業產業化龍頭企業為主體的農業產業化組織、大力推進以糧食生產機械化、蔬菜種植設施化、畜禽水產養殖標準化為中心的農業規模化標準化生產等一系列舉措，提升農業產業化生產與經營。截止2013年底，上海累計建成市（省）級現代農業示范園區13個，區域特色農產品基地113家，標準化畜禽養殖場320家，標準化水產養殖場217家，設施糧田86.5千公頃，設施蔬菜3千公頃，培育和發展市級農業產業化龍頭企業 288家，農民專業合作社3200家，農業主管部門認定的家庭農場1873個。

六、堅持體制機制創新，促進城鄉一體化深度融合發展

城鄉發展一體化的關鍵在創新體制機制。上海主要從以下幾方面創新城鄉發展一體化體制機制：

第一，行政管理體制一體化改革。自20世紀80年代以來，其先后推行了“大口黨委制”、“市對縣（區）擴權”、“撤縣改區”、“郊區三級政府三級管理”、“大部門管理體制”等一系列改革，不僅打破了城鄉二元分治的局面，而且形成了“政策集成、部門聯動、資金聚焦、資源整合”的城鄉聯動發展機制。2008年，上海設城鄉建設交通委員會，使城鄉管理一體化“名至實歸”。浦東實行的功能區域黨工委、管委會體制，也具有一定的典型示范意義。

第二，財政體制一體化改革。自實施城鄉發展一體化戰略以來，上海已逐步理順財權與事權關系，現已建立起城鄉發展一體化的公共財政體制。其主要做法是建立城鄉統一建設用地市場，完善征地補償機制，設立“以工補農”、農業生態補償等多種專項資金，實行糧食直補、良種補貼、漁民轉產補貼、農業保險補貼、貸款貼息等多種惠農政策，完善農保、鎮保、醫保、低保相互結合的農村社會保障制度，加快財政支農資金整合等途徑，初步架構起各級財政合理分擔、范圍覆蓋全市所有農村、功能輻射范圍廣泛的公共財政框架。

第三，就業和社會保障的一體化改革。自 2003年開始，上海就實施了城郊“兩個相同”（即農村勞動力與城鎮勞動力在就業服務和就業優惠兩個方面）的就業政策，在實行免費培訓政策的基礎上，不斷完善農村勞動力“先培訓后就業”的轉移就業機制（如實行市、區縣和鄉鎮就業服務機構信息聯網），并在簽訂勞動合同、參加社會保險、享受工資待遇和創業政策等方面切實保障農民的合法權益。在社會保障方面，上海按照“廣覆蓋、保基本、多層次、可銜接”的原則，通過實施“三級政府分級托底辦法”，初步建立起了“城保”、“鎮保”、“農保”、“綜保”四級聯動、有效銜接的社會保障制度。目前，一個包括社會保險、就業保障、政府救助、社會幫困四個體系和涵蓋社會絕大多數成員的新型社會保障制度已初步形成[8]。

七、經驗與啟示

通過回顧和梳理上海城鄉發展一體化探索的實踐歷程，可得出如下經驗與啟示：

——樹立“全域空間”理念，以推進城鄉互動融合發展為目標，通過調整城鄉功能定位和空間結構，以城鄉生產力布局的全面優化力求取得整個區域城鄉經濟社會發展的最大最優效益，是城鄉發展一體化的著眼點。

——堅持充分發揮大城市的輻射帶動作用與提升農業農村地區的自我發展能力相結合，堅持加強城鄉統籌規劃與加快城鄉發展一體化體制機制創新相結合，堅持以加快農業農村地區“三個集中”帶動“三化”協同發展為主要方向，是城鄉發展一體化的基本思路。

——增強“系統工程”意識，堅持從基礎設施規劃、產業結構調整、城鎮體系優化、新農村建設、體制機制創新等多個方面協調推進，是城鄉發展一體化的主要路徑。

——突出政府主體地位，強化政府責任意識，充分發揮政府在有關戰略研究制定、行政管理體制創新、規劃控制引領、財政杠桿作用等方面的主導和調控作用，是城鄉發展一體化的關鍵因素。

——城鄉發展一體化不僅是城市發展的高級形式，也是農村發展的高級形式，最終目標是實現城鄉融合發展，其本質上是城鄉經濟社會發展方式的一場深刻變革，涉及到城鄉經濟、文化、社會、政治、生態等各個領域、各種關系的重大調整，因此城鄉發展一體化必然是一個漸進的歷史過程。[9]

[1]馮國勤.城鄉一體化發展: 解決郊區“三農”問題[J].求是，2003(20):20- 22.

[2]徐同文.城鄉一體化體制對策研究[M].北京:人民出版社，2011.

[3]吳永興.上海市城鄉一體化建設發展戰略探討[J].經濟地理，1997(1):26-31.

[4]辜勝祖.中國農村經濟非農化實踐及其發展趨向[J].農業經濟問題，1992(6):50-53.

[5]薛晴.美國城鄉一體化發展的經驗及其借鑒[J].世界農業，2014(1):13-16.

[6]新華社.上海：“十二五”建設重心轉向郊區[J].現代城市，2010(4):59.

[7]本刊首席時政觀察員.北京上海重慶引領“十二五”國際化大都市新航向[J].領導決策信息，2010(48):4-7.

[8]孫克勤.進一步完善上海社會保障體系[N].中國社會科學院院報，2008-8-28（006）.

[9]黃鶯.地方高校在新型城鎮化建設中的地位與作用[J].河北工程大學學報（社會科學版），2014(3):30-32,44.