政府預決算公開存在的問題與對策

●吳雪香

財政預決算公開，對于保障群眾對財政預決算的知情權、參與權和監督權具有重要的意義。自2008年《政府信息公開條例》實施以來，我國對政府信息公開關注度不斷加大，財政透明度每年逐步提高。2014年，新《預算法》首次將“預算公開”寫入法律，提出要建立健全“全面規范、公開透明”的預算制度，明確了預決算公開的主體、內容及時限，要求對政府間轉移支付、政府債務、機關運行經費等社會高度關注的事項公開作出說明，并規定了違反預決算公開的法律責任。新《預算法》的出臺對促進我國預決算公開，增強預算透明度無疑具有重要意義。

為深入了解當前預決算公開的現狀和不足，近期，財政部駐海南專員辦結合地方預決算公開情況專項檢查對政府預決算公開的現狀和原因展開調研分析，并提出了相應的對策與建議，以期為進一步完善我國政府預決算公開工作制度，有效推動預決算公開工作提供借鑒。

一、政府預決算公開中存在的問題

調研發現，雖然預決算公開力度逐年提高，但仍存在公開內容不完整、不及時，內容過于籠統，公開形式雜亂，專業較強的財政預決算信息難以被公眾獲得并理解，公開的效果尚有差距等問題。

（一）對預決算公開工作重視不夠，少數預算部門未公開部門預決算信息

部分預算部門對預決算公開工作不夠重視，導致預決算公開工作在推行中存在一定難度，公開的水平參差不齊。少數預算部門未對本單位部門預決算信息予以公開，有的僅公開預算或決算，有的僅公開“三公”經費情況，個別預算單位甚至對本單位的信息公開專欄設置密碼進入，等等。

（二）公開不及時

按新《預算法》規定，預決算信息公開應于批復后20日內公開。即便按照財政部36號文規定的“批復后20個工作日內公開”的時限，仍有許多部門預算單位超出上述規定時限公開。調研結果顯示，超出規定時間公開預決算信息的部門單位占比高達62%（占檢查總數比例，下同），個別市縣所有的部門預算單位均未按時公開預決算信息，問題非常突出。

（三）公開內容不夠完整

調研發現，地方政府預決算公開相對完整，而部門預算單位公開內容完整性仍存在較大問題，主要體現在：

1、部門預算公開不完整。部分預算部門存在僅公開預算報表卻遺漏報表說明，或公開了報表說明卻遺漏報表，以及公開的報表不齊全等問題，占比達18%。

2、部門決算內容不完整。部分預算單位存在公開了決算報表卻遺漏報表說明，或公開了報表說明卻遺漏報表，或公開的報表不齊全等問題，占比達13%。

3、政府預決算公開的內容有待逐步推進完善。預決算公開自推行以來不斷得到重視，公開的力度不斷加大，但按照新《預算法》精神，相關內容仍有待推進完善。如新《預算法》規定地方政府應公開的預算草案包括舉債情況說明、關于轉移支付說明以及國有資本經營收入和支出預算等內容，之前由于相關規定允許市縣政府逐步公開，因此這部分內容基本欠缺，尤其是國有資本經營收入和支出預算，大部分市縣均未編制公開。

（四）部門預決算公開內容不夠細化

1、部分預算部門未按照支出功能分類到項級科目。有的預算部門未將一般公共預算基本支出細化到經濟分類公開，存在上述問題的預算部門合計占比23%。

2、“三公”經費中普遍存在未公開增減變化原因等說明。公務用車購置數及保有量，以及公務接待費中發生國內公務接待的批次和接待人數等情況未說明增減變化原因。如某市未公開“三公”經費增減變化原因的預算單位占比高達82.86%；未公開公務用車購置數及保有量的預算單位占比14.29%；沒有按規定公開說明本單位的公務接待費中發生國內公務接待的批次和接待人數情況的預算單位占比11.43%。

（五）公開的路徑不統一，導致公眾難以查找

按要求，預決算公開應在政府門戶網站或部門網站發布。而調研發現，雖然大部分部門預算單位均能按相關要求公開，仍存在公開路徑不統一，導致查找困難等問題。如按規范路徑，某市部門預算單位的預決算信息應發布在 “政務公開—財政信息—財政預決算”項下，但大部分預算單位的預決算信息均發布在“政務公開—財政信息—‘三公’經費”項下。某市財政局還將2015年的部門預算說明發布在該局門戶網站“政策文件—預算管理類”項下，未放在預決算公開欄目。個別市縣政府門戶網站的政務公開信息檢索功能不完善，如輸入某單位查詢，可能會出現查找不到該單位相關信息，導致公眾必須通過海量的信息逐條查找。

（六）公開的內容格式復雜，不容易解讀，公眾關注度不高

調研發現，公眾對預決算信息關注度不高，反響不強烈，主要原因是財政預決算信息的相關表格和科目設置比較復雜，公眾不容易解讀。目前比較容易解讀的主要是“三公”經費信息，而公眾比較關注的地方重大項目預決算信息仍未公開，也會挫傷公眾參與政府預算監督的積極性，導致公開沒有達到預期效果。

二、原因分析

通過調研分析，筆者發現造成上述預決算信息公開存在問題的原因是多方面的，既有制度政策等客觀原因，也有主觀因素影響。綜合下來，主要有以下幾方面：

（一）預決算公開制度不健全

新《預算法》的出臺意味著我國財政預決算公開被正式寫入法律，但仍存在相關配套法律制度不健全，具體規定比較寬泛等額外難題；缺乏全國性統一的具體操作規程，導致各級政府在預決算信息公開工作中存在較大的自由空間和隨意性，公開的具體要求也都沒有予以明確的規范，實際操作起來必然造成無法可依、無章可循的局面，難免出現上述種種現實問題。

（二）預決算公開形式不統一

調研發現，各市縣、部門預算單位之間預決算信息公開的流程、內容、格式、時限及渠道等，無論是形式還是內容都不統一，沒有規范一致的公開模板，難以保證地方政府預決算公開的準確性和完整性。

（三）各級政府部門重視不夠，宣傳引導力度不大

一是各級政府領導和部門預算單位負責人思想上重視不夠，對財政預決算信息公開意義認識不足；二是本部門對預決算信息公開工作把關不嚴，相關工作人員認識不到位，工作責任心不強；三是政府對公眾的宣傳引導力度不夠，致使公眾的關注度不高，主人翁意識不強，監督責任感淡漠。

（四）預決算公開監督不到位

一是內外部相關職能部門監督檢查較少，導致向社會公開預決算信息時出現公開的內容不完整、不夠細化，公開的時間不及時等諸多問題，且沒有建立相應的問責機制，難以體現監督成效；二是媒體和公眾監督效果不明顯，不能有效發揮社會層面的監督促進作用。

三、對策及建議

（一）加強頂層制度設計，使預決算公開具體工作有法可依

針對目前相關配套法律制度尚不健全完善，具體規定比較寬泛，缺乏全國性統一的具體操作規程，導致各地政府和部門預決算公開存在較大的自由度和隨意性、做法不一等問題，建議進一步加強頂層制度設計，建立健全相關制度，統一預決算公開的具體要求和問責機制，讓預決算公開具體工作有法可依、有章可循，確保新《預算法》精神切實落到實處。

（二）建立健全預決算公開長效機制，進一步規范公開工作

各級政府應根據《預算法》等相關要求，建立健全預決算公開長效機制，進一步明確預算公開的責任主體，對公開內容、公開格式、公開時限及公開渠道等進行規范，確保預決算公開工作有序推進。

1、明確預決算公開主體責任，建立監督獎懲機制。目前部分預算單位對預決算公開工作不夠重視，而財政部門作為業務指導部門，對其他預算單位缺乏有效的督促落實手段，主要原因是預決算公開主體責任不明確。因此，各級政府應明確預決算公開的主體，遵循“誰公開誰負責”的原則，建立嚴格的問責制度，在規定時限內沒有及時公開或沒有將公開情況及時反饋給財政部門的，由政府給予通報問責，認真落實預決算公開的責任，同時制定有效的獎懲辦法，在嚴格的制度約束下保證預決算公開的及時發布和公開信息的真實合理。

2、統一規范預決算公開形式，保證預決算公開的準確性和完整性。檢查發現，各市縣、部門預算單位之間預決算公開無論是形式還是內容都不統一，應統一規范公開的流程、內容、格式、時限及渠道等，制定統一的公開模板，指導各級地方政府預決算公開工作深入推進，確保預決算公開的準確性和完整性。此外，鑒于財政預決算信息的相關表格比較復雜，不容易讓公眾解讀，建議將公眾比較關注的內容和格式簡單通俗化，切實提高公眾監督的積極性。比如：預決算信息公開的路徑統一掛在政府部門門戶網站的 “政務公開—財政信息—財政預決算”專欄，且檢索功能要完善，便于公眾點擊打開網頁閱讀，也便于接受公眾的社會監督。此外，鑒于財政預決算信息的相關表格和科目設置比較復雜，公眾不容易解讀，建議將公眾比較關注的內容和格式簡單通俗化，切實提高公眾監督的積極性。

3、建立應對預決算公開突發應急機制。省級政府應建立應對預決算公開的突發應急機制，規范預決算公開后媒體采訪和公眾輿論的處理原則和要求，尤其是面對媒體和公眾質疑提出進一步查驗等要求的處理原則。避免由于各級政府和部門預算單位處理不當誤導和嚴重影響政府形象等情況發生。

（三）加大宣傳和引導，樹立預決算公開理念，營造預決算公開的良好氛圍

政府信息公開是“權力在陽光下運行”的必然要求。各級政府應高度重視預決算信息公開工作，認真學習貫徹中央關于預決算公開工作的有關要求，加大政府宣傳和引導，使財政預決算公開在政府部門和公眾之間形成一種理念。強化公眾的主人翁意識和監督責任感，尤其對公眾比較關注的重點項目預決算要逐步公開，共同營造預決算公開的良好氛圍，推進預決算公開工作常態化。同時，政府預決算信息公開是政務公開工作的基礎，關系到預算部門使用財政資金是否合理、合規、高效，財政部門要加大對預算單位的宣傳培訓，增強預決算公開的自覺性；加強普及財政基本知識方面的宣傳和教育，讓更多公眾掌握基本的財政預決算方面知識和政策。例如，組織專家定期在媒體公開講解授課，尤其是關于新《預算法》的輔導講解宣傳，提高公眾對于財政預決算基本知識的普及水平，營造預決算公開的良好氛圍。

（四）加強外部監督，發揮促進和推動效應

政府財政預決算信息公開的目的是保障社會公眾知情權、參與權、表達權、監督權，建立公開透明的現代預決算體制，有利于打造“陽光政府、責任政府、廉潔政府”。而要切實做到這一點，離不開社會各界的監督和支持。

一是各級人大要提高對政府信息公開的關注度，切實發揮人民代表的監督作用，有效開展執法檢查和專題調研，更好地推進政府信息公開，切實提高政府公信力。

二是新聞媒體要有效發揮輿論監督平臺作用，及時收集反映信息公開的輿論，有效發揮社會公眾監督效應，積極引導政府信息公開健康發展。

三是各級財政部門、審計部門應加強對預決算公開的監督檢查力度，建立相關監督機制，定期或不定期對預決算公開進行檢查。對不認真落實預決算公開的部門和單位要嚴肅處理，有效發揮監督促進作用。