21世紀海上絲綢之路建設：廣州的戰略選擇與關鍵問題

◎ 唐 松 宋宗宏 祝 佳

2013年10月，國家主席習近平在出訪東盟國家時提出中國愿與東盟國家發展海洋合作伙伴關系，共同建設21世紀海上絲綢之路。而黨的十八屆三中全會也提出要推進絲綢之路經濟帶、海上絲綢之路建設，形成全方位開放新格局。因此，建設21世紀海上絲綢之路，是黨中央、國務院新時期擴大對外開放的重大戰略。

海上絲綢之路一般包括三條線，一是由中國東南沿海經過馬六甲海峽向西進入印度洋，再到西亞東非，為西線；二是由中國東南沿海經南海穿越印尼海域進大洋洲的澳大利亞、新西蘭和南太平洋島國，為東線；三是由中國西南經南亞穿越印度洋，到西亞、東非，為新線。根據國家的總體部署，在建設21世紀海上絲綢之路的初期，重點放在西線。涉及國外范圍包括東盟十國和南亞印度、孟加拉國、巴基斯坦、斯里蘭卡四國（以下簡稱“沿線國家”）。

改革開放35年來，廣州充分利用得天獨厚的區位優勢、國家所賦予的政策優勢以及人文優勢，實現經濟年均增長11%。國際金融危機之后，隨著“中國生產-美國消費”金融共生格局的崩潰，支撐經濟高增長的動力條件已不復存在，勞動力、土地、資源等成本不斷上漲，比較優勢逐步弱化甚至消失，經濟中高速增長成為“新常態”，下行壓力加大，產能過剩問題日益嚴重，資源約束問題日益凸顯，產業轉型升級步伐緩慢。在此背景下，抓住并利用好建設21世紀海上絲綢之路這個機遇，對于促進廣州擴大開放、加快轉型升級、拓展發展空間具有重大意義。

一、廣州參與21世紀海上絲綢之路建設的基礎和現狀

（一）廣州參與21世紀海上絲綢之路建設的基礎

廣州在海上絲綢之路史上地位獨特，具有優越的地理位置，是中國通過各地的重要海上交通樞紐，是古海上絲綢之路的發祥地和起航點，在延續兩千多年的海上絲綢之路史中始終扮演著重要的甚至是關鍵性的樞紐作用。隋唐時期，往返東西的中外海船多以廣州港為起止點，海上絲綢之路全長達1.4萬公里，是當時世界上最長的遠洋航線，唐代還在廣州設立市舶使，專事來華船只及關稅管理，在元代與廣州有貿易往來的國家和地區達140多個，從廣州出發的航線可到達東南亞、南亞、東非、北非及地中海北岸。明清兩朝，均實施“片帆不許入?！钡暮＝?，僅留廣州“一口通商”，廣州成為唯一合法的貿易特區。1957年，新中國創辦廣州出口商品交易會，廣州成為全國對外貿易的主要窗口?？梢?，無論是在古代還是在近代，廣州始終是海上絲綢之路上的關鍵性樞紐，其獨特歷史地位不可替代，更不容替代。

（二）廣州與沿線國家的合作交往現狀

1.合作機制和重大平臺建設取得重要進展。海上絲綢之路沿線國家（除文萊和緬甸外）均在廣州設有總領事館。與新加坡合作共建的中新廣州知識城，占地123平方公里，成為產業轉型升級的重要載體，與新加坡達成“1+3”戰略合作框架共識，簽署了廣州知識城管委會與新加坡知識產權學院合作備忘錄等7個合作備忘錄。與印尼泗水、菲律賓馬尼拉、泰國曼谷、越南平陽省和胡志明市、柬埔寨金邊、印度艾哈邁達巴德市、斯里蘭卡漢班托塔等7個國家8個城市建立了友城關系。

2.經貿合作不斷擴大。自2002年中國—東盟自貿區框架協議簽署以來，廣州與東盟各國在農業、能源、制造業等領域的合作不斷加強，經貿關系不斷深化，近年來東盟已成為廣州第三大貿易伙伴、重要的外資來源地。2002-2012年，廣州與東盟雙邊貿易額年均增長超過20%，即使在2009年，廣州市對外貿易總量受金融危機影響出現下降趨勢的情況，廣州與東盟之間的貿易額仍然出現上漲的趨勢，同比增長9.3%。2013年廣州市與東盟貿易總額達132.06億美元，占廣州市進出口額的11.27%。2011-2013年，東盟在廣州直接投資項目合計133個，合同外資金額12.96億美元，實際利用外資金額11.21億美元。廣州在東盟設立31家境外企業及機構，協議投資總額4.51億美元，其中，中方協議投資額超過4.35億美元。

3.互聯互通水平不斷提升。廣州港貨物吞吐量居全球前十名，開通掛靠東盟等國家港口的航線達30多條，從南沙至斯里蘭卡、印度西北部及巴勒斯坦的航線也已開通。廣州作為中國和東南亞地區的主要交通樞紐，從廣州白云機場到東南亞各國的空中航線也超過100條，促進了廣州與東盟和南亞國家之間互通有無。

4.人文交流日益頻繁。廣州與沿線國家有著深厚的傳統友誼，人文交流頻密。廣州與沿線各國旅游合作密切，東盟、南亞成為廣州出境游的重要目的地，2012年，馬來西亞、印尼、泰國、新加坡、菲律賓、越南、印度七國到穗旅游人數達到41.55萬人次。市內高校與沿線國家有著良好的交流合作。廣東外語外貿大學開設的語言專業覆蓋東南亞所有語種，暨南大學是面向東盟和港澳華僑的重要高等學府，中山大學、華南理工大學、華南農業大學等都有數量眾多的東南亞留學生，并與東盟各國高校在師生互換、學術交流、合作辦學等方面密切開展合作。此外，在體育、科技、文化、醫療衛生等領域的合作也較為頻密。

（三）廣州參與21世紀海上絲綢之路建設中存在的問題

1.合作基礎薄弱。由于與沿線國家政府、企業、社會各界之間溝通交流渠道不暢，尚未形成綿密的全方位合作交流機制，此外少數企業片面追求眼前經濟效益，過度開發當地資源，缺乏社會責任，與沿線諸多國家的合作交流存在戰略互信不足、基礎薄弱等問題，制約著合作領域的擴大和合作層次的深化。

2.面臨巨大的國際國內競爭壓力。歐美日等發達國家在沿線國家已經營、深耕多年，與政府、民間均保持良好交往，合作交流較為深入，對廣州與沿線國家加強合作交流構成巨大的壓力。特別是國際金融危機之后，隨著中國全球影響力的提升，發達國家對中國的圍堵和打壓力度逐步加大，美國“重返亞太”，大力推進TPP（“跨太平洋伙伴關系協議”）建設，致力于構建邊緣化中國的高標準自由貿易區安排，廣州與沿線國家開展經貿合作的制度壁壘將不斷增加。從國內看，部分兄弟省區特別是廣西（如南寧、欽州等）、海南、福建（如泉州等）、云南等省份的一些地市行動早，在謀劃推進21世紀海上絲綢之路建設上走在廣州前面，與廣州形成競爭局面。

3.部分沿線國家持疑慮和觀望態度。在“中國威脅論”論調影響下，一些沿線國家把中國建設21海上絲綢之路的戰略看作是具有明確地緣政治指向的所謂“珍珠鏈”戰略，因此存在警惕和防范心理。此外，不少沿線國家的產業結構、產品結構與廣州差異并不明顯，在一些領域存在明顯的競爭關系，因此對加強投資和經貿合作持觀望態度。

4.企業“走出去”能力不強。一些國家政局不穩、法制不健全、政策穩定性連續性不強，投資風險較高，廣州企業對當地環境的適應能力不強。對企業如何走出去缺乏統籌指引，許多企業對當地法律、政策、風俗等缺乏了解，難以扎根當地社會。企業赴沿線國家開展投資多各自為政，未能形成合力。

二、廣州參與21世紀海上絲綢之路的戰略定位選擇

廣州在建設21世紀海上絲綢之路中的戰略定位應從兩個方面考慮：一是廣州在國家大戰略中的定位；二是從歷史和現實角度考慮，廣州自身可以在21世紀海上絲綢之路建設中發揮的實際作用。為此，提出以下戰略定位：

充分發揮廣州技術經濟實力較強、交通樞紐作用突出、人文資源眾多、毗鄰港澳的優勢，面向東南亞和南亞，加強內外聯動和互利合作，努力將廣州建設成為我國面向西南新一輪開放的戰略支點以及21世紀海上絲綢之路的經濟中心、人文交流中心和探索國際區域合作新模式的先行示范區。

——我國面向東盟、南亞開放的主要門戶和戰略支點。加快推進外聯東盟、南亞，內接周邊及內陸腹地的鐵路、公路、航空、港口、航運等通道建設，構建互聯互通的服務體系，形成江海聯動、水陸并進、空港銜接、鐵海聯運等“四位一體”的國際綜合大通道，努力將廣州建設成為21世紀海上絲綢之路的核心樞紐，成為我國面向西南新一輪開放的主要門戶和戰略支點。

——海上絲綢之路的經濟中心。堅持高端發展和創新驅動，努力建設高水平現代產業基地，與沿線國家加強貿易、投資和產業合作，實現錯位發展，促進形成以我為主、優勢互補、融合發展、互利共贏的多層次產業圈，增強廣州經濟對沿線國家的輻射力和影響力，把廣州建設成為海上絲綢之路的經濟中心。

——海上絲綢之路的人文交流中心。依托海外華人華僑、歷史文化等資源，與沿線國家加強在教育、文化、科技、旅游、醫療、衛生、體育、宗教等領域的合作，夯實互利合作的人文基礎，共同拓展、詮釋新海上絲綢之路文明內涵，著力促進人心相通，不斷增強廣州文化軟實力，將廣州建設成為海上絲綢之路的人文交流中心。

——探索國際區域合作新模式的先行示范區。用好用足國家給予的先行先試政策，加強南沙自貿區、廣州中新知識城等重大戰略平臺建設，加快謀劃建設一批境外合作載體，在經貿投資合作、文化交流、自貿區建設、涉外投資管理體制等方面先行先試，為全國開展國際區域合作積累示范經驗。

三、廣州參與21世紀海上絲綢之路建設的對策建議

（一）抓好重大平臺和合作交流機制建設

一是明確重點合作國家，建立若干重要戰略支點，形成網格化、多層次溝通協調機制。當前及未來較長一段時間，21世紀海上絲綢之路建設的重點在東盟、南亞，共涉及14個國家。廣州應重點加強同新加坡、馬來西亞、印尼、泰國、印度等經濟體量大、總體投資環境相對較好、對改善我國地緣政治環境有較大作用的國家的合作交流，選擇重點國家的若干重點城市，通過建立經貿代表處、金融機構和信息服務機構以及發展友城關系、友好港口關系等方式，建立若干戰略支點，充分借助華人華僑社團組織力量，同當地發展全面關系，不斷增強廣州的輻射力和影響力。

二是盡早謀劃，推動與21世紀海上絲綢之路建設相關的國家級論壇、博覽會、投資銀行或基金等重大平臺落戶廣州。積極爭取國家和省支持在廣州設立“21世紀海上絲綢之路建設國際高峰論壇”，籌建海上絲綢之路銀行，并爭取將其總部設在廣州。目前，廣交會在與沿線國家的經貿合作交流中扮演了重要作用，但鑒于廣州在海上絲綢之路建設中的獨特地位，廣州應當仁不讓地積極爭取設立更多重大平臺。

三是以現有的南沙自貿區為依托，建立探索國際區域合作新模式的戰略平臺。加快南沙自由區建設，推動與港澳實現服務貿易自由化，加快發展金融、航運等高端生產性服務業以及高端制造業，在自貿區框架下吸引高質量投資，建設產業高地，成為輻射沿線國家、探索國際區域合作新模式的戰略平臺。

（二）以各方分歧較小的領域為突破口推進合作，著力夯實合作基礎

1.推進基礎設施的互聯互通。加快推進鐵路、公路和港口建設，建設周邊省市最便捷出海通道，完善陸路骨干通道，將廣州打造成陸上絲綢之路和海上絲綢之路的交通樞紐。加強廣州港建設，完善通道設施和集疏運體系建設，大力發展航運金融、航運經紀、航運保險、航運咨詢、船舶租賃等高附加值服務業。加強廣州港與沿線國家重要港口的合作交流，開通更多航線，暢通海上物流通道，加強港口信息共享、技術合作，形成港口鏈合作機制，強化戰略支撐作用，支持廣州港與沿線國家重要港口組建港口聯盟。強化廣州白云國際機場樞紐建設，促進航空物流、物資補給、飛機維修、倉儲管理、保稅園區等航空配套服務業建設。加密與沿線國家的航線和航班，開展國際航空合作，加強與沿線國家重要航空港的合作。充分發揮廣州在基礎設施建設上的技術與經濟實力，積極參與沿線國家港口、公路、鐵路、機場、電力等基礎設施建設，推動形成相關技術和工程標準，促進基礎設施的互聯互通。

2.加強人文合作。一是加強教育合作。支持中山大學、華南理工大學、暨南大學、廣東外語外貿大學等高校與沿線國家高校深入開展合作，在辦學、互派留學生、學歷學位互認、人才培養、學術交流等方面加強合作。設立“海上絲綢之路獎學金”，吸引沿線國家學生到廣州留學，推動廣州高校在校學生到沿線國家學習交流。積極支持中山大學籌建海上絲綢之路研究院，編輯出版《海上絲綢之路》期刊。二是加強旅游合作。加大力度推介廣州旅游資源，鼓勵東盟、南亞國家在廣州設立旅行社，開發沿線國家旅游市場。鼓勵廣州企業加大對東盟、南亞國家酒店、景點等旅游設施投資開發力度，擴大旅游合作規模。深入挖掘海上絲綢之路文明內涵，聯合海上絲綢之路重要節點城市共同研究開發大型實景演出、旅游紀念品、海上絲綢之路國際精品旅游路線等特色文化、旅游產品。三是加強文化合作。與沿線國家重點城市加強在考古及文化線路保護等方面的合作，著力推進海上絲綢之路文化遺產保護、傳承和利用。與沿線國家互設文化中心，開展互辦藝術節、電影節、體育賽事、服裝節等活動，推動雙邊文化交流不斷深入發展。充分發揮中國音樂金鐘獎（廣州）的作用，建設文化貿易品牌，促進文化產品貿易。與沿線國家合作發展文化產業，加強在影視制作、新聞出版、體育等領域的合作，不斷拓展文化產業合作范圍。四是加強宗教和醫療等方面的合作。充分利用廣州傳統宗教資源以及中醫藥資源，加強同沿線國家重點城市合作。

3.加強海洋科技與產業合作。以海洋科技、海洋防災減災、海洋生態環境保護等為切入點，與沿線國家重點城市深化海洋科技合作，在海上互通有無，共同建設一批海洋經濟示范區、海洋科技合作園、海洋生態環境保護區和海洋防災減災合作基地，注重海洋漁業以及海洋工程裝備發展，推動廣州海洋經濟向質量效益型、循環利用型和創新引領型轉變。

（三）以互利共贏為目標，推動經貿投資合作

1.加強貿易合作。一是著力擴大與沿線國家進出口貿易規模。加大油氣、金屬礦產、大宗資源性商品、農產品以及先進技術、關鍵設備及零部件產品進口。促進廣州具有比較優勢的家電、紡織服裝、鞋類、陶瓷、燈具、建材、家具等優質特色產品擴大出口，鼓勵國內企業加強技術開發，發展自主品牌，加大對沿線國家的高技術產品出口，提升“廣貨”在當地的品牌形象。二是加強貿易合作平臺建設。充分發揮廣交會作用，定期或不定期舉辦沿線國家專場展，開展經貿交流活動。建設境外電子商務綜合服務平臺，加快推進跨境電子商務實現通關、通檢、結匯、退稅等便利化。鼓勵企業在境外建立電子商務基地。

2.加強投資合作。支持企業加快走出去，擴大投資規模，鼓勵有條件的企業抱團到沿線國家建立生產基地、營銷網絡、區域總部或產業園區，吸引上下游企業集群發展。鼓勵到沿線國家投資的企業實施本地化戰略，為當地創造更多就業機會，使普通民眾能夠享受發展成果。此外，在對外工程承包方面，應鼓勵企業承擔大型工程項目，促進本國技術和設備出口。積極吸引沿線國家高質量投資，助推廣州產業轉型升級，將中新（廣州）知識城打造成深化與沿線國家戰略合作的重要載體。

（四）充分調動民間力量，更好發揮政府作用

1.注重民間交往。注重發展多邊社會交往，充分發揮社會組織（商協會、慈善組織等）、智庫在深化交流合作、塑造形象和增強影響力上的重要作用。充分發揮駐外團體和當地商貿組織的橋梁作用，推動與沿線國家或有關商協會建立雙邊企業家理事會、商會等民間團體，鼓勵和支持雙方舉行行業商協會交流合作、民間友好組織和文化團體互訪、華人華僑社團互動等活動，擴大與沿線國家各階層的友好往來和溝通聯系。特別是要加強與華人華僑的溝通聯絡，建立青少年交流渠道和平臺，著力培養親華友華力量。

2.建立抱團出海的境外企業實體。貫徹落實十八屆三中全會提出的關于發展“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟”精神，借鑒日本財團及其綜合商社模式，建立集產業、融資、商貿等于一體的境外企業實體，在沿線國家建立信息收集網絡，融入當地產業鏈，增強廣州對當地經濟的滲透力和影響力。

3.更好發揮政府的扶持、引導和服務作用。一是設立“海上絲綢之路合作發展基金”，支持廣州企業在沿線國家建立經貿合作區、重大礦產資源開采項目、大型基礎設施建設項目以及與沿線國家的一些人文交流項目等。二是加強金融支持。完善境外投資外匯管理與服務，加大金融支持力度，發揮政策性銀行和各商業銀行作用，對重大境外投資合作項目優先給予貸款支持。創新融資方式，完善銀企合作機制，鼓勵銀行提供銀團貸款、“內保外貸”、境外資產抵押貸款等方式，拓寬境外項目融資渠道。三是加強服務保障和跟蹤指導。推行電子政務，簡化重大項目審批和核準程序，推進對外投資合作便利化。建立完善信息服務系統，發揮境外企業協會、對外承包勞務商會等中介組織作用，為企業提供項目、政策、融資、風險防范等服務。加強與世界知名律師事務所、會計事務所、投資咨詢機構合作，為企業提供法律、財務、投資咨詢等服務。

（五）積極爭取國家和省支持

一是積極爭取國家支持廣州在開展金融合作、對外投資便利化、服務貿易開放、相關技術標準互聯互通、通關簽證便利化等方面先行先試。二是積極爭取國家和省支持，將廣州定位為21世紀海上絲綢之路的戰略支點和向西開放的主門戶，爭取海上絲綢之路國際博覽會落戶廣州，或將海上絲綢之路銀行總部設在廣州。三是向國家和省積極爭取將一些重大項目、重大平臺載體（南沙新區、廣州中新知識城等）等納入國家規劃。

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