海洋生態環境的協調立法模式研究

張積儲，丁國民

(福州大學 法學院，福建 福州 350108)

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海洋生態環境的協調立法模式研究

張積儲，丁國民

(福州大學 法學院，福建 福州 350108)

海洋生態環境污染范圍廣，具有連鎖效應。針對這種現象，單純的地方性立法已經遠遠不足以防止海洋生態環境污染事件的發生，必須建立區域性的協調立法模式，才能夠真正起到防治的效果。然而，協調立法模式并非一蹴而就的，必須通過政府間的行政協議先行，逐步實現具有法律效力的協商立法。

海洋生態環境；協調立法模式；多樣性統一；軟法；硬法

一、多樣性統一：海洋生態環境協調立法模式的法哲學基礎

馬克思認為，一切科學思維的研究方法有兩種：從具體到抽象或從抽象上升為具體。這兩者在同一思維過程中，是彼此依存、相互聯系、不可分割的。[1]他認為，要建立一個理論概念體系，從抽象上升為具體則是一種更為科學的研究方法，而且必須準確把握多樣性與統一性結合的基本原則。[2]海洋生態區域法治是海洋生態地方立法特殊性與普遍性結合的產物。

(一)多樣性是海洋生態環境協調立法模式的具體

海洋生態環境要建立協調立法體系，實現區域法治發展，就必須厘清“整體內的具體規定”，著力探索構成區域發展這個既定的、具體的整體中的若干單方面、基本單元，即區域內部的省域、市域、縣域及其有機聯結的地域所表現出來的海洋生態環境立法發展狀況為出發點，考察這些基本單元的法治歷史的與現實的差異。尤其在中國現有的經濟狀況下，各省域、市域、縣域之間基于自有的經濟基礎上，其所制定的立法性文件存在差異性：在較為發達的經濟區域(如長三角、珠三角)更為強調環境保護的重要性，而在相對落后的經濟區域(中國西部)則更注重經濟的發展。也正是因為經濟發展存在的差異、區域的側重點不同，我國才將整塊領土劃分為幾個區域，這是在尊重客觀存在的多樣性的基礎上，所做出的明智之舉。但是，即使區域已做細分，區域內部之間的經濟基礎與法治理念所存在的差異仍是一個不可回避的問題。正因為如此，在海洋生態環境立法上，必須把握各單元的具體特征，避免區域發展的概念流于“整體的表象”。

(二)統一性是海洋生態環境協調立法模式的抽象

海洋生態環境協調立法旨在實現區域海洋生態環境共同治理，力爭從點出發，逐步向面發展，最后完成整個國家環境法治的協調發展。區域海洋生態環境法治聯動建設重在“具體的總體”，亦即區域內部各省、直轄市、較大地級市規定的總和體。而地方海洋生態環境的協調立法旨在將局部單一性、直接性和形式的、普遍性的具體規定抽象化。[3]也就是說，地方海洋生態環境協調立法構成了海洋生態環境區域法治發展的若干單一規定，進而不斷發展成為整個國家海洋生態環境法治這一普遍的“具體總體”。但必須要注意的是，海洋生態環境區域法治的聯動建設并非只是地方性海洋生態環境立法的簡單羅列，而必須是每個成員之間的緊密聯系。各成員的法治發展，都是區域性法治體系網上的節點，因而不應當是雜亂無章的，而是井然有序的。因此，必須把每個成員法治發展作為一個有機的系統來看待，揭示各成員之間的相互關系和影響，進而更好的協調成員之間的利益，將局部性的規定發展成為“具體的總體”。

綜上，馬克思的“多樣性統一理論”奠定了我國海洋生態環境協調立法的哲學理論基礎，為海洋生態環境的區域性共同治理提供了有力的理論依據，有助于協調成員立法，做到區部整體法治的發展。

二、軟法協調模式：海洋生態環境協調立法模式現狀及困境

早在二十一世紀初，我國就開始建立政府之間的合作。大陸學者謝慶奎教授在《中國政府的府際關系研究》中就指出，府際合作旨在強調中央政府與地方政府之間、地方政府之間、政府部門之間、各地區政府之間信息共享、共同治理。[4]但這種政府之間的合作由于缺乏法律保障，導致各地方之間形成一種自利壁壘。為了沖破這層隔閡，我國開始試圖通過協調立法的形式，確保各地域成員之間能夠有章可循。

(一)我國海洋生態環境協調立法模式的現狀

1.軟法協調模式的選擇

從國內外現有協調立法模式看，主要兩種立法模式：緊密型區域地方協調立法模式和松散型區域地方協調立法模式。基于我國區域經濟發展以及立法理念的差異性，我國所選擇的立法模式為后者，即松散型區域地方協調立法模式。該種立法模式的優勢在于：保障地方立法機關高度的自治權，不至于抹殺地方立法的特色。在現有的松散型區域立法模式中，“軟法”的協調不可取代。所謂“軟法”是指并未上升為國家立法層面的社會性規范，[5]是相對于“硬法”而言的。即在除了要關注運用國家強制力保證實施的地方性規范的協調外，也應當關注那些旨在描述法律事實或者具有宣示性、號召性、鼓勵性、促進性、協商性、指導性的，但邏輯不夠完整的、沒有強制力保證實施的條款。根據不同社會關系秩序化的難易程度來選擇不同剛性程度的法去規范調整，否則會造成法治資源的浪費。[6]

2.軟法協調模式在實踐中的體現

目前，我國已經形成了長三角、壞渤海灣、泛珠三角三大經濟合作區域。《憲法》第九條明確了水流的所有權是全民所有，第二十六條又強調了國家對生態環境的保護責任。這兩條憲法規定為《中華人民共和國海洋環境保護法》(簡稱《海洋環境保護法》)提供了立法依據，[7]也為三大經濟合作區域提供了協調立法的依據。綜觀現行海洋生態環境保護立法性規定，主要以《海洋環境保護法》為核心，以《防治船舶污染海洋環境管理條例》、《防治海洋工程建設項目污染損害海洋管理條例》、《防治海岸工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》等一系列的海洋環境污染防治立法所組成的相對完善的法律體系。[8]這些法律屬于國家層面的宏觀立法，而針對海洋環境法治的區域合作主要體現為區域之間的協議框架：如《泛珠三角區域環境保護合作協議》、《長三角二省一市環境保護合作協議》、《渤海環境保護宣言》等。這些協議、宣言在一定程度上能夠起到聯合治理海洋環境的作用，但是這些合作協議屬于“軟法”，缺乏國家強制力的保障，不足以起到區域強制合作的效果。各省、直轄市和較大市的海洋生態環境是以上位法(《海洋環境保護法》)為基礎進行立法，有關的排污標準具有明顯的差異性，如此，就造成了地方性立法越過區域性協議，架空了區域性合作協議。

(二)我國海洋生態環境軟法協調模式的困境

1.缺乏權威的區域性立法協調機制

三大經濟發展區在協調立法的問題上存在著立法主體諸多的問題，如長江三角兩省一市的區域劃分，其中南京市、無錫市、蘇州市、杭州市、寧波市、徐州市都是較大的市，憲法授予了它們一定的立法權限，有權根據自身的發展特點制定法律法規。正因為如此，地方性立法可以制定不同的海洋生態環境污染標準，致使整個長三角區域的海洋生態環境立法呈現不協調的狀態。針對此問題，《海洋環境保護法》第八條規定了跨區域的海洋環境保護工作，可以通過地方政府之間協商解決，或者是共同的上級政府協調解決，而對于跨省份的政府之間的協調問題，則由國務院環境保護行政主管部門負責解決。但是，這樣的規定缺乏可操作性，因為法律沒有規定相應的跨區域事務處理協商機制與監督機制，致使地方政府在跨區域事務處理中無所依據。[9]再有，之所以強調海洋生態環境立法的區域性，旨在實現區域內部環境法治協調發展。《海洋環境保護法》第八條的規定屬于國家層面的立法，對任何省份、市縣都具有效力，如果完全按照第八條規定的進行，則失去了區域性的特點。故而，在現有的區塊劃分下，建立一個區域性立法協調機制顯得尤為重要。

2.缺乏具有強制效力的統一性準則

我國《憲法》和《立法法》這兩部調整立法關系的基本法律都不曾確立區域立法的正式地位。[10]盡管海洋生態環境保護區域性立法當前仍在我國現行立法體制的框架中活動，并未違反上述兩部法律所規定的基本準則，但是畢竟海洋生態環境區域立法缺少正式的“名份”，使得這種區域立法無法發揮其真正的作用。總所周知，缺乏法律的保障，政府之間的協議很容易流于形式。其原因在于：一是，地方政府存在封閉式的發展思維；二是部分地方政府面臨著嚴重的信用危機。[11]《泛珠三角區域環境保護合作協議》、《長三角二省一市環境保護合作協議》、《渤海環境保護宣言》等，是地方自治權協調的產物，其不具有法律的效力。地方政府在涉及海洋生態環境立法時，往往會出于地方保護主義，根據自己的經濟發展情況將制定出具有差異性的排污標準。而所有地區之間享受著平等的環境權，不同的排污標準所造成的海洋生態環境污染侵犯了某些標準較為嚴格地區的權利。《海洋環境保護法》是強制性法律，但是其立法內容都是一些比較原則性的規定，缺乏具體的可操作性。而且該法是國家層面的立法，是吸納了全國范圍內普遍的規則，而不是具體針對某個區域。既然國家要進行區域法治，那就必須針對某個區域制定出符合自身經濟發展的標準。

3、區域性協議效力低于地方性立法

《泛珠三角區域環境保護合作協議》、《長三角二省一市環境保護合作協議》等都是不具有法律效力的地方性合作協議，其不能構成地方性立法的上位法，對地方性立法不具有約束效力，反而需要地方性立法配合其進行調整。這種本末倒置的區域性立法，使得合作協議無法真正作為區域環境治理的依據。《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008-2020年)》雖然已經成為珠江三角洲區域的共同發展規劃，但是該綱要并沒有法律效力，導致無法起到引導的作用，而后廣東省第十一屆人民代表大會通過了《廣東省實施珠江三角洲地區改革發展規劃綱要保障條例》以保證區域性的協議能夠順利實施與推進。《保障條例》的制定，充分體現了協議作為軟法所具有的短板，從而必須將協議上升為法律，才能實現區域內部的頂層設計。倘若沒有如此，區域性協議的效力低于地方性立法，勢必加深地方保護主義觀念，對海洋生態環境起不到綜合治理、全面防治的效果。

三、混合治理模式：海洋生態環境協調立法模式的路徑演進

地方性立法是自治權的一項的表現，[12]而海洋生態環境協調立法是對自治權的一種限制。其中，軟法協調立法是一種對地方自治最小的限制模式，但是這種軟法協調立法具有明顯的不穩定性和低效力性，不利于實現整個區域環境法治的協調發展。故而需要引進“軟法”與“硬法”綜合協調的立法模式——混合治理模式。

(一)建立權威的區域性立法協調機制

海洋生態環境協調立法需要借助立法協調機制才能得以實現。區域協調立法畢竟不同于一般的地方立法，它最大的特點就是建立在地方立法權合作的基礎上。因此，在進行海洋生態環境協調立法時，必須建立一個具有權威性的區域性立法協調機制。第一，協調海洋生態環境區域立法主體的機制，建立人大常委會或政府協調專員的會議制度和公共參與機制。海洋生態環境污染具有潛伏性和全面性，[13]而我國現有的人大常委會年度聯席會議受到時間和次數的限制，對海洋生態環境立法的協調有限。因此，有必要設立一個專門的海洋環境協調立法專員會議制度，由個區域內各地方人大常委推薦專員專門從事于區域內部的協調立法事宜，保證做好定期的溝通、聯絡工作。此外，公眾參與機制對區域立法的協調具有重要的意義，定期舉行協調立法聽證會、座談會、專家咨詢會等，有助于海洋生態環境協調立法的溫性進展；第二，協調海洋生態環境區域立法內容的機制，創建共同起草或委托起草機制、立法論證機制、利益補償機制等。海洋生態環境立法問題涉及到區域成員對海洋生態環境的責任問題，包括海岸作業的防控、海上作業的防控等內容，它關系到區域成員利益的平衡。為保證立法公平公正，海洋生態環境協調立法可以采用共同立法或委托第三方立法的形式。對于草案表決通過，必須在專員大會或者人大常委會舉行立法論證大會，對草案內容的合理性和可行性進行論證說明，以保證協調立法質量。最后基于公平原則，對于利益退讓方進行補償，有助于擴大立法合作范圍，實現區域內各主體之間最大程度的利益共享；第三，完善程序性立法協調機制，引入地方人大常委表決通過機制、協調立法退出和進入機制，以及條款保留機制。海洋生態環境協調立法是建立在地方立法權的基礎上實現的，所以首先必須保證地方立法權的獨立性，不能為了共治而剝奪地方立法權。海洋生態環境立法實現，需要各地方人大常委或人民政府對此前通過的草案進行表決，充分尊重地方政府的自治權。但是協調立法不能久拖不決，對于無法通過草案的地方人大常委或人民政府，可以選擇退出該草案的成員方，或者可以保留某些條款，從而推進海洋生態環境協調立法的實現。

(二)“硬法”與“軟法”的綜合協調

“軟法”不穩定性和約束性弱的特點，造成地方政府肆意回避協議、宣言，而追求地方經濟發展，破壞了區域法治的統一性。所以，必須加強“硬法”制定的推進工作。當然所有的法律制定都是一個循序漸進的過程，不可能一蹴而就。在海洋生態環境法治推進過程應當注意：首先，“軟法”協調當先。由于各種因素影響，區域與區域之間、區域內部成員之間的發展極度不平衡，為此國家采取了所謂沿海新跨越，西部開發、東北振興和中部崛起等“分類指導”的原則。[14]相比較剛性的法律規定，政策性的協調具有更明顯的操作性，也能夠在一定程度上起到規范的效果，比如《泛珠三角區域環境保護合作協議》、《長三角二省一市環境保護合作協議》、《渤海環境保護宣言》等軟法協調文件，在區域共同治理方面，具有成效快的特點；其次，加強促進性立法工作的開展。由于現階段，我國區域立法協調機制中缺乏權威性的立法機構，也缺乏權威性的執法機構，所以在現有立法框架下，強制性規范、法律責任的規定較少。在這一階段，區域內各成員的立法機關可以注重社會責任、道義責任的立法，進行指導性規范和自愿性性規范的制定；再次，加強“規范性立法”工作的開展。經過經驗總結，在成員內部可以在強制性規范、法律責任分配等方面進行具體規定，將原則性規定轉變成具體的、可操作性強的規范性規定；最后，實現海洋生態環境區域硬法協調。這是將各區域有關環境政策法律化、協調化中最為關鍵階段。可以由海洋生態環境協調立法專員會議進行區域化的立法升級，將各成員海洋生態環境立法進行溫性融合，促使海洋生態環境協調立法的實現。當然，在這整個過程中，應當積極開展協調立法專員會議，加強區域成員之間的溝通交流，提供一個良好的信息共享平臺，更有利于協調立法的實現。

(三)明確區域協調立法的法律位階

我國憲法和法律沒有規定區域性協調性立法的法律位階問題。[15]在學界中，往往將區域軟法協調立法視為一種行政協議，[16]缺乏法律效力。海洋生態環境協調立法的“軟法”性給相關制度實現和發展造成了嚴重的阻礙。首先，缺乏明確的國家法作為依據，使得區域性行政協議框架被極大動搖。這種短板效應已經成為區域性行政協議缺乏效用，而法律依據的缺失更加成為海洋生態環境區域性合作問題的延緩理由；其次，缺少制度保障的軟法協議造成了區域行政協議的先天不足。由于沒有制度保障、沒有法律強制效力，在協商主體的認定、協商內容的確定、協商方式的選擇以及協商糾紛的解決都缺乏有力的保障；再次，從效力實現上，海洋生態環境協商立法具有極強的不穩定性。締約方作為享有獨立立法權的主體，出于自身利益的考量，隨意違背協商立法的基本規則，其根源就在于軟法效力的實現更多仰仗于締約各方的自行履行，而缺乏一種外在的規范監督甚至強制機制。在海洋生態環境問題頻發的初期，各締約方出于共同的防治目標，出現違背締約協議的現象可能極為罕見，但隨著社會規模效益的遞減、個體需求的頻發，缺乏法律效力的協議就極容易被違背。最后，由于缺乏法律位階，成員方在糾紛解決的問題上，也找不到有力的保障。綜上，正海洋生態環境協調立法之名已經成為不可拖緩的問題，必須在根本大法以及環境保護基本法中，明確區域性協調立法的法律地位，將其確認為高于地方性立法的法律位階，有利于維持海洋生態環境協調立法的穩定性。

總之，在海洋生態環境協調立法問題中，必須首先建立權威的立法協調機制，補充立法主體、立法內容以及立法程序的空白；其次，在實現海洋環境軟法協調立法的基礎上，盡快推進硬法的建設；最后，必須確認這種區域性協調立法的法律效力，才能保障海洋生態環境合作處理機制有法可依。

[1] (德)馬克思，恩格斯.資本論(第一卷)[M]．中央編譯局，譯.北京：人民出版社，1975：23-24．

[2](德)馬克思，恩格斯. 馬克思恩格斯全集(第46卷)(上冊)[M]．中央編譯局，譯.北京：人民出版社，1979：37—39．

[3] 公丕祥．區域法治發展的概念意義——一種法哲學方法論上的初步分析[J]．南京師大學報(社會科學版)，2014(1)．

[4] 謝慶奎．中國政府的府際關系研究[J].北京大學學報(社科版)，2000(1)．

[5] 姜明安．對黨內法規性“法”幾點疑惑的辨析[N]．北京日報,2013-06-08．

[6] 羅豪才．直面軟法[N]．人民日報,2009-07-08．

[7] 廖原．生態文明的區域法治保障機制——以漓江流域水體的地方立法保護為例[J].中南林業科技大學學報(社會科學版)，2013(1)．

[8] 高曉露，梅宏．中國海洋環境立法的完善——以綜合生態系統管理為視角[J]．中國海商法研究，2013(4)．

[9] 崔鳳，趙晶晶．長三角近海海洋環境管理立法研究[J]．東方論壇，2008(1)．

[10] 陳光，孫作志．論我國區域發展中的立法協調機制及其構建[J]．中南大學學報(社會科學版)，2011(1)．

[11] 陳莉莉，景棟．海洋生態環境治理中的府際協調研究——以長三角為例[J]．浙江海洋學院學報(人文科學版)[J].2011(2)．

[12] 周旺生．立法學[M]．北京：法律出版社，2009:282-284．

[13] 劉慧，高新偉，黃秉杰．完善我國海洋生態補償法律制度的路徑探析——基于康菲石油案對我國海洋生態補償法律的挑戰[J]．生態經濟，2013(2)．

[14] 朱最新．珠三角一體化政策之法律化研究[J]．暨南學報(哲學社會科學版)，2012(5)．

[15] 熊文釗，鄭毅．試述區域性行政協議的理論定位極其軟法性特征[J]．廣西大學學報(哲學社會科學版)，2011(4).

[16] 何淵．論行政協議[J]．行政法學研究，2010(3)．

(責任編輯：李瀟雨)

The Research For Coordinate Legislative Model of Marine Environment

ZHANG Ji-chu，DING Guo-min

( Law School of Fuzhou University, Fuzhou 350108,China)

Pollution of marine environment is wide range with knock-on effects. In response to this phenomenon, a simple local legislation has gone far enough to prevent the occurrence of marine environment pollution incidents. It must be established to coordinate regional legislative model to be able to really play the effect prevention. However, the coordination of the legislative model is not easy, it must be first administrative agreement between the government and then gradually achieve a legally binding legislative negotiations.

marine environment; coordinating legislative model; unity in diversity; soft law; hard law

2014-11-29

張積儲，男，福州大學法學院碩士研究生；丁國民，男， 福州大學法學院教授，博士生導師。

D920.4

A

1008-2603(2015)01-0077-05