論農產品產地環境保護法的概念

□代杰

（廣西大學法學院，廣西南寧530004）

論農產品產地環境保護法的概念

□代杰

（廣西大學法學院，廣西南寧530004）

為了從源頭上保障農產品質量安全，必須對農產品產地環境加以保護，防治產地環境污染和生態破壞。農產品產地環境保護法是調整人們在農產品產地環境保護活動結成的社會關系的法律規范的總稱。農產品產地環境保護法在法律目的、保護對象、法律關系、權利義務、調整機制等方面均具有與傳統環境保護法不同的特征。農產品產地環境保護法適用于規模性農產品產地和零星農產品產地、陸地農產品產地和水域農產品產地、一般農產品產地和特殊農產品產地、食用農產品產地。農產品產地環境保護法誕生的理論依據是：既有的相關規范包括綜合性環境保護法、污染防治法、涉農法等，應對農產品產地環境保護無力，需要新的法律規范。

食品安全；農產品；產地；環境保護

食品安全問題作為關系國計民生的大事，備受社會關注。以往我們抓食品安全，重視加工環節而輕產地要素，這是不全面的。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度。”農產品作為食品的主要來源，其質量與產地環境狀況密切相關，要保障食品安全、維護消費者的人身財產權益，就必須重視農產品產地環境保護。以法律手段保護農產品產地環境就逐漸形成了農產品產地環境保護法。2014年修訂的《環境保護法》第49條第2款規定：“禁止將不符合農用標準和環境保護標準的固體廢物、廢水施入農田。施用農藥、化肥等農業投入品及進行灌溉，應當采取措施，防止重金屬和其他有毒有害物質污染環境。”體現了我國農產品產地環境保護立法的最新成果。基于概念在法學研究中的基礎地位，本文致力于解決“農產品產地環境保護法是什么”的問題。

1　農產品產地環境保護法的定義

1.1農產品產地環境保護

從語法上講，“農產品產地環境保護”是農產品產地環境保護法的中心語，農產品產地環境保護法可理解為有關農產品產地環境保護的法律。基于產地環境狀況與農產品質量之間的密切關系和源頭管理的思想，農產品產地環境保護具有必要性。何謂農產品產地環境保護？本文試做語辭學解讀。第一，農產品。《農產品質量安全法》對農產品的定義是：來源于農業的初級產品，即在農業活動中獲得的植物、動物、微生物及其產品。①《農產品質量安全法》第2條第1款。農業科學上的農產品有廣、狹兩義。狹義的農產品僅指種植農產品。廣義的農產品不僅包括種植農產品，還包括畜產品、水產品和林產品。如將農產品限定于種植業農產品，會導致農產品產地環境保護法的范圍過于狹窄，故取廣義較為適宜。第二，產地。產地是指物品出產的地方。《農產品產地安全管理辦法》對農產品產地的定義是：植物、動物、微生物及其產品生產的區域。②如種植業農產品產地就是農產品種植的地域，水產業農產品產地就是水產品養殖的水面等。第三，農產品產地環境保護。為了從源頭上保障農產品質量安全，就必須對農產品產地環境加以保護，防治農產品產地環境污染和生態破壞。因此，農產品產地環境保護的目的是保障農產品質量安全，對象是農產品產地的環境。從環境要素的角度來講，包括但不限于：土壤、水、大氣等。從污染源來看，既要防治向農產品產地排放污染，又要防治農產品生產過程對產地環境的污染和破壞。

1.2農產品產地環境保護法

形式意義上的農產品產地環境保護法，即以農產品產地環境保護法命名的法典目前尚未見到。實質意義上的農產品產地環境保護法，即所有調整農產品產地環境保護社會關系的法律規范，卻早已存在。此類規范的核心是調整農產品產地環境保護社會關系，無論其表現形式是一部法律、一個法條甚至法條的一款、一項。通常所說的農產品產地環境保護法是實質意義層面的。農產品產地環境保護法是調整人們在農產品產地環境保護活動結成的社會關系的法律規范的總稱。第一，農產品產地環境保護法的外在特征——一系列法律規范的總稱。農產品產地環境保護法由若干調整農產品產地環境保護社會關系的規范組成。而農產品產地環境法律規范，其表現形式有概念、規則、原則，其存在于一個或數個法律條文之中。第二，農產品產地環境保護法的內在本質——調整人們在農產品產地環境保護中所結成的社會關系。行為是社會活動的表現，關系則是社會活動的本質。［1］社會關系是人與人之間的關系，農產品產地環境保護社會關系不是人和自然的關系，更非自然與自然的關系。農產品產地環境保護社會關系是農產品產地環境保護法的基礎。第三，目的不是定義農產品產地環境保護法的因素。原因在于：定義一般采用屬加種差的方式，目的并不在定義的方式之內。且法律部門的劃分以調整對象為主、調整方法為輔，目的并非區分法律部門的標準。因此，目的雖然重要，但不構成農產品產地環境保護法的定義要素。第四，農產品產地環境保護法的保護對象是農產品產地環境。農產品產地環境是指能夠影響農產品質量的自然環境和人工環境的總體，例如農產品產地的土壤、水、大氣等。此外，噪聲、震動、熱、輻射等也可能影響動植物生長，故屬于農產品產地環境保護法的保護對象。但不同農產品對環境要求不同，因此產地環境保護的重點也可能不同。

2　農產品產地環境保護法的特點

第一，在法的目的方面，農產品產地環境保護法以維護農產品消費者和公眾健康為根本目的，環境保護法以維護污染受害者和公眾健康為根本目的。

第二，在保護對象與環境的關系方面，環境保護法的保護對象——受害者和公眾與環境之間一般是直接聯系的，農產品產地環境保護法的保護對象——農產品消費者和公眾與農產品產地環境之間要通過農產品連接起來。

第三，在法律關系方面，環境保護法律關系主要表現為：排污者與受害者之間的關系。排污者是義務主體，受害者是權利主體。農產品產地環境保護法律關系主要包括以下三對：排污者與農產品生產者之間的關系、排污者與農產品消費者之間的關系、農產品生產者與農產品消費者之間的關系。其中排污者是義務主體，農產品消費者是權利主體，農產品生產者既可能是權利主體，也可能是義務主體。

第四，在權利義務定位方面，環境保護法將暴露在環境中的人作為保護對象和權利主體，農產品產地環境保護法卻并非如此。暴露在農產品產地環境中的人一般也是農產品生產者，但農產品生產者不是農產品產地環境保護法的主要保護對象。為保護農產品產地環境，防治農產品生產過程中的污染和破壞，農產品生產者應當承擔相當的義務。因此，農產品生產者在農產品產地環境保護法中主要充當義務主體的角色。

第五，在調整機制方面，環境保護法的調整機制主要表現在對排污者的規制，而農產品產地環境保護法的調整機制分為兩條線，第一條線是對排污者的規制，第二條線是對農產品生產者的監督。

3　農產品產地環境保護法的適用范圍

3.1規模性生產農產品的產地和零星生產農產品的產地

按照農產品生產規模，農產品產地可分為規模性生產農產品產地和零星生產農產品產地。毋庸置疑的是，農產品產地環境保護法適用于規模性生產農產品的產地。農業生產專業化取代了生物多樣性與單一種植農業生態系統，需要大量的農藥和化肥的應用，也降低了環境。［2］規模性生產農產品的產地專門化程度高、產量大，對消費者的影響范圍大、程度深，因此是農產品產地環境保護法規制的重點和預設監管對象。

農產品產地環境保護法是否適用于零星生產農產品的產地呢？盧梭說：“法律的對象永遠是普遍性的，……法律只考慮臣民的共同體及抽象的行為，而絕不考慮個別的人（地方）以及個別的行為。”［2］基于這一理由，可能有人會認為，零星生產農產品多為自用，對社會的影響不大，而且監管難度大，應不適用農產品產地環境保護法。其實不然，除了發達國家之外，廣大發展中國家和欠發達國家農業仍然是分散經營的方式，規模化生產尚未普及。如將零星生產農產品產地排除于外，將會導致農產品產地環境保護法可能無甚用武之地。再者，農產品零星生產不代表沒有社會影響，只是生產經營方式不同。故零星生產農產品的區域仍應當適用農產品產地環境保護法，但在監管方式、監督力度等方面與規模性農產品產地有所不同。

3.2陸地農產品產地和水域農產品產地

此與農產品的廣、狹兩義密切相關。人們的一般生活觀念多認為，農產品是種植業農產品，而種植業農產品又多是在陸地上生產出來的。這就容易先入為主的認為農產品產地環境保護法適用于陸地農產品產地。其實不然，陸地農產品生產區域固然適用農產品產地環境保護法，但水域農產品產地，如淡水和海水養殖水面也是農產品產地環境保護法的適用范圍。因養殖水面污染導致水產品質量安全事件不絕于耳，故對水域農產品產地環境保護決不能掉以輕心，它同樣應當適用農產品產地環境保護法。但陸地與水面的環境要素畢竟不同，因此在保護方式、保護要素、監管體制等方面法律應當有所區分。

3.3一般農產品產地和特殊農產品產地

一般農產品與特殊農產品的分類是相對的。特殊農產品是指具備特殊品質的農產品，主要包括兩類：一是名優特農產品，如西湖龍井茶、陽澄湖大閘蟹等。它們作為一個地區的名片，其產地多受到特殊保護。二是所謂的綠色農產品、無公害農產品、特供農產品等，它們的品質較一般農產品為優，故對產地環境多有較高要求。特殊農產品之外的農產品即一般農產品，其產地環境并未受到特殊保護。

農產品產地環境保護法首先是對一般農產品產地環境的保護，由此產生農產品產地環境保護的一般制度，并適用于所有生產農產品的區域。此外，農產品產地環境保護法也適用于特殊農產品產地。特殊農產品相比于一般農產品，大多對產地環境有更高要求。因此，特殊農產品生產不僅要遵守農產品產地環境保護法的一般規則，還必須符合特殊要求，由此產生特殊農產品產地環境保護法。應當指出的是：社會絕大多數人日常消費的多為一般農產品，對一般農產品產地環境保護更具普遍和基礎意義，因此一般農產品產地環境保護法也多為一國的中央立法。而特殊農產品大多出產于特定的地域，其產地環境保護需要因地制宜。故特殊農產品產地環境保護法多為地方立法。

3.4食用農產品產地和非食用農產品產地

農產品產地環境保護法以食用農產品產地為預定規范對象。食品安全問題是農產品產地環境保護法誕生的主要背景，社會對食用農產品的關注度遠高于非食用農產品。食用農產品產地環境問題對不特定的農產品消費者威脅很大，非食用農產品則不然。雖然產地環境問題也會對非食用農產品質量產生影響，但由于其不被食用，對人體的危害程度較之食用農產品要輕微得多，對社會公眾威脅不大。非食用農產品產地環境保護適用環境保護法、農產品質量安全法的規則即可，不必另起爐灶浪費法律資源。對此，需要特別注意兩個問題：第一，“食用”的客觀性。所謂食用農產品，是指可以被食用的農產品，至于其是否實際被食用了，在所不問。之所以如此，原因在于：農產品被生產出來之后用途很難限制，生產者在生產時可能并不是為了食用，但不能確保出產之后就不食用或者不給他人食用。根據源頭管理的原則，只要可以被食用，就應當依法保護和管理其產地環境。第二，自用農產品。可能有人會說，供生產者自用的農產品既然不涉及到他人，當然不會對消費者和公眾造成危害，因此不適用農產品產地環境保護法。其實不然，一則，農產品被生產出來之后，是很難限制其用途，既可以自己食用，也可以供他人食用。此外，自我傷害為現代法律所不容，即使受害者為生產者自己，法律也不能坐視不理。

4　農產品產地環境保護法的誕生依據

4.1綜合性環境保護法與農產品產地環境保護法

綜合性環境保護法在環境法體系中處于基礎性地位，一般也被稱為環境基本法。［4］農產品產地環境保護法雖然屬于環境法的下位法，但由于以下原因，致使綜合性環境保護法在農產品產地環境保護方面所能發揮的作用微乎其微。從時間來看，農產品產地環境保護法是新興事物。而綜合性環境保護法由于其綜合性和基礎性，一般出臺早、對于農產品產地環境保護基本沒有規定。即使有所涉及，也多是附帶性、原則性的，還需要做大量的具體化、細致化工作。從性質來看，農產品產地環境保護法是環境法、農業法、農產品質量法等的交叉領域，具有邊緣性特征。而綜合性環境保護法主要體現環境保護法律的運行規律，其規則、原則和制度很難貼切適用于農產品產地環境保護法。

4.2污染防治單行法與農產品產地環境保護法

農產品產地環境保護法與土壤污染防治法的聯系緊密。農產品生產大多是在陸地上進行的，要依托于土壤。即使在水域從事農產品生產，也需要保護底土。因此，產地土壤污染防治是農產品產地環境保護法的重要內容之一。但是土壤污染防治法不能取代農產品產地環境保護法，原因在于農產品產地環境保護法是對產地土壤、水、大氣等綜合性環境要素的整體保護，雖然對土壤保護有所偏重，但不限于土壤。

那么各污染防治法相加是否就能取代農產品產地環境保護法呢？答案是否定的，原因在于：一方面，農產品產地環境保護法要求對農產品產地環境進行整體、綜合保護，而污染防治法之間各自為政，拼湊起來應對農產品產地環境保護難免有漏洞。另一方面，污染防治法是對各環境要素污染防治的一般要求，難以體現農產品產地環境保護的特殊性。如：污染防治法的目的是保障暴露環境中的人的權利，農產品產地環境保護法卻以保障消費者和公眾的權利為目的，農產品生產者需要承擔較重的責任。再如：農產品產地環境保護法律關系的主體包括農產品生產者、農產品消費者、外來污染和破壞的行為人、行政機關，此外還有農產品產地所有權人，相互發生權利義務關系，極其復雜。污染防治法應對力不從心。

4.3涉農法與農產品產地環境保護法

涉農法是指“調整對象為農民，或者涉及農業，或者其調整的特定的行為發生在農村的法律”。［5］如農業法、農村法、農用地法等。涉農諸法中的環境保護內容多與農產品產地環境保護有關，但存在一定偏差，且不夠深入。第一，農業環境保護法是防治農業生產過程的環境污染和生態破壞，這僅是農產品產地環境保護法的一個方面。除此之外，它還防治外來污染源進入農產品產地。第二，農村環境保護法適用于農村，但農村與農產品產地在地理上并非重合，農產品產地環境保護法的適用范圍不限于農村。內容方面，農村環境保護法主要是防治農村生活污染、畜禽養殖污染和農村企業污染以及污染轉移等，這些內容只有與農產品生產有關聯的，才屬于農產品產地環境保護法的范圍。第三，農用地保護法在一定程度上也可以起到農產品產地環境保護的作用，但仍然不能滿足農產品產地環境保護的需求。農用地保護是從土地資源角度入手的，而農產品產地環境不僅涉及土地，也涉及水、大氣等其他環境要素。此外，農產品產地更加強調區域性，農用地則強調從用途對土地分類，農產品產地未必就是農用地。

5　結語

在嚴峻的食品安全形勢下，必須將食品安全監管之手延伸至農產品生產環節。而產地環境狀況直接影響著農產品質量，農產品產地環境保護理所當然地成為食品安全和農產品安全的基礎性環節。法律應對農產品產地環境保護問題形成了一個新的領域，即農產品產地環境保護法。傳統的法律對農產品產地的調整無論在目的、范圍還是方法上，都難以實現對農產品消費者和公眾的保護。農產品產地環境保護法維護農產品消費者和公眾的人身健康，而傳統的環境法主要保護暴露在被污染環境中的人，此為農產品產地環境保護法最突出的特征。作為一個新興的法律領域，對農產品產地環境保護法的研究才剛剛開始。

［1］李可.馬克思恩格斯環境法哲學初探［J］.北京:法律出版社，2006，35.

［2］Carmen G.Gonzalez，Trade Liberalization，Food Security and the Environment:The Neoliberal ThreattoSustainableRuralDevelopment，Transnational Law and Contemporary Problems，Vol.14，p.419，Fall 2004.

［3］〔法〕盧梭.社會契約論［M］.何兆武譯.北京:商務印書館，1980，47.

［4］呂忠梅.中國需要環境基本法［J］.法商研究，2004，（6）:40-46.

［5］顏勇，姚亞瓊.涉農法律制度的構建——以平等為視角 ［J］.西華師范大學學報 （哲學社會科學版），2006，（5）:102.

責任編輯趙繼棠

編號］10.14180/j.cnki.1004-0544.2015.09.018

F323.22

A

1004-0544（2015）09-0097-04

中國博士后科學基金面上資助項目（2014M560166）；廣西壯族自治區高等學校科學研究項目（KY2015YB024）；廣西大學科研基金項目（XGS1413）。

代杰（1985-），男，湖北孝感人，法學博士，廣西大學法學院副教授。