我國閑置土地處置中的政府功能與政策選擇分析

孔小偉

摘 要：目前我國土地閑置現象觸目驚心，造成實質的資源浪費和損失。從性質上來分析，土地閑置也屬于土地市場失靈，需要由行使公共職能的政府給予矯正。在目前的各種矯正措施中，有償收回是一種較為可行的措施。有償收回，既可提高閑置土地的處置效率，使土地效益盡早實現，又能降低博弈和交易成本，有利于維護當地的投資環境、更有利于穩定土地需求預期、端正投資動機，對地方的財政收入及經濟社會平穩健康發展都具有正面價值。

關鍵詞：土地市場； 土地閑置；無償收回； 有償收回

中圖分類號：F301.0 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2015）02-0036-05

一、我國土地市場發展中的痼疾：土地閑置

自20世紀90年代以來，土地在我國經濟增長中扮演著重要的角色，成為工業化和城市化的助推器，在經濟政策中的作用也日益受到重視。然而，土地市場的發展也出現了很多問題，偏離了資源配置的初衷和軌道，土地在一定程度上成為投機牟利而非資源配置的工具。土地閑置就是其中突出的現象，已成為經濟發展、城市化進一步推進的障礙，而且愈演愈烈，演變至今成為我國土地市場中的痼疾。

所謂土地閑置，是指土地使用者依法取得土地使用權或承包經營權后，超過規定期限未開發利用的土地，包括城市未開發的建設用地和農村拋荒未用的農用地。土地閑置產生的原因較為復雜，大致包括開發商囤積土地而產生的閑置、資金不足而產生的閑置、資金不足項目轉讓的閑置、拆遷改造困難而產生的閑置、政府原因導致的閑置及其他不可預計因素產生的閑置。閑置的規模有多大呢？根據國土資源部的一項調查，截至2010年5月底，全國共上報閑置土地2 815宗，面積為16.95萬畝，閑置5年以上的占總數的31%。2000—2009年，全國房地產企業購置土地面積33億平方米，而完成土地開發面積僅有近21億平方米，約12億平方米土地未被開發，其中多數事實上淪為閑置用地[1]。土地閑置的現狀令人觸目驚心，也造成了實質性的嚴重浪費和損失。

一般商品閑置造成的損失不直接影響社會，而土地則不能同日而語。土地是稀缺資源，其供給具有剛性，因此其閑置造成的損失具有社會性、宏觀性特點。概況而言，基本有三個負面效應：（1）造成社會寶貴資源的大量浪費。隨著我國經濟的持續快速發展，對土地資源的要求也越來越迫切，特別是在發達地區，土地已成了稀缺資源。因此大量的土地被閑置不用就是社會資源的嚴重浪費。（2）減少社會經濟效益。因土地延遲開發而使本來正常情況下項目建成后理應產生的社會經濟效益，包括提供就業機會、稅收等將被迫推遲實現或難以實現，從而造成了實實在在的損失。（3）誘發投機炒作。若以囤積居奇、謀取暴利為目的而形成的“閑置土地”，則其后果更嚴重，它將人為地推動地價、房價攀高，滋生房地產泡沫，進而誘發泡沫經濟甚至金融危機，給國民經濟運行帶來潛在隱患。

與國外相比，我國的土地閑置情況相對更為嚴重。國外特別是西方國家，經濟發展趨于成熟，城市化基本完成，法制高度完善，開發商購而不用的土地閑置現象極少。它們所謂的土地閑置一般是指隨著經濟的發展和產業結構的調整，一些企業尤其是生產過程中會產生污染的工業企業和原土地利用率不高占地又廣的低端制造業，開始從城中心移向郊區，遺留下大量所謂“棕地”和“灰地”。這些土地不少位于城市內部，由于破敗、荒蕪而造成土地閑置[2]。總的來說，西方國家對閑置土地認識和再開發利用是在其經濟高度發達階段和城鎮建設進入成熟期后，伴隨著城鎮建設更新改造和中心城市經濟活力復興過程而展開的，并且側重于關注荒廢未利用而影響城鎮生態環境的一類閑置土地，其成因和規模與我國國情下的土地閑置現象不可同日而語。

我國經濟持續高速增長，城市化方興未艾，土地、房產價格不斷攀高，但相關的法律法規還很不健全，土地市場還很不完善，導致了大量土地閑置現象，這種背景下催生的土地閑置與國外特別是發達國家的土地閑置現象是有所區別的。特別是在種種導致土地閑置的原因中，由開發商待價而沽、擇機開發而造成的閑置是當前城市土地閑置中較為突出的現象。目前在我國，閑置土地的占有者一般為以追逐利益最大化為首要目的房地產開發商。開發商閑置土地，有資金緊張、無法開工或無法按照預期完工從而導致土地閑置的客觀原因；但更主要的是，以低價獲得土地使用權，手握閑置土地待價而沽，在土地市場行情飛漲之時再伺機拋出坐地生財。我國地價前幾年較低，特別是以協議和劃撥方式轉讓使用權的土地，其價格更是接近“白菜價”，一些開發商趁機囤地以便坐等升值。例如在2010年，全國閑置土地1 457宗，閑置的土地面積9 000多公頃，合同金額256億元，但令人吃驚的是，這些閑置土地的價格非常低，接近1億平方米的土地，合同價款只有256億元。如果容積率為1的話，樓面地價只有256元/平方米[3]。而且，由于我國特殊的稅制設計，在土地持有階段持有者的稅負遠低于流通階段，難以形成負稅壓力，持有費用較為低廉[4]，因此土地持有者更有動機低成本保有土地、擇機交易以避免風險。另外，在資本市場中，土地銀行對于上市房地產開發商意義很大，土地儲備越多，公司價值和上市市值就越高。因為衡量房地產公司的價值，不光有利潤指標，還有NAV估值法[5]。這就鼓勵上市和即將上市的房地產公司大量增加土地儲備，從而造成有些開發商土地儲備大大超過開發能力，形成大量土地閑置。從上述分析可看出，我國土地市場還不完善，一些政策和制度的設計甚至鼓勵土地投機，這樣閑置土地持有者進行囤地擇機開發也是符合其自身利益最大化的理性行為，是市場規律所致，是目前我國市場條件下的必然結果，市場機制對此是無法進行有效矯正和調節的，結果導致市場機制的失效。因此在某種程度上，土地閑置既是我國土地市場長期存在的痼疾，也是我國土地市場特有的失靈。

二、閑置土地處置中的政策選擇

矯正和彌補市場缺陷是政府重要職能，面對土地閑置這一特殊的土地市場失靈，需要非市場力量來糾正。政府作為社會最大多數成員的利益代表，被視為公平、公正的非市場主體，自然而然承擔修正市場失靈的任務。政府必須在充分發揮市場機制作用的基礎上，對土地閑置進行合理而有效的干預。

目前閑置土地的處置，一般是綜合運用經濟、行政、法律等各種手段多管齊下進行管制。總體而言，有如下幾種：（1）允許土地使用者按規定繳納土地閑置費后，延長動工開發期限，但不得超過一定期限；（2）經規劃部門同意后可改變土地用途，在辦理有關手續并繳納土地閑置費后繼續開發建設；（3）土地使用者申請安排臨時綠化等用地的，可按規定繳納土地閑置費，待條件成熟后再行開發，也有一定期限；（4）對因規劃調整造成閑置的，可為土地使用者置換用地開發建設；（5）協議有償收回國有建設用地使用權；（6）建立自動退出機制、鼓勵用地者自愿申請退地并給予適當補償；（7）無償收回[6]。

上述措施可按管制動機和意圖大致分為兩類，一類是以經濟手段督促和推動閑置土地持有人盡早按照約定進行開發，消除閑置，如（1）到（4）項均屬此類；另一類是收回閑置土地，再行安排從而消除閑置，（5）到（7）項屬此類。無論是何種管制動機，其最終目標均為盡早消除閑置，提高土地資源使用效益和發揮土地生產力，實現資源最優配置。第一類措施是直接指向最終目標；第二類是間接導向最終目標，即通過收回土地，按照政府意圖重新安排項目，從而實現土地利用和資源配置。

第一類管制措施在實踐中經常使用，然而效果有限。據國土資源部的一項調查，2010年5月底全國閑置土地中閑置5年以上的占全部閑置土地的31%，閑置期限較長，已造成嚴重浪費[7]。并且在這類管制措施下，土地仍然會閑置一段時間。對于這種土地閑置而暫時無法改變的現狀，政府也不能聽之任之，而應開拓思路，盡可能減少土地閑置產生的浪費，盡量利用土地價值，最大化發揮土地的經濟、社會效益。比如可由政府或開發商將這些閑置地開辟為臨時綠地，美化城市，待日后開發條件成熟時再進行開發。又比如可將閑置地開辟為臨時停車場，解決部分停車問題，緩解停車壓力。對于工業園區的閑置土地，可建設簡易標準廠房滿足小企業用地需求，從而物盡其用，減少土地浪費，實現土地部分價值。

如果閑置土地處置久拖不決，就應考慮以收回方式進行處理。但是收回方式是有償還是無償尚未有定論，在理論和實踐中這兩種方式有不同的理論意義和政策價值。

對于無償收回，首先可以肯定有存在的必要，它是閑置土地處置工作開展的重要威懾機制。有調查表明，如果取消這項規定，會降低閑置土地處置制度的威懾力，不利于閑置土地處置工作的開展，如果取消甚至可能會被誤讀為閑置土地處置政策的松動從而動搖軍心，因此應當堅持[8]。但是，這種方式只適宜作為一種威懾機制，必須設定嚴格的適用條件和程序，其總體原則是慎用，原因在于無償收回可能會產生一系列不良后果：

（1）損壞投資環境，影響地方形象。閑置土地使用權的無償收回，對依法取得土地使用權的單位而言是一種非常嚴厲的行政處罰，對其應用務必嚴謹，適用條件和程序必須嚴格，否則稍有不慎，就會造成對立甚至對抗，從而引發一系列糾紛，產生很多負面影響，敗壞當地的投資環境和形象。

（2）影響土地投資決策，打擊土地市場。無償收回帶來更為重要的后果是影響開發商的預期和決策，很多開發商就不敢拿地了。房地產市場是需要大量資金的市場，具有高風險、長期性的特點，開發商單憑自有資金是無法支持的，因此開發商必須有良好的融資渠道融資開發。但市場情況多變，開發商未必能確保融到資、資金能如期到位。特別是如果購地之后公司經營或市場行情有變，銀行未必愿意貸款，導致開發商無力開發，從而土地可能被政府強制無償收回而血本無歸。因此無償收回將對開發商的土地投資決策帶來重大的制約和束縛，影響其預期，進而可能抑制土地需求，減少土地投資，打擊土地市場。特別是如果經濟下行，房產市場不景氣，無償收回對土地市場更是雪上加霜，土地市場可能陷入長期蕭條而難以自撥。

（3）減少收入，影響地方財政。無須諱言，在當下很多地方都是土地財政，政府收入很大程度上依賴土地收益。無償收回的后果無疑將動搖土地市場，減少土地投資，進而打擊地方財政，減少地方收入，給地方財政帶來困難，地方政府的土地財政可能陷入崩潰，這種結果是依賴土地財政的政府難以承擔的。

（4）影響投資，拖累經濟。投資是穩增長的利器，房地產投資又是固定資產投資的支柱之一。政府如以強制無償收回方式處理閑置土地，勢必影響到土地和房地產投資，也勢必拖累經濟增長。目前不少地區經濟都高度依賴房地產投資，甚至可以不夸張地說房地產綁架了經濟，且這種狀況在短期內難以改變。如果貿然執行無償收回政策，將抑制房地產領域的投資，其產生的連鎖效應將對地方經濟產生很大的沖擊，后果嚴重。

（5）引發對立，增加處置成本。如果無償收回，閑置土地持有人必千方百計進行制度規避，利用種種手段逃避政策的適用，與政府的博弈和對抗不斷加強，無疑將提高政府的行政成本，降低處置效率，閑置土地將遲遲得不到處理，土地資源的效益難以得到及時利用和發揮，從而產生潛在的巨大成本。

因此，綜合上述各種因素，無償收回政策在實踐中不宜輕易實施，以威懾機制形式存在較為合理，可作為政府閑置土地處理的最后選擇。

而有償收回，則是一種多贏的選擇。土地是稀缺資源，價值從長期而言是一路上漲的，我國城市化進程正在加快，土地作為不可再生性資源，長期來看供不應求是必然趨勢。隨著我國土地一級市場的建立，土地的商品價值得到市場的確認，土地市場供不應求的狀況導致閑置土地的當前市場價格遠遠高于當初的供給價格，價格的巨大差異給閑置土地持有者帶來了潛在的獲利機會，開發商僅持有土地就有巨大收益，因此，政府對于在采取諸如征收閑置費、改變土地用途等措施之后土地仍然閑置的，可采取有償收回措施，將土地先行收回再重新出讓，按出讓純收益一定百分比作為對原土地持有人的補償。比如可以規定：收回的閑置土地作為儲備土地，由土地儲備中心根據城市規劃，通過招標、拍賣、掛牌等方式向社會公開出讓，所得款項扣減有關稅費后，50%返還給原土地使用者，50%繳入財政專戶。但應當注意，返還給原土地使用者的部分不應超過土地重新出讓所得凈收益的50%，且可規定閑置時間越長，返還的比例就越少[9]。這種處置措施是合理適宜的，因為近年我國土地增值速度很快，增值收益巨大，僅按純收益一定百分比給予補償就是一筆不小的金額，開發商的權益在一定程度上得到保障。閑置時間越長返還比例就應越低，因為如果返還給他們的比例過高，原土地使用者的所得利益損失不大，屯起地來就會有恃無恐，這反而不利于閑置土地的處置。

這樣的有償收回，既有一定的威懾效果（開發商難以獲得全部升值收益而產生損失），政府也可以獲得較多財政收入，但又不會讓開發商一無所獲，這樣將減少其抵觸情緒，減少對立進而減少執行成本，有利于提高土地閑置處置的效率，有利于土地資源及時得到利用，盡快發揮經濟與社會效益，對政府、土地使用者與社會都有利，是多贏的局面。這種機制有利于倒逼出開發商土地閑置的真實動機。土地閑置，除了政府原因，或是因開發商確實資金緊張，或是因開發商囤積居奇進行投機。但由于信息不對稱，政府難以獲知其真實動機。實施有償收回，資金確實緊張的開發商權衡利弊和成本收益，一般會愿意接受政府有償收回的舉措。而不缺資金，意圖投機的開發商因為不能獲得全部潛在收益必定心有不甘，因此一般不愿接受有償收回，在此情況下，政府甄別出此種動機的開發商，在符合一定條件后就可以考慮給予進一步的重罰措施，如加重罰金甚至無償收回等，也可加快土地處置的步伐。另外，這種措施可穩定投資者預期，給土地投資者一定的投資保障，有利于土地市場平穩健康發展，對地方財政也是一種利好。

另外，政府可考慮提高償還比例以鼓勵持有閑置土地的開發商自行申請退地，這種激勵機制的實施無疑也將大大推進閑置土地的處置進程和效率。

因此，政府閑置土地處置的基本思路是先以征收閑置費、保證金等措施督促開發商盡快開發，消除閑置，發揮土地效益，同時在閑置期間盡可能以建設綠地、開辟停車場等形式加以利用，發揮土地資源效用。如果上述方式處置效果不彰，再考慮以談判協議的方式有償收回，以增值的土地凈收益的一部分返還給原土地使用人作為補償，收回的閑置土地再根據政府的規劃和意圖出讓和安排項目。最后，如果甄別出開發商投機的真實意圖而又不愿接受有償收回的安排，政府可祭出更嚴厲的經濟和法律手段如無償收回等進行處理。這樣，政策循序漸進從寬松到嚴格，給予各方一定的利益空間，既提高了閑置土地的處置效率，使土地效益能盡早實現，也對開發商的利益給予了一定考慮，降低了博弈和交易成本，既有利于維護當地的投資環境，也有利于穩定土地需求預期及端正投資動機從而減少土地市場的動蕩，對地方的財政收入及經濟社會平穩健康發展都具有正面價值。

三、閑置土地處置的經濟和福利意義

由于我國土地閑置在很大程度上是市場失靈，完全依靠市場調節是無法根除這種現象的，政府有必要運用包括征收稅費、協議收回等各種手段進行干預，恢復資源的最優配置。總體上來說，政府的干預具有如下的經濟和福利意義：

1. 政府的干預可推動土地價格向價值回歸，傳遞更為準確的價格信息，從而引導資源配置。從本質上來說，不管何種原因導致土地閑置，引起閑置的市場需求是一種額外需求，從而“土地閑置”本質上是一種“虛假”需求[10]。它的存在，蒙蔽了土地市場需求真相，使得土地市場發出錯誤信號，扭曲了真實的供求關系和價格。政府通過有償收回、征收高額稅費等方式將閑置土地重新配置，物盡其用，促使土地市場擠去泡沫，消除虛假的需求，使土地市場供求關系更趨真實，確定的均衡價格更接近價值，從而能夠發揮價格信號的作用引導資源優化配置。

2. 政府的干預有利于規范市場秩序，促進市場公平競爭。在當前土地閑置的成因中，一個突出的原因就在于一些開發商低價囤地，待價而沽，擇機開發，造成土地閑置。如果對這種現象不堅決制止，將導致劣幣驅逐良幣：循規蹈矩、守法誠信的開發商只能獲得有限的合法利潤，而不守誠信、違規取巧的開發商卻能牟取暴利，迅速聚集財富，并進而大大增加資金實力，在與誠實守信的開發商競爭中可占據優勢，甚至有可能將其驅逐出市場，嚴重損害市場公平競爭秩序，對整體經濟的長遠健康發展更是極大的隱患。因此，政府有必要強力干預，打擊不良開發商，維護市場公平競爭的原則，規范市場秩序，創造良性競爭的市場環境。

3. 政府的干預有利于提高土地利用率，優化土地利用格局，促進城市經營。政府通過各種措施加快閑置土地開發，可有意識地圍繞城市經營戰略和城市長遠發展規劃，科學地進行城市土地利用、開發、整治和保護，從而調控城市土地的規模結構與開發強度，引導城市土地利用的發展方向與開發時序，優化城市土地利用格局，增加城市價值，提升城市形象，進而實現整個城市社會經濟協調發展和土地資本效益的最大化。

4. 政府的干預有利于抑制資產價格的過快上漲，引導財富的公平分配，夯實經濟發展的長遠基礎。閑置土地的大量存在會使本來就有限的土地資源更加稀缺，間接助推了房價的過快上漲，財富不斷集聚在少數土地和房產持有者當中，社會財富分配差距不斷加大，貧富懸殊水平水漲船高，對社會心理產生很大的負面沖擊。因此，政府必須憑借公權力強力介入，或強行收回，或有代價贖回，加大市場供應，平緩房價，削平財富差距，并有效擠除泡沫，為房產市場健康發展奠定堅實基礎。

5. 政府的干預有利于發揮土地資源的最大效益，促進經濟社會和諧發展。不管何種原因導致的土地拋荒都將帶來資源的嚴重浪費，抑制其可能的最大效益和產出并進而減少本可以實現的稅收和就業及可能的連鎖收益。政府通過各種手段，驅逐無實力或意圖不良的開發商，將稀缺土地按政府調控意圖配置，可最大化土地價值，盡快實現土地效益，增加稅收、就業等福利，從而促進經濟與社會的和諧發展。

當然，在政府處置過程中，應當明確市場機制和政府行為的作用，以及二者之間的經濟關系，不但要彌補市場失靈，還應注意和防范政府失靈。有必要通過健全處置程序，完善政策適用，防止權力尋租，推動閑置土地處置的效率與公正。

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責任編輯：張 然