預算績效目標編制的實踐與思考
——以江蘇省靖江市為例

●鐘長明

預算績效目標編制的實踐與思考
——以江蘇省靖江市為例

●鐘長明

預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是深化行政管理體制改革、提高政府公信力的重要舉措，對于提高公共資金使用效益、有效緩解預算收支矛盾有著重要意義。編制預算績效目標，是實施預算績效管理的源頭和基礎，是評價財政支出績效的重要依據，通過科學編報預算支出績效目標，有利于預算部門作出科學的財務決策，進一步明確支出責任，改進工作措施，提高管理效率。

隨著預算管理體制改革和績效管理理念的深化，各地在績效目標編制方面積累了一定經驗，也出臺了相關實施辦法來指導績效目標編報工作。但總體而言，仍存在目標管理形式化、目標編制不科學、不準確的問題。本文結合近年江蘇省靖江市績效目標編制和評審工作實際，從績效目標編制層面探討績效目標及績效指標的設計路徑及方法，并就當前績效目標編制中存在的問題分析成因，進而提出解決思路。

一、績效目標編制的主要做法

（一）績效目標編制的范圍逐年擴大

根據財政部門《預算績效管理工作規劃》要求，靖江市積極探索并穩步推進預算績效管理工作，績效目標管理日益加強。主要體現在：績效目標編制的范圍不斷增點擴面，已初步實現績效目標的全覆蓋。績效目標的編制部門由試點單位擴展到全部預算單位，編制對象由試點部門預算項目支出擴展到全部預算項目，即不僅包括部門預算項目，也涵蓋年度中安排的政府專項資金和轉移支付項目支出，不僅涵蓋所有項目支出，還拓展了部分部門整體支出，績效目標的編制逐漸步入常態化、規范化軌道。

（二）引入對績效目標的專家評審機制

為確保目標編制的合理性、科學性和可行性，自2014年起，改變以往績效目標編制質量由財政部門內部審核的做法，引入績效目標專家評審機制。主要做法是：對年內報送的績效目標，按內容進行了分類和打包分組，每組分別由人大、審計及相關行業專家組成專家評審組對績效目標開展評審。評審采取單位自述項目概況、專家質詢、預算單位現場答疑、專家組打分并書面填寫評審意見的形式。財政部門匯總專家評審意見，反饋預算部門修改完善，修改完善后的目標批復下達到預算單位，為日后績效跟蹤和評價提供參考。近兩年績效目標評審共提出了200余條具有參考價值的建議，修改 （正）、補充目標100余個，績效目標評審取得了良好效果。

（三）績效目標編制納入部門預算編制范疇

為強化預算單位的主體意識和責任理念，推進績效管理與預算管理的一體化，自2014年起，靖江市將績效目標的編制納入部門預算的編制范圍，實現了績效目標編制與部門預算 “同時布置、同時編報、同時下達”的三同步。一是在部門預算編制文件中明確績效目標編制要求，加強與預算結合的緊密度。在編制績效目標的文件中明確了績效目標編制范圍、口徑和填報要求，減少了以往績效目標編制滯后、模糊、隨意的現象。二是建立信息化平臺實現績效目標編制與部門預算網絡連接和數據共享。建立績效管理信息系統，在部門預算系統上設置入口，建立項目資金預算安排數的鏈接，實現數據的互通共享和同步更新。三是建立部門預算績效目標審核機制。要求編制的專項資金績效目標評審情況為財政局預算編制小組提供決策參考，對未按規定及時申報預期績效目標或審核未通過的專項資金，預算編審小組將不予受理；對不按規定調整完善項目預期績效目標的，不安排相關專項資金。

（四）制定并出臺了相關制度辦法

提高預算績效目標的編制水平，扎實推進績效管理工作，完善的制度是切實的法制保障。為此，靖江市先后出臺了《市級財政專項資金績效管理暫行辦法》、《市級財政專項資金預算績效目標管理試行辦法》、《市級預算項目績效跟蹤監控管理辦法》、《市財政預算績效管理考核評價暫行辦法》等文件。每年會合部門編制印發 《關于做好**年市級財政預算績效目標編報工作的通知》明確編報要求和具體填報事項，還印發了《關于對市級專項資金績效目標實行跟蹤監控的通知》、《關于開展**年度市級財政支出項目績效自評價和再評價工作的通知》，指導全市開展全過程績效管理工作，初步搭建了“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的預算績效管理框架體系，為推進預算績效管理工作發揮了積極的作用。

二、績效目標編制存在的問題

（一）項目的前期論證不夠充分

受傳統預算管理方式的影響，一些部門在申報項目時，對項目實施可行性、必要性沒有充分認證，申報績效目標時表現為項目實施的必要性不足、申請資金與目標不匹配、后期管理無預案。如部分涉及平臺建設、監控升級等設備購置項目，績效目標僅設置了購買設備的定量及后期影響的定性目標，未提供購買設備的規劃、原有設備不適用的原因、新購設備的預期使用壽命、年度折損率和設備使用統計分析數據等；設計和施工類項目，僅申報設計費和施工成本相關的項目資金，未設置工程量及相關工程費用，對工程概預算和審價核減預估不足。

（二）績效目標編制不夠完整

主要表現為一些部門編制績效目標時通用性指標不完整、個性指標浮于形式無特色。排除一些特定指標，如經濟效益指標、生態效益指標，一些通用性指標在編制績效目標時使用不夠充分，如投入過程指標僅設置資金到位、資金使用指標，對資金到位的及時性、預算執行情況、財務制度制定與執行、項目管理制度與措施完整與落實都無完整表示；培訓類項目只編制培訓人次、培訓班次等數量指標，缺少培訓合格率、培訓能力提升效果等質量指標；調水沖污項目設置的指標治標不治本，只設置清淤次數、安排清淤人數等面上指標，未觸及污染源排查、水質提升等治本的質上指標。

（三）績效目標填報內容不夠規范

由于對績效目標概念理解的偏差，部分預算單位在填列績效目標時缺項、漏項、串項時有發生，主要表現為績效目標編制的盲目性、填報目標的隨意性、目標指標歸類的混亂性。部分預算單位不知如何利用項目立項資料（政府對項目建設批復、可行性研究報告、項目管理辦法等），不善于從資料中提取相關指標和數據；填報的績效目標設置有的無從獲取、有的無法實現、有的過于空泛，定量指標少、定性指標多，如出現 “水土保持率”、“滿意度100%”、“學員素質持續優化”、“符合要求”等指標和目標；在指標歸類時各類指標串項也時有發生，如將產出指標與影響指標相混淆、影響指標與后續發展指標相混淆等。

（四）績效內容與標準值劃分不清

績效內容是對所設定績效目標指標的解釋，一般可用文字或數字（完成數量）來表示。標準值是績效指標預期達到的目標或標準，可參照行業標準或項目發展規劃，一般用完成程度即百分比或具體數值表示。在編制績效目標時，一些預算單位很容易將兩者相混淆，時常以績效內容代替標準值。

（五）各類指標設定的權重隨意性大

在設定投入、產出、結果、影響力因素四類目標時，雖然財政部門分別設定了權重比例，但考慮到項目之間存在的差異，在保證權重總值為100%的基礎上，將各權重的配比設為可調控值。績效目標評審發現，一些部門對權重改動較為隨意，如：投入指標占比超過50%，產出與影響指標總量低于30%等。

三、產生績效目標編制問題的原因和制約因素

（一）對編制績效目標的認識還不足

有些預算單位還沒有確立自身作為績效管理責任主體的意識，績效理念尚未完全融入資金分配使用和項目實施運作，“重分配、輕管理、重支出、輕績效”的思想尚需進一步扭轉，“績效為先”還沒有成為資金使用和項目實施中的根本準則和自覺行為，影響了財政資金的使用效率和預算績效管理工作的順利開展。有的部門出于自身完成目標考核的要求，避重就輕、刪繁就簡，設計的績效指標起不到績效管理作用。

（二）缺乏對各類項目個性化績效指標的研制和積累

財政支出項目包括基本建設類、政策補貼類、政府采購類等多種類別，覆蓋教育、衛生、科技等多種領域，項目的產出和結果主要通過個性化的績效來體現。然而，目前個性化績效指標的設計還遠遠達不到“科學合理”的要求，主要表現在以下兩個方面：一是重產出指標、輕效果指標。僅對照工作計劃將直接的產出指標進行羅列，卻缺少對效果和影響力因素指標的關注，相關指標較為單薄。二是重定性指標、輕定量指標。由于定量指標須以定量數據為基礎，指標及其標準的采集工作又需要耗費較大成本，因此定量指標的歷史積累不足。許多部門往往將工作重點放在如何申請更多的預算上，對績效目標往往只是宏觀描述，無法細化和量化。

（三）缺乏可借鑒的績效標準

當前績效目標的績效標準大多來源于計劃標準，但卻存在較多隨意“拍腦袋”的情況，歷史標準、行業標準及經驗數據更是非常缺乏。這與我國預算績效管理的發展歷程較短，尚未形成系統的標準數據庫不無關系。

四、應對績效目標編制存在問題的對策

（一）加大宣傳和培訓力度

首先，財政部門應加大宣傳力度，使預算部門從思想上提高對績效管理的重視程度。充分利用網站、報紙、電視等新聞媒體，廣泛宣傳績效理念，營造“立項有據、用錢問效、無效問責”的良好社會氛圍；其次，采取“請進來、走出去”方式組織召開座談會、培訓會開展學習交流，講解績效管理知識，交流工作經驗，解決績效目標編制中各種疑難和困惑，使預算部門掌握業務本領。

（二）強化目標論證，嚴格審核目標

績效目標設置的科學性有賴于管理機制的完善。首先，需要全面運用項目歷年目標任務完成情況、專項資金績效評價情況、當年項目預算等信息，對項目的績效目標進行充分論證。第二，對于設計的績效目標，應采取預算部門、財政部門層層把關的方式進行嚴格審核，并明確審核標準和要求。第三，通過績效跟蹤和績效評價進一步驗證目標的合理性，并給予調整，以提高未來年度績效目標設置的準確性。

（三）要統一規范格式

針對績效目標編制過程中編制內容不完整、不規范和不科學的現象，財政部門應將歷年出現的主要問題加以歸納和分析，建立規范的文本格式，統一共性指標并提供參考借鑒模板，對個性指標給出指導性意見，減少和扭轉預算部門自行摸索、雜亂無章的局面。具體為：

1、相對固化指標框架結構和通用指標內容。將績效目標規范文本定義為投入、產出、結果和影響力因素等四維度指標。投入指標包括預算資金管理、財務管理、項目管理等方面的二級指標，分別下設資金到位率、預算執行率、資金使用合規性、財務管理制度健全性、組織機構健全性、制度措施健全性、項目工作流程規范性等三級指標；產出指標包括數量、質量和時效等方面的二級指標，下設項目工作個性化數量、質量和時效三級指標，如補貼發放人數、培訓合格率、及時完工率等；結果指標包括產出對應的社會效益、生態效益、經濟效益及受益人群滿意度等方面的二級指標，下設如受益戶數、銷售收入增長率、廢氣排放降低率、服務人群滿意度等方面的三級指標；影響力因素指標包括項目實施相關的長效投入、人力資源、配套設施、信息共享等可持續發展類的指標，如高級職稱占研發人員比重、信息化管理能力等。

2、對個性指標給予正確的導向。一是要引導預算部門善于提煉績效指標。編制績效目標往往要借助部門職能職責、項目立項文書、建設施工合同、項目管理要求（制度、辦法、通知）、考核辦法等相關文件資料，要引導部門從相關資料中捕捉和提煉項目目標要求、細化目標指標內容，培養預算部門自行制訂績效目標的良好習慣，使設置的指標能夠真正反映項目管理的全過程，提高部門履職管理水平。二是要求預算部門盡量選擇可衡量、便于考核的績效指標。只有細化量化的績效目標，才能給預算執行的績效跟蹤和預算完成的績效評價提供可靠的依據，如果項目績效目標過于定性，項目實施時和完成就缺乏目標約束和考評對照。所以，在個性目標的編制過程中要強調盡量使用定量指標，限制使用定性指標。三是目標對象要細化具體有明確指向。如城鄉建設用地的增減掛鉤指標項目，在影響指標中要細化長效管理指標，如下設“農民宅基地管理”、“新建安置房管理”、“拆舊復墾監管”等明細指標，社會評價指標不能統括為“群眾滿意度”，要細化為具體受益對象即 “所在村鎮村民滿意度”、“轄區孕產婦滿意度”等。

（四）加強行業個性指標研制，建立績效標準庫

一是不斷積累行業個性化指標。當前，財政支出項目共性指標的研究與應用已較為成熟，下一步應加強及推動各行各業個性化指標的收集和研制，構建個性指標庫，從而加強對定量指標和效果類指標的設計指導。二是重視數據積累，建立并完善績效標準庫。需強化可持續性項目的分類管理和數據累積，加強項目前后的縱向數據對比，將相關的基礎數據作為同類型項目績效指標及標準設置的參考依據；積極開展績效標準庫的建立，通過各種途徑的數據采集，不斷充實歷史標準、行業標準及經驗數據，為客觀、公正、合理地設置績效指標及標準提供參考。

（五）限定各指標權重比的上下限范疇

產出和影響是衡量財政投入是否有效的核心指標，如果投入占比過大設置，又將財政資金引入“重投入、輕產出”的固有軌道，不能體現“講求績效”的要求，背離了績效管理的初衷。財政部門可以考慮設定各項四維指標的比重參考值，如設定投入指標35%、產出與效果55%、影響力因素10%，并允許其在5%范圍內上下浮動。

（六）強化對績效目標編制質量的考核

研究建立績效管理考核相關辦法，細化績效目標編制要求，明確績效目標編制的重要作用和嚴肅性并制定績效管理考核的相關獎懲辦法，以完善的制度保障和促進績效目標編制質量的提高。■

（作者單位：江蘇省靖江市財政局）