行政憲制主義視域下的地方食品安全監管機構改革

曾 娜

(昆明理工大學 法學院，云南 昆明 650500)

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行政憲制主義視域下的地方食品安全監管機構改革

曾 娜

(昆明理工大學 法學院，云南 昆明 650500)

新一輪的食品安全監管機構改革，并沒有呈現出擺脫“為改而改”應急式痼疾的明顯跡象，地方層面很快陷入食藥單列模式與市場局模式之爭，《食品安全法》設想的常態化監管始終未能實現。克服困境的思路之一，是引入行政憲制主義概念，從理性工具和商談建構兩種范式的構造入手，探討地方食品安全監管機構改革的方向和思路，使之走向常態化、持續化、規范化。

行政憲制主義；地方食品安全監管機構；食藥單列；市場局

2013年3月10日公布的《國務院機構改革和職能轉變方案》終結了食藥領域延續多年的分段監管模式，以國家食品藥品監督管理總局為主的全程監管體制最終得以確立。為指導地方層面的機構改革，國務院隨后出臺《關于地方改革完善食品藥品監督管理體制的指導意見》(國發〔2013〕18號)，要求地方政府原則上參照國務院整合食品藥品監督管理職能和機構的模式，組建食品藥品監督管理機構。然而，本應在2013年年底完成的地方機構改革工作，卻很快陷入食藥單列模式與市場局模式之爭 所謂市場局模式，指的是將工商、質監、食藥等市場監管部門合并成一個部門，借此實行統一的市場監管。實踐中，地方政府一般采取的是工商、質監、食藥部門的“三合一”模式，也有地方實行“四合一”(還包括物價或鹽務部門)模式。，尤其在十八屆三中全會后，更是紛爭不斷。一輪輪的機構改革，時間之長、過程之混亂，已經超出了決策者和公眾的預期和忍耐。在這樣的背景下，問題已經不是如何建立高水平的食品安全監管機構，而是要逐漸形成對理想的監管機構的共識。為使該問題意識得以凸顯，并解決本文關注的地方食品安全監管機構改革的常態化問題，引入“行政憲制主義”概念或許是有意義的。

一、問題：“為改而改”、應急式的痼疾猶在

從時間軸上回顧，我國的食品安全監管體制改革，如以2003年國家食品藥品監督管理局的成立為標志，迄今已有十余年。其深嵌于我國總體的機構改革中，與后者相伴隨，艱難前行。這本身就意味著，它絕非一朝一夕、畢其功于一役之事。2013年國務院機構改革方案的公布，起初印象是食品安全監管體制改革終于靠近終點，有望走上常規之道。可是，接下來的地方改革亂象，再次凸顯長期以來存在的“為改而改”、應急式的痼疾。

按照國務院2013年第18號文的要求，地方層面的食品安全監管機構改革只需蕭規曹隨，依樣組建即可。最初的設想是在2013年年底，隨著縣一級機構組建完畢，徹底完成食藥全系統的機構改革，然而，在這場改革進行中，市場局模式橫空出世，深圳、浙江、天津、遼寧、吉林、上海浦東新區、重慶兩江新區、武漢東湖新區等地相繼實施了市場局改革。[1]最大的震動則是作為國務院推動食藥機構改革的樣本城市的陜西渭南市，2015年初決定將縣級工商、質監、食藥監、鹽務等四個部門職責整合，組建市場監督管理局。不到兩年時間，設置單獨的食藥監管部門的原因真發生了重大變化、達到可予廢止的程度，還是本就沒有必要設置？頻繁的機構改革并不代表根本的進步，反而讓人忘記改革的初衷，重復陷入“為改而改”的泥沼，呈現在公眾面前的只是部門間的爭權奪利，食品安全問題仍無改觀。

食品安全監管機構的改革歷史，還或隱或顯地呈現出對重大食品安全事件的被動應急式反應的表象。例如，三鹿奶粉事件后，2008年11月國務院決定將省以下食藥監管機構由垂直管理改為地方分級管理，隨后2009年通過的《食品安全法》設立了食品安全委員會。同樣地，在本輪機構改革進行中，十八屆三中全會公布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“改革市場監管體系，實行統一的市場監管”，受此影響，市場局模式頗受青睞，一些地方政府將此看作是對未來大部制改革的提前準備。然而，2014年7月，正準備在全市8個中心城區推廣市場局模式的上海出現“福喜事件”，安徽、河南等地緊急叫停市場局改革。國務院辦公廳也在9月28日下發《關于進一步加強食品藥品監管體系建設有關事項的通知》(國辦發明電〔2014〕17號)，提出“進行綜合設置市場監管機構改革的縣(市、區)要確保食品藥品監管能力在監管資源整合中得到強化，可根據工作需要，加掛食品藥品監管機構的牌子。”總之，政府主導的、更多由中央決策層強力推動下的食品安全監管機構改革，在一次次食品安全事件的沖擊下，似乎總有“應急式改革”之嫌。

二、立法設想：走上常態化監管

痼疾早已存在，也早已為決策者認識。為使食品安全監管機構改革納入制度化、常規化軌道，在2013年國務院機構改革方案公布后不久，全國人大常委會啟動《食品安全法》的修訂工作，試圖從法律上鞏固機構改革成果。然而，在一年多的審議過程中，對地方食品安全監管機構的設置，始終未有一致認識。上海“福喜事件”后出臺的國務院辦公廳第17號文，在食藥單列模式與市場局模式的選擇上，仍持模糊態度。為什么在頻繁的機構改革的負面性已被充分認知的背景下，食品安全監管機構改革至今不能按照“法治方式”進行？欲究個中原因，回顧和檢視改革的目的指向，是必要的。

食品安全監管機構改革，就其本身內容而言，主要涉及以下三個事項：職責、內設機構和人員編制。三者之間彼此牽扯，尤以職責的確定為根本，包括：一是管轄事項的范圍，這個問題關乎哪些事項有必要保留在食品安全監管部門之手，哪些事項應劃歸其他行政部門；二是職責的配置，在研究框定必要的、合理的管轄事項之同時，也應考慮相伴隨的職責如何配置，縱向涉及中央與地方之間、地方各級政府之間的配置，橫向則是政府職能部門之間的配置。常態化的監管要求從管轄事項出發確定監管職責，在此基礎上考慮內設機構和人員編制，以此為核心而展開機構改革，方收事半功倍之效。

以事項為例，食品安全監管部門確有不少與其他行政機關重疊的管轄事項，尤其與工商、質監職責交錯最為明顯。2013年國務院機構改革方案雖將質檢總局的生產環節和工商總局的流通環節的食品安全監管職責劃歸國家食品藥品監督管理總局，現實中的職責交叉仍會存在，如食品相關產品的監管或間接涉及食品的市場監管等。因此，無論是食藥單列模式，還是市場局模式，都無法回避與相關部門的管轄事項的分工，差別無非在于分工是在機構的外部還是在內部。對于管轄事項和職責的配置問題，必須回溯到食品安全監管部門的設置目的上考慮。以美國食品藥品監督管理局的設置為例，其前身“農業部化學局”的主要使命是規制廠商對產品的虛假或誤導性陳述，1938年《食品、藥品和化妝品法》的公布，成為一個標志性事件，使之從一個保護消費者不受欺詐的組織，演變成為社會進步制定科學標準的機構。[2]從而，與定位于維護市場秩序和公平競爭環境的一般市場監管區別開來，并在政府序列中獲得一個永久性的位置。

本輪機構改革肇始于加強食品安全監管，最初的理想設計是用管藥的方法管食品。相比一般商品，食品必須更安全。“讓消費者自己決定”或者“讓自由市場自由運作”也許對一般商品行之有效，但對食品來說卻行不通。就此，食藥單列模式更具合理性。然而，市場局模式在現實中卻得到地方政府的爭相效仿，雖源于化解現實編制問題的需要，但一定程度上也表明食藥單列模式似乎并不切合地方實際，以至于改革愿景基本落空。為什么在機構改革進行中，改革的最初目的卻被遺忘？在此，有必要引入“行政憲制主義”概念，從機構情境出發，合理建構、限制食品安全監管部門并促使其有效履行職責。

三、行政憲制主義概念的引入

在當今行政國家，權力巨大的監管機構始終面臨一個合法性問題。依憲治國要求通過合理劃分國家權力，對政府行為提供有效的規范化約束系統，從這個意義上講，依法行政是依憲治國的一個重要內容。基于學者對行政機關、行政國家和立憲主義之間交互作用的關注，產生了行政憲制主義概念。[3]它不僅僅指行政機關對憲法規范和原則的遵守和貫徹，這樣的理解過于狹窄；而是指向如何建構、限制公共行政并使其負責的體系化認識，簡言之，就是有關良好公共行政的認識。[4]行政憲制主義代表著憲法發展的一種特定的合法化形式，相比司法機關，行政機關基于其專業性背景，具有在更細微的層面上平衡憲法和政策間的沖突的能力，且為公眾參與憲法意義的形成提供潛在機會。這些都促使行政機關有能力回應社會治理需要，擔負起推進憲法實施和保障公民基本權利的歷史使命。

在食品安全監管領域，不時出現各種食品安全危機，針對這些危機的研究都繞不開監管體制，這是因為任何危機的核心均涉及監管機構在識別、評估和管理風險上的角色。因此，當談到食品安全危機時，現有的監管體制必然被視為失敗而需要改革，問題是應當采取什么形式的改革。很長一段時期，食品安全監管體制改革被概念化為科學與民主在決策中的優先性問題，如《食品安全法》增設的食品安全風險評估制度，以及《食品安全法(修訂草案二次審議稿)》提出的社會共治等，可以說是科學進路和民主進路的不同反映。然而，細察之下可以發現，食品安全監管并不是簡單的科學/民主二元選擇的問題，這是因為對科學民主的理解，必須通過監管機構為中介來處理，對二者的需求，實際上是對特定公共行政類型的需求。在一個法治國家，公共行政承受著合法性赤字，在食品安全監管中尤其尖銳，原因主要在于不確定性和高度技術性問題使監管過程非常不透明。在這種情況下，對于食品安全監管機構的作用和性質，有著根本不同的理解。從本質上講，這些都是關于行政憲制主義的爭論，因其涉及到法律在構成和限制公共行政上可以而且應當發揮的不同角色。

廣義上看，行政憲制主義有兩種不同的主導范式：理性工具范式(the rational-instrumental paradigm，RI)和商談建構范式(the deliberative-constitutive paradigm，DC)。根據RI范式，公共行政是實現立法要求的“傳送帶”，相比之下，DC范式將公共行政理解為通過行使基于協商的自由裁量權來解決問題的過程。二者對食品安全問題的性質進行了不同的概念化。RI范式下，食品安全問題是一個通過嚴格的技術分析進行的內部管理，科學在很大程度上被限定為方法論術語，行政機關依據經科學和社會科學方法驗證的事實來適用法律。在DC范式，行政機關具有廣泛的自由裁量權，科學具有更廣泛的含義，包括科學判斷和專門知識，而參與的協商性質要求行政機關承擔更顯著的領導角色。[5]可以說，商談建構范式將大量的權力交給行政官員，理性工具范式則將大量的權力賦予科學分析。以此為視角，可以發現地方食品安全監管機構模式之爭中的盲區。

四、地方食品安全監管機構改革的行政憲制主義情境

地方食品安全監管機構改革過程中，人們不斷反思：究竟什么才是適合當下的最佳監管模式？食品安全監管究竟應當全覆蓋還是專業化？在改革陷入僵局的時候，我們如何才能克服困境？機構改革不可能在真空中運行，也不可能簡單地通過立法與政策之間的平衡就能解決，相反，爭議背后隱藏著公共行政的合法性問題，行政憲制主義的進路或許有助于對機構改革的重新思考。

食藥單列模式以美國食品藥品監督管理局為典型代表，1938年公布的《食品、藥品和化妝品法》要求該機構必須基于科學證據從事監管，1962年的法律修正導致在監管過程中專家意見讓位于科學實驗，1970年代后又引入食品安全風險評估制度，到1981年，該機構已經具備了一個科學監管機構的大部分核心要素。從上述發展過程看，以美國食品藥品監督管理局為參照的食藥單列模式，非常接近行政憲制主義的RI范式，強調為實現保障公眾身體健康和生命安全的立法要求，行政機關必須基于科學證據從事監管。正是考慮到在政策制定層面上，食品安全監管面臨的主要問題是政治、商業對科學的挑戰，我國設立了獨立的國家食品藥品監督管理總局，期望高水平的科學標準能夠成為其決策的基礎。

然而，若從機構所處的行政環境入手，食藥單列模式適用于地方時，有著不同于中央的現實和法律問題，尤其在基層。以首個完成食藥單列模式改革的甘肅省為例，機構改革后全省食藥系統新增8000多人，其中近2000人是從工商、質監劃轉，其余6000多人是從衛生計生等系統調劑而來。[6]甘肅省的情況并不是特例，這是編制硬約束下的必然選擇。毫無疑問，人員專業性方面的欠缺將嚴重削弱地方食品安全監管機構的科學監管能力。與此同時，對于食品安全這類高社會風險的公共產品，中央政府卻一再通過法律和政策文件將監管責任轉移給地方，以盡可能降低自身承擔的社會風險。在此背景下，當食品安全監管責任層層下放到鄉鎮時，受經費、人員的制約，鄉鎮食藥監管所根本沒有精力也沒有能力承擔專業性監管。當政策執行者缺乏動力和(或能力)去執行政策時，必然會通過各種各樣的變通執行來應付差事，而通常最有效也最保險的手段就是運用手中的自由裁量權對政策變通執行。[7]這些因素共同導致食藥單列模式適用于基層時，很難實現RI范式對科學監管和嚴格貫徹立法指令的要求。

相形之下，地方機構改革過程中出現的市場局模式，在有效控制機構數和人員編制的同時，更加切合基層食品安全監管工作的需求。我國基層的食品安全風險大部分是人為的制假售假風險，這和西方國家主導的技術性食品安全風險有一定差別，從這個角度看，監管面的全覆蓋要比監管的專業性問題更為迫切。而且，上述的風險特質，也決定了合并多種市場監管職責的市場局模式，因減少了跨機構間的工作協調，更具執法效率，較能適應執法區域較廣且頗具流動性的鄉鎮農村的需要。再者，《食品安全法》要求的許可證制度，過高的進入標準人為地將大量零散的小作坊排除出去，脫離了基層實際，反而鼓勵了監管不作為。多種因素共同促成了基層以調解為主的辦案方式，科學證據只是決策過程中的一種信息輸入而非決策依據，執法人員需要足夠的裁量權應對農村面臨的工業化食品和鄉村食品的雙重挑戰。以上分析無非是要表明，基層食品安全監管工作的特點，決定了監管機構不能僅僅根據科學證據和立法指令辦事，而應通過裁量權的行使以及與利益相關人的溝通，以持續性地解決食品安全問題。據此，暗合行政憲制主義DC范式特質的市場局模式可能更接近基層的期望。

總之，在選擇采取食藥單列模式還是市場局模式時，應充分考慮機構環境，大城市與中小城市不同，城市與農村也不同。將食藥部門單列，有利于加強專業性和人才隊伍建設，但整體監管資源也相對較弱，協調成本會上升。在省級層面，因承擔較多的政策制定職能，且監管對象也多是規范化的大中型企業，宜采食藥單列模式，既有利于貫徹各種責任制形式的要求，也能充分保證科學原理和立法指令在決策中占有主導地位。統一市場監管有利于不同領域市場監管的相互學習，如果運行得好，可以充實基層監管力量，減少協調成本，更適用于執法區域比較分散、以家庭式小作坊為主的鄉鎮農村。這樣的機構設置思路，已反映在最近的改革實踐中。如深圳市早在2009年就組建市場監管局，本輪機構改革中，深圳市又將食品安全監管職能從市場監管局劃轉出來，組建獨立的食品藥品監管局；反之，以農村地區為主的陜西渭南市，則從食藥單列轉向市場局模式；云南省在省級層面采取的是食藥單列模式，但在州市和鄉鎮一級準備將工商、質監、食藥部門整合為市場監督管理局和市場監督管理所。可以說，地方食品安全監管機構改革過程中，承擔較多政策制定職能的省級層面趨向于食藥單列模式，地市級以下尤其是鄉鎮，則以市場局模式為主導。在此基礎上，基于行政憲制主義的RI范式和DC范式，著力塑造適應不同情境的監管機構類型，使之有能力應對不同特質的食品安全問題。

五、結論

歷時十多年的食品安全監管機構改革，既反映了中央對食品安全問題的重視，也反映出這場改革的復雜性，始終難以形成統一的改革思路。前述對地方食品安全監管機構設置的簡單勾勒，主要是想表明行政憲制問題在機構改革中的關鍵角色。也就是說，基于食品安全問題的不確定性、復雜性以及社會政治意義上的模糊性，食品安全危機是不可避免的，在此背景下，機構設置上沒有完美的典范存在。分具DC范式和RI范式特質的市場局模式和食藥單列模式，也各有自己的長處和短處。前者強調行政機關需要相當的自由裁量權，以提高它們有效解決問題的能力，但這使權力濫用的控制變得更加困難；后者承諾問責制和立法控制，但以有效解決問題為代價。盡管這樣的分析可能是令人沮喪的，但這種察覺很重要，有助于通過避免毫無希望地追求食品安全監管機構的完美典范，促進更有針對性的改革。當然，更重要的是應當塑造一種監管結構，使科學與民主形成相互作用的支持與約束，從而保證改革的常態性、持續性與規范性，公眾與企業都將從中受益。

[1] 袁端端，孫然.市場局橫空出世，食藥改革何去何從？[N].南方周末，2014-08-28.

[3] 沈巋.解困行政審批改革的新路徑[J].法學研究，2014(2).

[5] Elizabeth Fisher. Food Safety Crises as Crises in Administrative Constitutionalism[J].HealthMatrix:JournalofLaw-Medicine,2010(20).

[6] 蔣昕捷.機構改革三五年后，食品安全亂象將有很大改觀[N].南方周末，2014-08-28.

[7] 劉鵬，劉志鵬.街頭官僚政策變通執行的類型及其解釋—基于對H縣食品安全監管執法的案例研究[J].中國行政管理，2014(5).

(責任編輯：李瀟雨)

Reform of Local Food Safety Regulatory Agencies from the Perspective of Administrative Constitutionalism)

ZENG Na)

(School of Law of Kunming University of Science and Technology, Kunming 650500，China)

A new round of reform on food safety regulatory agencies has not yet shown any obvious sign of breaking itself from the existing pattern of reform for change and accidental response. The local reform soon falls into the disputes between separate food and drug regulatory agency mode and market bureau mode. The normal regulation kequired by The Food Safety Act has failed to achieve. A new approach to overcome the difficulties faced by the reform is to introduce the concept of administrative constitutionalism. Based on the construction of the rational-instrumental and the deliberative-constitutive paradigms, we can analyze the reform direction of local food safety regulatory agencies, so as to normalize and standardize the reform.

administrative constitutionalism; local food safety regulatory agencies; separate food and drug regulatory agency; market bureau

2015-05-27

云南省教育廳科學研究基金重點項目(項目編號：2014Z033)。

曾娜，女，昆明理工大學法學院副教授，博士。

D922.16

A

1008-2603(2015)05-0058-05