周珂：新環保法只是一個起點

杜玉

2014年4月24日，這是一個讓周珂和萬千環境法學者難忘的日子，《環保法修訂案》得到正式通過，并于2015年1月1日開始施行。至此，這部中國環境領域的“基本法”，終于完成了25年來的首次修訂。就環保法修訂問題，記者采訪了現任中國人民大學法學院教授、中國法學會環境資源法學研究會副會長、北京市人大常委會法制顧問、環保法修訂參與專家周珂教授。此次環保法修訂是“新常態”下中國環保法律與時俱進的體現，同時也是中國環保新征程的開端。

環保法修法勢在必行

從2010年開始，大家提到北京，總是會拿霧霾來調侃，北京是新的“霧都”，此時公眾才開始感受到環境污染問題的嚴重性。“但其實早在2000年前后，我國的環境問題就已經上升到了國家環境安全的高度，對整個國土、社會的穩定、人民生活、生命財產造成了威脅。”談到環保法修法的背景，周珂講了這樣一個緊迫的背景，原來在公眾的不知不覺中，環境問題對于我國的影響已經如此巨大了。

“法律的滯后性也是重要的一個背景”，我國現行的《環境保護法》是1989年制定的，到2013年的25年間沒有進行過任何修訂，其中的法律規定與當前環境問題的解決嚴重不協調，無法滿足法律調整的基本要求，與現實生活日漸脫節，在功能上基本喪失了作用，就像一部陳舊的機器已經無法正常運轉了。“法律在社會上如果失去了權威、尊嚴，那對于環境法治系統將造成悲劇性的后果。”

“我們認為環境問題已經到了非常危急的關頭，環境問題與法律責任相背離程度太大，環境惡化程度又是如此之快”，中國環保法的修改已經到了“勢在必行”的階段。我們的領導者也認識到這個嚴重的問題，于2012年將環保法的修訂終于納入了議程，由此，我國的環保法開始了艱難的修訂之路。

“史上最嚴厲”之路并不好走

從1989年到2013年如此之久的時間，我國環境保護中所積累的問題，所要突破的難關不計其數，環境法律責任的嚴格與強化必定牽涉到各方面的利益，政府部門、企業、甚至是公眾的反對都是造成這些年環保法未能安排到修改議程的原因。此次環境保護法得以順利修訂，可見中央在修訂環保法上下了巨大的決心。在新環保法的修訂過程中，周珂等法學學者為推動新環保法的誕生，做了大量工作。自2011年環保法修訂正式啟動，共經歷四次審議、兩次公開征求意見，才最終塵埃落定。

2008年，環保部組織有關單位和專家評估現行環保法實施情況的時候，周珂就參與其中。他組織人民大學研究團隊調研后認為，應以修訂的方式對環保法進行全面修改，并提出了環保法修改的意見。

2010年，由有關立法部門主導的環境保護法一審修訂稿，要求小修小改，學者們的意見被認為“不現實”而被否定。這引起了學者們的焦慮與憤怒，“這是百年一遇的機會，學者們希望修法能夠修得好、修得值得”，因此北京的學者抵制小修小改，“我們如果支持這種修法方式的話，對環境法是一個災難性的后果。”由于學者們的堅持和新一屆中央領導對環境保護的高度重視，環境保護法的修訂迎來了新的轉機。全國人大法工委高度重視學者的意見，時任法工委法案室主任袁杰親自參加了北京學者組織的幾乎所有重要的環保法研討會議。在環境保護法的四審稿中，學者的意見得到了充分的體現，區域限批制度、聯防聯控、生態紅線等一些原來被認為不太可能被寫入的制度也進入了環保法，中國的環保法終于完成了“大步跑”。

新環保法突破明顯

周珂認為過去環保法的問題包括：軟、偏、窄三個方面，環保法的修訂也主要圍繞著這三方面來提出解決辦法，同時也是環保法修訂的亮點所在。所謂“軟”是過去的環境法律責任過輕，新的環保法增加了許多的新制度：“按日計罰”、“區域環境限批”、“總量控制”、“生態紅線”，甚至規定了四種帶有故意性質的行為可以拘留，“這是環保法首次直接規定可以追究對人身限制的處罰，盡管學者們對拘留的理解不同，但不能否認的是新環保法的力度大大增加了。”由此，新環保法也得到了“史上最嚴格”的稱號。

所謂“偏”的問題，是此次環保法修訂最大的亮點。“過去環保法強調行政管理，是一種上級對下級的命令服從的關系，這種關系‘偏是因為所有問題都認為是老百姓、企業的問題，只要管好企業、老百姓，問題就能解決。但中國環境問題的根源在于管理者。”環保法應該是政治性的、政策性的，是約束政府行為的，而過去的環保法管理者是不承擔責任的。“環保法修訂一審草案的時候，我們已經看到這個問題，決心把政府環境責任作為法的重點”，新的環保法“有人概括七十多條有一半以上都是與加強政府環境責任相關聯的”，如明確了環保直接與地方政府干部考評掛鉤、列舉了監管部門的九種失職瀆職行為，并規定了嚴厲的行政問責措施等，使我們的環保法走向了正確的軌道。

而“窄”的問題則是改變過去環保法就是環保部門在單打獨斗的局面，“過去環保法就是一條線——政府管企業，而這條線主要體現在環保部門的功能上，這就非常窄了。”國外環境保護在法律上特別強調“公共治理”，即環境保護至少有三方面的主體——政府、企業、公眾，都要參與，法律要賦予他們權利和責任。“新環保法中，我們特別強調環境保護的綜合治理、綜合手段的運用，像“企業黑名單制”等手段使我們的手段更豐富不像過去那么‘窄了。”新環保法與國際接軌，構建多元治理、公共治理的模式，綜合手段的運用大大擴寬了我們治理的維度 。

環保法的地位要與時俱進

新的環保法雖然開始實施了，但環保法的地位這個歷史問題仍然值得認真思考與對待。與美國、日本等發達國家相比，我國環保法的地位明顯處于較低的水平。周珂稱，1979年制定環保法的時候，它就帶有“母法”的性質，其它專項法都由它派生出來。但由于當時立法的時機帶有超前性質，就在立法程序上采取了更便捷的程序——由全國人大常委會制定，這是特定歷史背景造成的。而1989年我國正處于以經濟建設為中心的關鍵時刻，環保法的地位不可能過高，就仍然由全國人大常委會制定。這樣一來從《立法法》的角度，邏輯上有些人就不承認環保法“母法”的地位，環境專項法依法是由全國人大常委會制定的。根據《立法法》相關法條規定：中國的法律分為兩種，一是由全國人民代表大會制定的法律，如刑法、民法、經濟法等;二是由全國人大常委會制定的法律，而全國人大常委會制定的法律的地位事實上顯然是低于全國人大制定的法律，環保法牽涉到與其它相關法律相協調的問題的時候，無法做到全面的“融入”，而新常態的發展要求是：“其它領域要與生態文明相融入”。

因此，新環保法在修訂時，許多專家呼吁“升格”環保法的地位，但由于中國立法有按照立法計劃進行的傳統，沒有過升格法律地位的先例，此次修法并未提升環保法的地位。全國人大常委會委員長張德江評價環保法是“基礎性、綜合性法律”，這被認為是“變通”地“升格”了環保法的地位，但周珂講我們還是要通過各專項法立法中明確環保法的上位法依據、在許多制度上明確環保法地位等方法“倒逼”環保法變成全國人大制定的法律，這對我國法治建設和經濟社會環境可持續發展都是至關重要的。

環保法任重道遠

近年來，我國的發展是令我們欣喜的，“經濟新常態”的提出，表明我國的經濟已經進入到了發展的穩定期，但我們卻越來越懷念沒有“霧霾”的藍天。“經濟發展的‘新常態應當是符合生態文明建設要求的可持續發展的機制。環保法是‘經濟新常態的一種保證，否則污染、破壞資源都會導致經濟的不可持續性”，新環保法只是我國環境保護的一個開端，環保的道路還有很長，我們還面臨非常艱巨的環保任務。

我國如今還存在許多勞動密集型企業，這種發展模式在經濟發展新時期是必須要進行轉型的。新環保法中提出“環境保護優先”原則，取消了“限期治理”制度，也表明了我們治理環境問題的強硬態度。這對國家和政府也提出了很高要求，李克強總理談到環境保護將要大力推行污染的第三方治理，所有污染物都必須符合國家標準，由污染治理企業負責進行治理。這就需要政府財政補貼與政策扶持，達不到污染物排放標準的企業將面臨關門的命運，由此對經濟、就業產生的影響，也需要政府承擔責任。

其次，環境專項法要嚴格依照環境法的相關規定以及環保法與其它領域法的銜接問題還是我們在今后的法律制定、政策配合上要重點關注的，這不僅對環境發展至關重要，對經濟建設也是舉足輕重的。我們在環境專項法的制定上要嚴格遵循新環保法的原則、制度進行具體的制度設計，而不是避重就輕，盡可能壓低環保的標準，這樣我國的環境治理只能是治標不治本。而其它的領域法：如民法、刑法等，涉及到環境保護問題，要自覺配合環境保護。

我們提“新常態”意味著更高層次的發展階段，經濟的可持續發展是需要好的環境為依托的，在環境問題引起人們廣泛關注的今天，我們更要把握機遇，治理環境，為中國經濟提供長盛不衰的源動力！

“為了一棵樹的尊嚴，和一朵花的芬芳，他們各顯其能，為天空代言，為河流請命！面對少數人的貪婪，為了更多人的幸福，他們共同努力，用一部法律的修訂去衛護這一片青山綠水！”這是2014年12月4日，周珂榮獲“CCTV年度法治人物”時的頒獎詞，中國還有千千萬萬周珂這樣的學者在為環保、為中國的法律的進步在傾其全力貢獻。

法律，不僅僅是用來評判和執行人間糾紛的手段，在冰冷刻板的法律條文背后，不是理性標準和刻意束縛，而是人類對道德良知的感性的渴望，更是需要一代代人的犧牲來換取的在法律律條上的點滴完善和進步。也許今天中國的法治建設還不是那么健全，但新常態下中國依法治國的步伐會不斷加快，在總結前人經驗的基礎上不斷探尋適合中國的法律道路，新環保法只是一個起點，在新常態下的中國法治的發展，也將會一往無前，中國環保的新征程才剛剛開始！

責任編輯 李菡丹