地方債置換新政解

鄭春榮/上海財經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副院長、副教授

地方債置換新政解

地方債置換是在現(xiàn)有《預(yù)算法》的法律框架下，實現(xiàn)了地方政府債務(wù)的規(guī)范管理，又較好地處理了新舊債務(wù)過渡，防范違約風(fēng)險。地方政府債務(wù)置換雖然在本質(zhì)上是借新還舊，但也存在積極的意義。

第一，終結(jié)了隱性債務(wù)舊體制。眾所周知，我國的地方政府債務(wù)是在違反《預(yù)算法》規(guī)定的情況下，通過國有企業(yè)（融資平臺）進行舉借的隱性債務(wù)。現(xiàn)在將隱性債務(wù)顯性化，是地方政府債務(wù)管理的新飛躍。第二，終結(jié)了城投公司、融資平臺的融資怪象。長期以來，城投公司、融資平臺在舉債時大都從事公益性資本項目。然而，根據(jù)監(jiān)管要求，企業(yè)融資必須以較高的盈利能力為前提，而且只有資產(chǎn)多了負債才能增加。于是融資平臺成天包裝盈利、包裝利潤，本是地方政府正當(dāng)?shù)娜谫Y需求，卻要喬裝打扮，以符合監(jiān)管要求。在新體制下，政府債不再需要有盈利性要求，因此，在債務(wù)監(jiān)管方面就理順了：橋歸橋，路歸路，大大提高了監(jiān)管的有效性。第三，降低了利息成本。地方政府債券具有免稅、高信用的特征，融資成本遠低于融資平臺的銀行貸款或企業(yè)債券。當(dāng)然，由于債務(wù)置換，造成銀行資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的變化：由融資平臺的債券和貸款變成了地方政府債券，其盈利能力受到一定影響，購買地方政府債券的積極性不如前幾年了。第四，降低了承銷成本。目前城投債券的承銷費用在1%以上，而地方政府債券的發(fā)行手續(xù)費較低，3年期的只有0.05%，10年期的只有0.1%。

應(yīng)當(dāng)注意到，2015年第二批債務(wù)置換額度與第一批額度一樣，為1萬億，額度已經(jīng)下發(fā)到各個省份。截至2013年6月底，審計署審計的地方債務(wù)中，2015年需要償還的債務(wù)為1.86萬億。這樣，兩次置換額度已經(jīng)超過2015年需要償還的債務(wù)總額，說明地方政府債務(wù)實際額可能高于上次審計得出的數(shù)字。而債務(wù)風(fēng)險能否從本質(zhì)上控制，要看地方政府是否擁有穩(wěn)定的財政資金來源和健全的地方財政收入體系。目前地方政府沒有穩(wěn)定的財源，面臨我國的城鎮(zhèn)化浪潮，完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)目標、實現(xiàn)公共服務(wù)均等化要求等都需要有財政資金作為保證。倘若這一問題不解決，地方政府“變壞”的可能性仍然存在。

與此同時，地方債首批置換需在8月底之前完成，平均每月發(fā)行近2500億；第2批置換預(yù)計年底前完成，意味著9-12月平均仍有2500億發(fā)行。從資金量來講，市場完全具有承受能力。對于主要的投資者——銀行而言，無非是將原來的城投債券或貸款變成了地方政府債券而已。以2014年為例，該年末，金融機構(gòu)本外幣貸款余額為86.8萬億元，同比增長13.3%，全年新增人民幣貸款9.78萬億元，將原來準備給融資平臺的商業(yè)貸款轉(zhuǎn)為地方政府債券，具有充足的操作空間。總的來看，地方政府債券發(fā)行流暢的關(guān)鍵在于機制設(shè)計合理、穩(wěn)定，信息公開透明。

現(xiàn)在可能的問題有兩個：一是地方政府債券（含置換債券）發(fā)行時存在利率過低的非市場化現(xiàn)象。以三年期地方債券為例，從5月21日至6月初，新疆、廣西、山東等省地方債券利率僅為2.84%～2.87%，遠低于市場預(yù)期，地方債招標利率與同期限國債一致甚至更低，銀行虧本持有。筆者懷疑一些地方政府做了“工作”，影響正常的市場化發(fā)行進程。二是商業(yè)銀行持有地方債券的意愿將逐步降低。從資產(chǎn)配置結(jié)構(gòu)來講，商業(yè)銀行過多持有地方政府債券，將導(dǎo)致其盈利能力下降，因此下半年繼續(xù)申購地方政府債券的意愿可能下降。從這個角度來看，預(yù)計地方政府債券的發(fā)行利率將有所提高，以增加吸引力。

可以預(yù)見，經(jīng)過此次置換，地方債被“關(guān)進”預(yù)算的“籠子”，將極大地降低地方政府債務(wù)風(fēng)險的發(fā)生概率。筆者認為，新《預(yù)算法》已經(jīng)把地方政府債務(wù)額度交由國務(wù)院分配和控制，因此如果新《預(yù)算法》能夠有法必依，執(zhí)法必嚴，地方政府發(fā)債的有效約束機制將得以建立。但《預(yù)算法》并不能禁止地方國有企業(yè)舉債。由于地方國有企業(yè)舉借的債務(wù)很難區(qū)分是政策性債務(wù)還是經(jīng)營性債務(wù)，因此，今后的債務(wù)風(fēng)險主要是地方國有企業(yè)的債務(wù)風(fēng)險，特別是防止地方融資平臺借助國有企業(yè)的身份再度隱性融資。在監(jiān)控地方國有企業(yè)的債務(wù)風(fēng)險上，可以多措并舉：

一是完善地方國有企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)。通過混合所有制改革，引進民營、外資等股東，建立對地方國有企業(yè)的經(jīng)營評價考核機制，能夠較好防范上級領(lǐng)導(dǎo)向國有企業(yè)任意發(fā)號施令，防止地方國有企業(yè)再度淪為地方政府融資的代理主體。二是強化金融市場的硬約束。在債券、銀行貸款、信托產(chǎn)品等融資渠道上，既要強化監(jiān)管，防止融資平臺死灰復(fù)燃，又要強化評級、會計事務(wù)所、律師事務(wù)所等中介機構(gòu)的“看門人”作用，使信息披露真實可靠，讓融資平臺的融資包裝行為無法成功。三是進一步落實政府官員的債務(wù)考核機制。十八屆三中全會已經(jīng)提出要把新增債務(wù)作為干部考核的指標，今后如果這一條能夠得到貫徹實施，政府官員通過債務(wù)搞活經(jīng)濟、創(chuàng)造政績的動機就會減弱。■

（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）

鄭春榮/上海財經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副院長、副教授