人民政協履行人大職權期間協商民主問題探析

□宋連勝，李　建

（吉林大學馬克思主義學院，吉林長春130012）

人民政協履行人大職權期間協商民主問題探析

□宋連勝，李建

（吉林大學馬克思主義學院，吉林長春130012）

人民政協履行人大職權期間的協商民主源于中國共產黨在特定歷史條件下為實現制憲建國而做出的制度安排，是新民主主義時期以來中國民主政治發展的歷史邏輯、民主邏輯與制度邏輯的高度統一。人民政協履行人大職權期間協商民主的形成不僅確立了社會主義協商民主發展的價值目標，完成了社會主義協商民主制度的邏輯建構，而且開創了社會主義協商民主與選舉民主良性互動的民主模式，這對于新時期社會主義協商民主制度的不斷完善和建立中國特色社會主義協商民主學術研究話語體系具有重要的價值和意義。

人民政協；政治協商；協商民主；民主價值

人民政協履行人大職權期間協商民主是中國共產黨在建國前夕全國范圍內普選條件不成熟的歷史條件下，為實現制憲建國目標而做出的制度安排。在此期間，人民政協兼具國家權力機關和人民民主統一戰線組織雙重性質，為中國共產黨與各民主黨派、無黨派民主人士及全國各界人民團體之間展開多種形式的協商合作提供了專門的場所和可靠的組織保障。為此，習近平在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話中指出，新政協的召開“標志著100多年來中國人民爭取民族獨立和人民解放運動取得了歷史性的偉大勝利，標志著愛國統一戰線和全國人民大團結在組織上完全形成，標志著中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度正式確立”。［1］建國初期，中國共產黨和各民主黨派、無黨派民主人士以人民政協為依托，圍繞“協商建國”和“鞏固人民政權”展開了豐富的協商民主實踐活動，為形成既符合中國國情又獨具中國特色的社會主義協商民主制度奠定了重要的基礎。在此背景下，探尋人民政協履行人大職權期間協商民主的生成邏輯、實踐形態與當代價值等問題，對于梳理以人民政協為主要渠道的社會主義協商民主發展歷程和建立中國特色社會主義協商民主學術研究話語體系具有重要的價值和意義。

1　人民政協履行人大職權期間協商民主的生成邏輯

人民政協履行人大職權期間協商民主的生成是中國共產黨在領導新民主主義革命和社會主義民主政權建設的實踐中對國家政權和組織形式長期思考與探索的結果，是新民主主義時期以來中國民主政治發展的歷史邏輯、民主邏輯與制度邏輯的高度統一。實踐證明，人民政協履行人大職權期間協商民主在國家層面的確立，為中國共產黨和各民主黨派、無黨派民主人士圍繞人民政協展開豐富多樣的協商民主實踐活動提供了廣闊的實踐空間，直接推動了建國初期國民經濟的恢復和人民政權的鞏固。

1.1歷史邏輯

“建立民主的聯合政府”是中國共產黨在新民主主義革命時期對國家未來政權建設提出的基本思路。早在抗日戰爭初期，中國共產黨就提出在全國范圍內建立一個凝聚民意和動員民眾一致抗日的全國民意機關的號召，而且使“此機關要能包括各抗日黨派、各軍隊、各有威望的群眾團體的代表，即包括能代表四萬萬五千萬同胞公意的人才”。［2］在此期間，中國共產黨通過國民參政會議和敵后抗日民主政權等形式同國民黨、各民主黨派及無黨派民主人士展開廣泛的協商合作，這不僅為抗戰時期多黨派之間圍繞“團結合作、一致抗日”提供了較為穩定的協商實踐平臺，而且在一定程度上激發了中國共產黨對未來國家政權及組織形式的思考。抗戰勝利以后，以“五一口號”為起點，中國民主政治經歷了由國民黨領導的舊政協到中國共產黨領導的新政協的歷史演進，這不僅從一個側面展示了早期中國協商政治形態演變的 “中國社會結構的民主社會的場景”，［3］而且反映了各民主黨派從堅持“中間路線”政治主張到擁護中國共產黨提出的協商建國和成立民主聯合政府政治主張的歷史轉變。建國前夕，中國共產黨領導人民在軍事上取得了解放戰爭的決定性勝利。在此背景下，“討論并實現召集人民代表大會，成立民主聯合政府”就成為中國共產黨和各民主黨派、無黨派民主人士的首要任務。然而，受當時特殊的歷史環境和技術條件的限制，通過普選方式選舉中央政府的條件尚不成熟，從而使得人民政協履行人大職權協商建國成為建立人民政權的必然選擇和唯一路徑。因此，人民政協履行人大職權期間協商民主是新民主主義時期以來中國民主政治發展的歷史邏輯，是“一百多年來民族民主革命運動犧牲奮斗的果實，也可以說是三十年來新民主主義革命運動獲得勝利的集中表現。”［4］

1.2民主邏輯

人民政協履行人大職權是我國特殊歷史條件下形成的特殊民主組織形式，兼具協商民主與選舉民主的雙重特點。這是因為，從成員構成來看，第一屆人民政協全體會議是由中國共產黨、各民主黨派、各階層和政治團體精英組成的政治協商會議。然而，由于代表除覆蓋工人階級、農民階級、城市小資產階級、民族資產階級外，還包括婦女代表、青年代表、學生代表、工商界代表、新聞文藝界代表、自由職業者代表以及自然科學和社會科學工作者代表等46個參會單位，具有廣泛的代表性和真實的民主性。因此，第一屆人民政協會議又具有一定的選舉民主特點。正如毛澤東指出的，“現代的中國人民政治協商會議是在完全新的基礎上召開的，它具有代表全國人民的形式，它獲得全國人民的信任和擁護。因此，中國人民政治協商會議宣布自己執行全國人民代表大會的職權”。［5］可見，人民政協履行人大職權蘊含了豐富的協商民主與選舉民主相結合的民主邏輯思想。其目的是，一方面通過選區制人民代表大會制度形成選區制“塊塊”民主形式組成國家權力機關，在總體上解決我國在幅員遼闊、人口眾多等條件下實現人民當家作主的基本政治問題；另一方面重視協商民主在國家政治生活中的作用，充分發揮以界別為視角的人民政協“條條”模式的獨特價值功能以彌補選舉民主“塊塊”模式自身的不足，從而使協商民主與選舉民主形成相互交錯、相輔相成的社會主義民主模式。實踐證明，人民政協履行人大職權期間形成的選舉民主與協商民主相結合民主邏輯的生成，最大限度地保證了人民民主權利的實現。中國共產黨與各民主黨派、無黨派民主人士通過這一時期協商合作，不僅科學地處理了執政黨同參政黨之間的利益關系，保證了民主黨派在參與國家事務管理中所享有民主權利的廣泛性和真實性，同時又避免了“一黨專政”、“兩黨制”或“多黨制”政黨模式帶來的政權和社會動蕩，維護了建國初期我國政黨政治的穩定。

1.3制度邏輯

人民政協履行人大職權期間協商民主是黨和國家領導人在建國前夕特殊歷史條件下，依據我國制憲建國客觀需要而做出的制度安排。1949年第一屆人民政協的勝利召開，標志著中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的正式形成，為以人民政協協商民主提供了重要的制度載體。為了充分發揮建國初期人民政協協商民主的政治價值和功能，以毛澤東為代表的共產黨人積極總結抗日時期中國共產黨與各民主黨派在敵后抗日民主政權中的協商合作經驗，以中國人民政治協商制度和多黨合作制度為載體，寓協商民主與選舉民主于一身，將社會主義協商民主由實踐形態上升為制度形態，從而使人民政協履行人大職權期間協商民主成為我國民主政治發展的制度邏輯。這主要體現在：一是人民政協兼具國家權力機關和人民民主統一戰線組織雙重性質，使得人民代表大會成立之前協商民主所依賴的中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度與選舉民主所依賴的人民代表大會制度在我國民主政治實踐中相互銜接、相互促進；二是人民政協協商民主以中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度為制度載體，是社會主義協商民主制度的重要組成部分，它與人民代表大會制度、民族區域自治制度、基層民主制度等其他制度共同構成社會主義民主政治制度體系。此后，中國共產黨以人民政協履行人大職權期間協商民主為基礎，相繼發展了政協會議、主席會議、常務委員會議、專題座談會議、專門委員會會議等多種協商民主形式，為中國共產黨同各民主黨派、無黨派民主人士及各界別代表人士展開全面的協商合作和推動建國初期國民經濟的恢復與人民政權的鞏固做出了巨大的歷史貢獻。

2　人民政協履行人大職權期間協商民主的實踐形態

社會主義協商民主內生于中華民族傳統文化和中國共產黨領導的社會主義革命、建設及改革的政治實踐中。作為適合中國國情的制度安排，社會主義協商民主不僅體現了我國各族人民的根本利益，而且反映了社會主義政治制度和政黨制度的優勢和特點，在我國民主政治建設中具有重要的價值。在人民政協履行人大職權期間，中國共產黨依托人民政治協商會議同各民主黨派和無黨派民主人士圍繞國家法律建設、協調經濟事務和商討政治事務等內容展開了廣泛的協商實踐，在建國初期團結全國各族人民實現國家統一、反對國內外敵人、鞏固國家政權發揮了重要的作用。

2.1討論法律草案，參與國家法律建設

人民政協履行人大職權期間協商民主是中國共產黨在特殊歷史條件下為實現制憲建國而做出的必然選擇。建國初期，中國共產黨和各民主黨派通過協商民主的方式，以人民政協為載體，依托人民政協履行人大職權期間權力機關的職能制定了一系列法律制度，不僅賦予了新中國人民政權存在和發展的合法性，而且從法律意義上確立了中國共產黨依法執政和各民主黨黨派依法參政的政治格局。以《共同綱領》為例，“草案初稿寫出以后，經過七次的反復討論和修改，計由先后到達北平的政協代表五六百人分組討論兩次，第三組本身討論了三次，籌備會常務委員會討論了兩次，廣泛地吸收了各方面的意見，然后將草案提交籌備會第二次全體會議做了基本通過”。［6］《共同綱領》的制定賦予了新中國政權的合法性，為此，在中國人民政治協商會議第一屆全體會議召開期間，劉少奇圍繞《共同綱領》地位問題明確指出，“我們認為這個共同綱領是中國歷史上一個極端重要的文獻……這是總結了中國人民在近一百多年來特別是最近二十多年來反對帝國主義、封建主義和官僚資本主義的革命斗爭的經驗，而制定出來的一部人民革命建國綱領。這是目前時期全國人民的大憲章”。［7］以《共同綱領》為母體，中國共產黨和各民主黨派圍繞國家法律建設相繼制定了 《中國人民政治協商會議組織法》、《中國人民共和國中央人民政府組織法》、《關于選舉中國人民政協全國委員會和中央人民政府委員會的規定》以及后來陸續頒布的《土地改革法》、《婚姻法》、《合作社法》、《各界人民代表會議組織通則》、《勞動保障條例》等一系列法律，不僅體現了中國共產黨與各民主黨派、無黨派民主人士協商合作的真實性，而且初步形成了保障我國新生民主政權運行的法律體系。

2.2協商經濟事務，爭取經濟狀況好轉

廢除封建殘余，爭取國民經濟狀況好轉是建國初期中國共產黨迫切完成的中心任務，也是人民政協履行人大職權期間協商民主的主要功能。就全國經濟而言，建國初期民族資本主義在國民經濟中占據著重要的地位。據統計，1950年私營工業產值占全國工業產值的比例超過了50%，私營商業占社會商品機構的批發額和零售額分別為76.1%和85%。［8］與之相對應，各民主黨派、無黨派民主人士和部分革命團體自成立之初就與民族資產階級、城市小資產階級及其農村開明地主鄉紳存在千絲萬縷的聯系，是聯系中國共產黨和民族資產階級、城市小資產階級及其農村開明地主鄉紳之間的紐帶和橋梁，并在一定程度上代表了上述階級的政治經濟利益訴求。而且，就各民主黨派、無黨派民主人士人員構成而言，他們大多都是活躍在科教、工商、出版、金融等領域的社會精英和優秀人才，擁有高水平的專業知識和管理國民經濟的豐富經驗。因此，完成中國共產黨在建國初期廢除封建殘余和爭取國民經濟狀況好轉的歷史任務，就必須依靠人民政協加強中國共產黨與各民主黨派之間的協商合作。為更加有效地與民主黨派、無黨派民主人士的溝通、交流，從1950年起，中國共產黨在人民政協常務會議的基礎上，相繼增加了最高國務會議、雙周座談會、協商座談會等協商民主形式。在人民政協履行人大行使職權期間，中國共產黨與各民主黨派、無黨派民主人士圍繞農村土地改革、“三大改造”及社會主義工業化道路等問題展開了廣泛的協商合作，先后以建議的形式向中央人民政府提出了關于穩定市場商品物價、調整工商業稅收、統一管理國家經濟工作等一系列刺激國民經濟發展的措施，并形成了《中華人民共和國土地改革法》、《中華人民共和國土地法》、《公私合營企業暫行條例》等一系列專門指導國民經濟發展的法律文件，推動了國民經濟狀況的全面好轉。

2.3商討政治事務，維護國家主權安全

人民政協履行人大職權期間正是新中國政治體制和政權管理體系創建和形成關鍵時期。人民政協依托兼具國家權力機關和人民民主統一戰線組織屬性，對內承擔起建構國家具體職權機關行政體系的重任，對外代表中華人民共和國行使維護國家主權安全的職責。從1950年起，全國范圍內先后掀起抗美援朝、土地改革和“三反”“五反”運動。在此期間，人民政協協商民主成為中國共產黨、各民主黨派、無黨派民主人士之間就土地改革、鎮壓反革命、懲治腐敗等一系列事項展開磋商討論的主要渠道，為建國初期完成新民主主義革命遺留的歷史任務和維護新生人民民主政權做出了重要的貢獻。如朝鮮戰爭爆發以后，中國共產黨和各民主黨派依托人民政協展開更為團結的協商合作，一方面強烈譴責以美國為首的“聯合國軍”對朝鮮的侵略，揭露“美帝國主義者侵略朝鮮的目的，主要地不是為了朝鮮本身，而是為了要侵略中國”［9］的本質；另一方面在全國范圍內進行政治動員，“全力擁護全國人民的正義要求，擁護全國人民在志愿基礎上為著抗美援朝保家衛國的神圣任務而奮斗”。［10］總之，人民政協履行人大職權期間協商民主是中國共產黨和各民主黨派之間的協商合作的典范。它不僅從國家制度角度創建了新中國政治體制和政權管理體系，賦予了人民政權維護國家主權安全的合法性，而且通過這一時期中國共產黨與各民主黨派的協商合作，進一步鞏固了中國共產黨領導的多黨合作政黨政治格局的實踐基礎，既保證了民主黨派人士享有廣泛的參政議政的民主權利，又避免了西方“一黨專政”、“兩黨制”或“多黨制”政黨模式帶來的政權和社會動蕩局面的出現，為建國初期新生人民民主政權的鞏固和今后和諧政黨關系的全面形成做出了巨大的貢獻。

3　人民政協履行人大職權期間協商民主的當代價值

人民政協履行人大職權期間協商民主是以毛澤東為核心的中共中央領導集體在特定歷史條件下為實現制憲建國而形成的新型民主形式，它對于建國初期新生民主政權的鞏固和國民經濟的全面恢復都起到了巨大的作用。社會主義建設新時期，我國協商民主發展所面臨的社會政治環境和現實政治條件都已發生了巨大的變化，然而，人民政協履行人大職權期間協商民主并沒有因此失去其自身的價值，相反，它對于當前我國進一步健全社會主義協商民主制度，發展社會主義協商民主實踐，深化社會主義政治體制改革和建設社會主義政治文明依然具有重要的指導意義。

3.1確立了社會主義協商民主發展的價值目標

實現人民當家做主是社會主義協商民主發展的根本價值目標，它不僅是社會主義民主區別于西方資本主義民主最為顯著的特征，更是社會主義條件下我國協商民主實踐矢志不移追求的價值目標。正如胡錦濤在十八大報告中強調的，“人民民主是社會主義的生命，堅持國家一切權力屬于人民”。［11］以毛澤東為核心的中共中央集體在歷經二十八年新民主主義革命的實踐中，靈活的把馬克思主義民主理論運用于建國初期我國民主政權制度設計的實踐，創造性地提出人民政協履行人大職權的制憲建國發展思路，為社會主義民主制度的建立做出了開創性的貢獻。在這一過程中，毛澤東等開國元勛們從來沒有放棄或偏離對人民當家做主價值目標的追求，而且他們為之進行了艱苦卓絕的斗爭，最終建立起了“多數人民主代替少數人民主”性質的社會主義民主制度。從根本上講，人民政協履行人大行使職權期間協商民主是中國共產黨領導下的發展社會主義民主的手段和形式，因此必須服從和服務于社會主義民主制度的價值目標，這是因為：只有堅持人民當家做主的價值目標，才能體現社會主義協商民主的本質；只有堅持人民當家做主的價值目標，才能得到人民群眾的認可和支持，社會主義協商民主才能有不斷鞏固存在和發展的根基。與建國初期人民政協履行人大職權期間協商民主實踐相比，新時期社會主義協商民主發展所面臨的社會政治環境和現實政治條件發生了翻天覆地的變化。然而，長期以來，實現人民當家做主的價值目標是始終植根于中國共產黨領導的民族獨立和人民解放的偉大實踐中，成為了中國共產黨人發展社會主義主義協商民主不可更改的法則。

3.2完成了社會主義協商民主制度的邏輯建構

從社會主義協商民主發展的歷程來看，人民政協履行人大職權期間協商民主作為以毛澤東為核心的中央領導集體關于早期協商民主實踐的探索，初步完成了對社會主義協商民主制度的邏輯建構，為當前時期社會主義協商民主制度的發展和完善提供了一個結構完整、邏輯縝密的政治框架。這主要體現在：第一，確立了中國共產黨對社會主義協商民主的領導地位，為社會主義協商民主制度的形成和發展提供了政治前提。這是因為社會主義協商民主的性質是與我國的國家性質和中國共產黨的性質緊密聯系在一起的，充分體現了執政黨的意志，因此，堅持中國共產黨的領導是保持協商民主始終堅持社會主義性質的保障。第二，人民政協履行人大職權期間協商民主實踐涵蓋了黨際協商、基層協商、政協協商以及政府機關各部門之間協商等多個領域，基本上覆蓋了當代社會主義協商民主“通過國家政權機關、政協組織、黨派團體等渠道，就經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協商”［12］的活動框架和范圍。第三，形成了以黨際協商為主導、以人民政協為平臺的中國特色協商民主在國家層面的制度設計，使社會主義協商民主“體現在中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度之中，貫穿于多黨合作和政治協商的全過程，表現在國家政治和社會生活的各個方面”，［13］這不僅體現了我國各族人民的根本利益，而且反映了社會主義政治制度和政黨制度的優勢和特點，在我國民主政治建設中起到了巨大的作用。

3.3開創了社會主義協商民主與選舉民主良性互動的民主模式

選舉民主和協商民主是現代政治文明中兩種重要民主形式，集中體現了長期以來人類對民主孜孜不倦的追求。在社會主義中國，選舉民主與協商民主是發展和實現當代社會主義民主的兩種最為重要的形式。而且，在中國共產黨的領導下，我國人民創造性的將選舉民主與協商民主有機結合在一起，開創了協商民主與選舉民主良性互動的新模式，已經成為具有中國特色社會主義民主的一大特色，并在社會主義民主建設中發揮著越來越重要的作用。在新中國成立之時，以毛澤東為代表的共和國締造者們為盡快實現制憲建國目標，創造性地提出與各民主黨派和其他各界人士協商建國的發展思路，從而賦予人民政協兼具履行全國人大職權期間的國家最高權力機關與人民民主統一戰線組織雙重性質和實現協商建國與選舉人民政府等雙重任務，這從客觀上從國家制度層面將協商民主與選舉民主緊密聯系在一起，共同成為社會主義中國民主政治兩種實現形式。實踐證明，協商民主與選舉民主之間不是相互對立、相互排斥的。相反，在發展社會主義民主政治過程中，兩者相輔相成、相得益彰，不僅實現了黨和政府決策合法性與科學性的高度統一，而且通過協商民主與選舉民主形成的“條條”和“塊塊”模式，最大范圍適應了我國不同階層人民對社會主義民主不同層次、不同方面、不同角度的需求，在當代中國民主政治發展的實踐中越來越顯示出其獨特的優勢。

總之，人民政協履行人大職權協商民主源于中國共產黨在特定歷史條件下為實現制憲建國而做出的制度安排，是新民主主義時期以來中國民主政治發展的歷史邏輯、民主邏輯與制度邏輯的高度統一。人民政協履行人大職權期間，中國共產黨依托人民政治協商同各民主黨派和無黨派民主人士展開了廣泛的協商合作，為建國初期國家政權鞏固和國民經濟的全面好轉做出了重要貢獻。更為重要的是，人民政協履行人大職權期間協商民主的形成不僅確立了社會主義協商民主發展的價值目標和完成了社會主義協商民主制度的邏輯建構，而且開創了社會主義協商民主與選舉民主良性互動的民主模式，這對于在社會主義建設的新時期有效承接了十八大以來“黨領導人民有效治理國家”的政治體制改革發展需要和進一步健全協商民主制度都具有重要的價值和意義。

［1］習近平.在中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話［N］.人民日報，2014-09-22.

［2］中共中央黨校黨史研究室編.中共黨史參考資料（四）［M］.北京:人民出版社，1979.26.

［3］［日］小浜正子.近代上海的公共性與國家［M］.葛濤譯.上海:上海古籍出版社，2003.06.

［4］周恩來統一戰線文選［M］.北京:人民出版社，1984.135.

［5］毛澤東文集：第5卷［M］.北京:人民出版社，1996.343.

［6］周恩來選集：上卷［M］.北京:人民出版社，1980.366.

［7］劉少奇選集：上卷［M］.北京:人民出版社，1982.434.

［8］中國社會科學院經濟研究所.中國資本主義工商業的社會主義改造［M］.北京:人民出版社，1978.144.

［9］［10］人民政協重要文獻選編：上［M］.北京:中央文獻出版社，2009.138，139.

［11］［12］胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗［M］.北京:人民出版社，2012.25，26.

［13］莊聰生.協商民主是中國特色社會主義民主的重要形式［J］.中共中央黨校學報，2006，（4）:6.

責任編輯趙繼棠

編號］10.14180/j.cnki.1004-0544.2015.09.019

D627

A

1004-0544（2015）09-0101-05

國家社會科學基金項目（13CDJ009）；吉林大學基本科研業務費項目（2013PT014）。

宋連勝（1952-），男，吉林集安人，吉林大學馬克思主義學院教授、博士生導師，中國政黨研究所所長；李建（1985-），男，河北衡水人，吉林大學馬克思主義學院博士生。