城鄉統籌視角下的農村土地市場改革

葉紅兵，池源

（1.河北工程大學 文學院，河北 邯鄲 056038；2.廈門大學 法學院，福建 廈門 361005）

我國城市國有土地市場發育程度己較為成熟,而集體土地市場有待加強培育與管理,建立、完善統一的城鄉土地市場，給予集體土地與國有土地同等待遇，可解決長期以來城鄉二元土地市場分割、城鄉地價扭曲、市場交易不規則、管理混亂的弊端。

一、城鄉統籌農村土地市場的必要性

（一）打破城鄉二元結構,縮小城鄉經濟差距的需要

長期以來,我國城鄉“二元結構”的發展格局成為阻礙我國“三農”發展的瓶頸，城鄉經濟發展的不平衡造成城鄉居民收入差距擴大，農民利益嚴重受損。在土地市場上，集體土地與國有土地市場地位不平等，主要表現在兩個方面：一是土地征用制度不規范；二是農民使用權受限。

1.土地征用制度不規范。首先，“公共利益”界定不清。土地征收必須符合“公共利益”，但我國有關法律對何為“公共利益”并無具體的范疇規定，導致實踐中行政部門自由裁量權肆意擴張，征地范圍盲目擴大。其次，農民基本權利喪失。從知情權來看，世界很多國家在實行土地征用前，都要將征用的通知提前告知被征用者。而在我國，土地征用完全屬于政府行為，盡管征地前也要公布征地的公告，但并沒有賦予被征地人對征地合法性的質疑權，被征地人在征地前根本不存在知情權；征地補償標準制定并沒有農民參與，農民只能被動地接受土地征用者提前擬好的條件，農民利益當然難以保障。從申辯權來看，農民享有申辯權的范圍和程序存在嚴重的問題。一是受案范圍狹窄。根據法律規定，有關政府只對征地補償爭議進行裁決，有關征地的其他事項不屬于裁決的受案范圍。二是申辯程序不合理。土地補償標準爭議由政府出面仲裁，政府既是裁判員又是運動員，裁決有失公允；任何征地糾紛都要由省級以上政府來裁決，客觀上會造成越級上訪影響社會穩定。

2.農民土地使用權受限。土地流轉的前提要求土地產權清晰，權屬明確，在立足集體所有制的前提下，促進土地流轉就需要強化農民的土地使用權。土地承包經營權是一種用益物權已得到《物權法》的確認，但實踐中農民的土地使用權的權能依然殘缺，農民處置土地權利有限，阻礙農村土地流轉；另外，土地承包經營權的不穩定性也影響農民對土地進行長期投資的熱情，農業規模化經營難以為繼。集體土地流轉受到現有法律的約束,不能與國有土地一樣進入市場自由流轉,導致農民財產權利得不到應有保障,農民利益受損。“二元經濟結構”下的城鄉發展模式，客觀上導致了城鄉割據，城鄉經濟發展失衡，“三農”問題日益突出，統籌城鄉發展是解決這一問題的重要途徑和客觀要求。[1]

（二）賦予集體土地公平市場競爭環境的需要

公平是市場經濟有效運行的前提,交易規則的不公平不可避免地會導致部分市場交易主體利益受損,從而致使市場配置土地資源的低效甚至無效。相對于已具備完善市場體系的國有土地，集體土地市場尚未建立，根本談不上市場定價的價格體系。隨著我國經濟市場化程度的不斷加快，建立集體土地交易市場的呼聲越來越大，目前全國廣泛存在的“小產權房”建設便是這一呼聲的有力體現。現行法律對于集體土地流轉是非常敏感和謹慎的，集體土地走向市場的唯一出路只能是通過征收變成國有土地，才能在市場上流轉。而現行的土地征收政策根本沒有發揮市場機制的調節作用，農民獲得的土地補償費用遠遠低于土地的市場價值。針對土地增值收益，開發商和政府拿去了大部分收益，其中，開發商占 40-50%，地方政府占 23-30%，鄉鎮政府占20-30%，而真正落到農民手中的只占土地增值收益的5-10%。[2]針對中國當前城鄉二元土地市場引發的交易規則不公平,中國共產黨十八屆三中全會作出決定，賦予集體土地與國有土地的平等地位，實現國有土地與集體土地的“同地、同權、同價”。

（三）規范集體土地征收的需要

我國土地征收制度實施以來，一直飽受詬病，究其原因，主要存在以下幾個方面的問題：

1.土地征收行為體現著行政主導性。我國的土地征收制度體現了政府的主導性，從征收依據上看，法律規定只要符合“公共利益”的需要，就可以進行土地征收，土地征收的盲目性，導致農民利益受損；另外，征收補償的市場機制喪失。征收方案的制定、征收計劃的實施完全是在沒有農民參加的情況下做出的。針對農民的失地補償依然沿用以往的產值標準進行貨幣補償，土地補償標準的確定違背了市場規律，沒有充分發揮市場定價的資源配置功能，使得土地的價格嚴重背離土地價值，農民利益受損。

2.土地征收補償不合理。根據《土地管理法》的規定，對失地農民的土地補償是以產值為標準對農民進行的一次性的貨幣補償。這種補償方式存在兩個方面的問題：一是補償方式單一。在目前農業生產比較利益普遍不高的情況下，土地仍然是農民賴以生存的重要物質基礎，再加上物價上漲因素，單純的貨幣補償不足以滿足農民的生存需要。實踐中，除了對農民進行貨幣補償以外，考慮失地農民的就業、醫療保險、社會保障等綜合因素對農民進行多種形式的補償；其二，沒有參考市場價格給予農民充分補償。關于補償標準，《土地管理法》規定，土地補償費、安置補助費只要不低于前三年平均產值的6倍和4倍即為合法。此規定賦予了政府極大的自由裁量權，只要不低于這個標準，政府就可以輕松的從農民手里拿走土地，然后再以高價賣給開發商賺取巨額差價，農民利益受到嚴重侵犯。可見，整個土地征收行為體現了行政主導性，完全沒有考慮市場因素，違反了市場規律。筆者建議，在對失地農民進行土地補償時，可以考慮聘請土地評估中介機構，根據土地用途、方位、面積等多種因素對土地進行市場評估，按照土地市場價格對農民進行公平、合理的補償。

3.土地征收中集體成員參與的有限性。在土地征收中，征收計劃的制定、實施，土地補償費、安置補助費方案的確定，往往不是征收方與被征收方間的協商,變成了一種政府內部的行政決策。根據法律規定，政府在實施土地征收前，雖然也要通過公告告知農民，但只是征收決定作出后的告知，對于征收計劃的制定、補償方案的確定并沒有農民參與。法律規定，針對土地補償標準爭議，只能由作出征收決定的政府部門進行裁決，并且土地補償、安置爭議并不影響征收計劃的實施。可見，土地征收從計劃、方案的制定和實施并沒有農民的參與和司法部門的監督，體現了征收的行政主導性，農民對集體土地的參與權和決策權基本被剝奪殆盡,農民權益無從談起。有學者建議，通過“按份共有”形式改造集體土地所有權，由農民集體成員對集體土地實行“按份共有”，不管公益目的還是經營用地的征收，集體成員享有談判權。[3]這種做法強調了農民參與土地征收行為的重要性，尊重農民擁有土地增值收益權地位，實踐中值得一試。

二、城鄉統籌農村土地市場的可行性

（一）土地市場制度理論

我國的土地市場結構過于復雜，既包括國有土地市場，也包括集體土地市場，而且各類土地權利不對等，土地收益分配也存在著不公平。土地市場理論證明，土地所有權性質并不是市場交易的必要條件，土地不論是何種所有權或使用權,都由平等的市場主體自由進行交易，土地產權不是單一和不可分割的，所有權是包含了各項權利束的組合。從這點來看,我國土地市場的運作完全可以在不涉及基本所有制形式的前提下,通過完善組成使用權的各權利束的責、權、利而使市場交易順利進行。土地市場理論解答了我國關于城鄉土地市場能否統一的疑問，為統籌城鄉土地市場提供了強有力的理論依據，并且為我國城鄉土地市場的發展指明了方向。

（二）現行的法律與政策為統一城鄉土地市場提供了有力的支撐

1.法律方面。現行法律并不否認集體土地可以流轉，集體土地可以通過轉包、租賃、互換、入股等方式進行流轉，只不過對流轉的對象、條件、方式做了限制性的規定。統籌城鄉土地市場就要在立足集體土地所有權前提下，弱化集體所有權，強化農地使用權，賦予農民更多的土地處置權和收益權，鼓勵農民進行各種流轉模式的創新，建立健全以市場為主導的農村土地市場機制，實現城鄉經濟共同發展。

2.政策方面。涉及到統一城鄉土地市場的文件有很多,其中起決定性作用,影響深遠的政策有兩個:其一,十七屆三中全會明確提出建立健全土地流轉市場和統一城鄉建設用地市場的決定；其二，十八屆三中全會再次重申了建立城鄉統一建設用地市場的決定，在符合土地規劃和用途管制的前提下，鼓勵農民可以進行各種土地流轉形式的創新。上述規定,突破了現行法律規定，表達了中央對深化集體土地產權市場改革的信心與決心，同時也表明對集體建設用地的管控有放開的跡象，為集體建設用地流轉、活躍農村土地市場提供了政策和法律支撐。

（三）農民利益最大化是集體土地市場改革的動力

縮小城鄉差距，實現城鄉經濟共同發展，是集體土地市場改革的目標，農民利益最大化是促進改革的動力。農民的權利是否能夠得到維護、利益能否得到保障是土地市場改革成敗的關鍵。農地產權制度的不合理與土地征收制度的不規范，導致大量耕地以非理性的速度減少，而失地農民并沒有從土地征收中得到實惠，從而引發大量的群體性上訪和極端事件的爆發。根據有關部門調查，在失地農民中，仍然有60%的人生活困難，而僅有30%的人因為有穩定的收入而沒有因失地影響生活。[4]可見，絕大多數農民并沒有從失地補償中得到實惠，現行的農地產權制度導致農民權利得不到維護，不規范的土地征收制度導致農民無法得到公平合理的補償，是導致農民利益受損的根源。改革完善農地產權制度，建立集體土地市場化機制，才能最終實現農民利益最大化。

三、構建城鄉統一農村土地市場的制度建議

（一）允許農村建設用地入市,建立土地流轉市場

1.農村集體土地所有權的流轉。這種形式的土地流轉，對于流轉主體有著嚴格的限制，流轉主體只能是國家，私人不能進入土地所有權市場進行交易；流轉客體是集體土地，在進行土地流轉時應嚴格遵守土地規劃和土地用途管制，加強對基本農田的保護，防止以公共利益之名任意征收集體土地，導致農地的閑置和浪費；另外，流轉行為即土地征收行為，土地征收行為應嚴格按照法律的規定，對征收有關事項應與被征收人進行充分的協商，必要時可以通過召開聽證會廣泛聽取被征收人的意見，堅決杜絕強制性購買行為。國家應建立集體土地交易平臺和服務設施，保障土地征收補償能夠在健康的市場機制下進行。

2.農村集體土地使用權流轉。包括兩級市場，其一是集體組織成員平等、自愿的原則，與集體組織簽訂土地承包經營合同，這是土地流轉的一級市場。土地承包經營權是集體成員法定權利，任何單位或個人不得干涉，村委會不得有任何壟斷或強制交易行為。其二，隨著農業比較利益的下降和城鎮化進程的加快，很多農民將土地通過轉包、出租等方式流轉給他人，形成土地流轉的二級市場。國家應順應農村經濟發展趨勢，通過立法建立和完善各種配套服務措施鼓勵農民土地流轉行為，鼓勵農民開拓創新，嘗試各種土地流轉模式，比如，很多地方除了將土地轉包、出租、互換等流轉方式以外，還可以以土地入股成立農業生產股份合作制企業，或成立土地信托機構、成立家庭農場等方式。國家土地管理部門和村委會不得對農民的流轉行為進行干預，其主要職責僅限于對流轉情況進行登記和注冊，并對流轉行為進行監督和管理。

（二）改革土地征收制度,建立合理的價格形成機制和完善的服務體系

統籌城鄉土地市場，讓市場機制發揮資源優化配置作用，就需要改革目前的土地征收制度。

1.明晰集體土地產權歸屬。目前，土地征收亂象的根源在于權屬不清的土地產權制度。國家應通過立法賦予農民集體成員地位，在保證集體所有權不變的前提下，讓農民擁有更多的土地使用權，使農民真正成為土地增值收益的受益者。

2.引入市場形成價格的機制。改變以往土地征收的行政主導模式，建立市場機制為主體的土地征收模式，建立、健全市場中介服務機構，充分發揮市場配置土地資源的功能。

3.明確政府在土地征收過程中的職責。嚴格按照市場機制規范土地征收行為，讓農民參與與開發商就征收計劃、土地補償和安置方案的談判。政府應避免參與市場交易活動，政府的職責在于限制土地投機，而不是謀求土地增值利益。政府應通過行使公共管理職能對土地征收行為實施監督、管理提供公共服務以調控土地供求關系的平衡，實現社會效益的優化。[5]

（三）加快城鄉統籌，構建失地農民權益保障機制

現階段，很多農民依然以土地作為生存的保障，統籌城鄉發展，加快農村土地市場改革是城鎮化進程和市場經濟的必然要求，但構建失地農民的保障機制是改革順利進行的重要一環。

1.完善失地農民社會保障基金制度。我國目前建立的農民社會保障基金制度存在很大的問題，絕大部分基金來源于征地費用，這是不公平的。因為，征地費用本來就是對農民的失地補償，用農民自己的財產支付社保基金是不合理的。筆者建議，應對目前的社保基金制度進行改革，基金的來源應該由政府從出讓土地的財政收益中，拿出一定的比例作為社保基金對失地農民進行保障。[6]

2.建立多層次的失地農民社會保障網絡。在農村，土地對于農民來說仍然是最可靠的物質保障，這也是很多農民不愿意進行土地流轉的主要原因。統籌城鄉土地市場，就需要構建多層次的農民社會保障網絡，以解決失地農民的后顧之憂。實踐中，應統籌城鄉養老保險和醫療體系，完善農村最低生活保障制度和留地保障制度，建立“老有所依，老有所養”的多層次農村社會保障制度。

3.加強政府監督，保障農民權益。統籌城鄉土地市場離不開政府法制機制的設立和有效的監督，政府應通過加強對土地流轉的管理和調控，對流轉中的違規違法行為進行嚴厲的打擊，對侵犯農民權益的非法行為進行監督；加強勞動保護，構建完備的法律監督網絡。

[1]陳雪原,張文茂,劉樹.統籌城鄉發展、建設社會主義新農村與農村改革[J].中國農村經濟，2006(l):75-80.

[2]蔡繼明.城鄉集體建設用地應同地同權同價 還農民土地所有權[R].中青在線－中國青年報，2010-03-04.

[3]王景新.中國農村土地制度變遷30年:回眸與瞻望[J].現代經濟探討，2008(6):5-11.

[4]王衛國.21世紀中國民法之展望——海峽兩岸民法研討會論文集[D].中國政法大學出版社，2008.

[5]張麗，王永慧.征地收益分配制度的國內外比較研究[J].蘭州學刊，2007(12):54-56.

[6]趙永剛，孫洪哲.城鎮化發展與農民收入關系實證分析——以河北省為例[J].河北工程大學學報（社會科學版），2014(01)29-31.