學前教育公共服務均等化研究

●崔惠玉 周 偉

學前教育公共服務均等化研究

●崔惠玉 周 偉

一、引言

2010年我國發布了《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》，其中明確指出：“學前教育是終身學習的開端，是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業。……學前教育仍是各級各類教育中的薄弱環節，發展學前教育，必須堅持公益性和普惠性，努力構建覆蓋城鄉、布局合理的學前教育公共服務體系，保障適齡兒童接受基本的、有質量的學前教育”。由此可見，我國將學前教育的性質界定為政府提供的公共產品，同時堅持公益性和普惠性的要求又將學前教育提供的標準界定為政府提供基本水平的學前教育。近年來我國各級政府對學前教育的政策支持和財政支持力度大大提高，然而，學前教育服務提供仍然存在一定的供需矛盾，但主要是“物美價廉”的普惠園供給不足，存在結構性失衡。同時，各地區學前教育公共服務的差異仍然存在，有些指標還非常顯著。

二、研究方法及數據說明

（一）描述均等化水平的指標說明

衡量變異差異的指標主要有變異系數、泰爾指數和基尼系數三種。其中基尼系數是意大利經濟學家基尼提出的，最早用來描述收入分配差異程度。

圖1 收入洛倫茲曲線

如圖1所示，圖中橫軸表示累積的人口比例X%，縱軸表示該比例的人口所擁有的社會收入占社會總收入的比重Y%，當擁有一定收入人口的比重和自身人口數量比重相等時視為完全的公平，否則擁有收入比重越大的人占總人口比重越小時則不公平性越強。基尼系數一般用圖中45度線和曲線之間的面積占整個45度線下面積的比重來計算，即計算出的基尼系數值一般分布在0-1之間，基尼系數越大，不平等性越強。按照聯合國的規定，基尼系數在 [0，0.2]之間，表示收入分配絕對平均；在[0.2，0.3]之間表示收入分配比較平均；在[0.3，0.4]之間表示收入分配相對合理；0.4作為一條警戒線，基尼系數分布在 [0.4，0.5]之間表明收入分配的差距已經比較大了；而基尼系數在0.5以上則表示收入分配之間的差距比較懸殊了。學前教育支出基尼系數是在收入基尼系數的基礎上發展而來的，根據累計學齡兒童的人口比重和所享受學前教育支出之間的關系計算得出。跟收入基尼系數一樣，學前教育基尼系數的比值越大，表明學前教育支出的均等化程度越低。因為根據洛倫茲曲線計算基尼系數的過程比較繁瑣，要求數據比較精確，本文引用一種新的方法計算學前教育支出的基尼系數。設n個地區的指標分別為x1、x2、…、xn，μ為平均數，則：

（二）變量選擇和模型構建

影響學前教育均等化水平的因素是多方面的，這些因素又可以根據作用方式的不同分為更多的種類。本文從學前教育投入、過程和結果三個方面出發，通過選擇代表性指標，從宏觀角度度量這些因素和學前教育支出均等化水平之間的關系。

1、學前教育支出基尼系數。本文利用簡化的基尼系數算法，用表示我國31個省、自治區、直轄市各年度的生均預算內學前教育支出額，計算得到我國1997年至2011年學前教育支出的基尼系數。

2、學前教育投入指標。從學前教育投入的角度出發，本文選擇當地政府預算內學前教育支出占全部預算內教育支出的比重，來衡量一級政府對學前教育公共服務提供的努力程度。通過總結典型國家對學前教育投入的做法，本文發現預算內學前教育支出占全部預算內教育支出比重越高的國家和地區，其學前教育服務均等化水平往往越高。而這一比值較低的地區，學前教育支出均等化水平也往往較低。

3、城鄉收入比。城鄉收入比指城鎮人均可支配收入與農村人均純收入之間的比值。作為衡量我國城鄉經濟發展差異的一項重要指標，這一比值越高說明我國城鄉之間收入分配差距越大。本文認為城鄉收入比會成為影響和制約學前教育支出均等化水平的一個重要指標。

4、學前三年毛入園率。這是衡量學前教育公共服務均等化水平的一個結果類指標。學前三年毛入園率指幼兒園在園兒童數量與學前教育適齡兒童數量的比值。這一比值越高，說明學前教育的滿足程度較高，一個地區的學前教育投入取得了較好的效果；相反，學前三年毛入園率較低證明學前教育服務的普及程度較差。

基于對上述變量選取的分析，本文以學前教育支出基尼系數作為被解釋變量,得到回歸模型如下∶

Edugn=α+β1Edup+β2IR+β3ER+u

其中，Edugn表示學前教育支出的基尼系數，Edup表示預算內學前教育支出占總預算內教育支出的比重，IR表示城鄉收入比，ER表示學前三年毛入園率。

（三）數據來源

以數據的可獲得性和來源一致性為前提，本文選取了1997年到2011年間21個時間點，我國不同地區的樣本數據。根據各年的《中國教育統計年鑒》和《中國教育經費統計年鑒》計算得出我國各省份不同年度學前教育生均預算內支出，并以此為依據計算得到學前教育支出的基尼系數；預算內學前教育支出占總預算內教育支出比重是根據 《中國教育統計年鑒》辦學條件目錄下教育經費中列支的各項數據計算得出；城鄉收入比是根據 《中國統計年鑒》各年度相關數據整理得出；最后，學前三年毛入園率由于2009年之前沒有官方統計數據，是根據《中國教育統計年鑒》在園兒童數量與《中國人口統計年鑒》中3至6歲兒童人口數量計算整理得出。

三、實證檢驗和測量結果

（一）我國1997-2011年的學前教育預算內支出基尼系數

從表1可以看出，從1997年到2011年我國的預算內學前教育支出基尼系數明顯偏高，根據聯合國規定的基尼系數大小衡量標準，1997年至2011年我國學前教育支出非均等化水平較高，但隨著我國對學前教育重視程度的不斷提高，學前教育支出均等化總體上有向好的趨勢。

表1 1997-2011年我國預算內學前教育支出基尼系數

（二）模型估計

模型估計結果如表2所示：

表2 模型估計結果

（三）結果分析

根據回歸結果，本文可以得出以下結論：政府對學前教育的重視程度以及城鄉收入差距兩方面對學前教育支出的均等化水平有顯著性影響。政府在預算內安排學前教育支出越多，越會使更多資源流向學前教育領域，使學前教育服務地區間差異縮小。這與定性分析的結論相符合。值得注意的是，實證分析結果顯示城鄉收入比越大，越能夠降低學前教育服務的不均等性。這個結論似乎與常理相違背，分析發現，由于被解釋變量選取的是預算內學前教育支出的均等化水平，而在現存的制度體系下，預算內支出主要流向了位于城鎮的公辦園，彌補了城鎮公辦園學前教育服務提供的成本，致使城鎮園幼兒享受學前教育服務均等化水平得以提高。相對于城鎮公辦園，一些民辦園和農村地區的幼兒園則沒辦法獲得更多的預算支出。學前三年毛入園率的提升表明有更多的適齡兒童可以享受到學前教育服務，學前教育支出基尼系數相應降低，學前教育服務均等化水平增強。

四、我國學前教育不均等的進一步考察

（一）學前教育經費投入差異的比較

1、地區學前教育經費投入差異的比較。從表1可以看出我國各省份預算內學前教育支出總額呈現逐年上升趨勢，不同地區預算內學前教育支出占GDP比重的差距十分明顯，但這種差距有逐漸縮小的趨勢。表3反映的三年預算內學前教育支出占GDP的比重中，2011年省份間極差率最小，但最大值仍是最小值的19倍之多。

表3 預算內學前教育支出占GDP的比重 單位：%

通過預算內學前教育支出占預算內教育支出的比重可以反映出不同地區對提供學前教育服務的努力程度。從表4來看，隨著政府對學前教育重視程度的逐漸提高，預算內學前教育支出占預算內教育支出的比重呈現逐漸上升的趨勢，而且各省份之間這一比重的差異也在逐漸減小。

表4 預算內學前教育支出占預算內教育支出的比重單位：%

生均預算內學前教育支出的省際差異在近些年呈現出逐漸縮小的趨勢，但2011年生均預算支出最高的省份為8244.83元，仍為最低省份259.81元的31倍。顯然，當前我國不同地區學前教育生均預算支出的差異仍然十分顯著。

表5 生均預算內學前教育支出 單位：元

2、城鄉學前教育經費投入差異的比較。城鄉學前教育生均預算支出可以反映城鄉學前教育服務提供的偏好程度。隨著我國對農村教育傾斜力度逐漸加大，城鄉間教育差距在逐漸減小。盡管如此，數據仍顯示出2011年我國農村生均學前教育預算支出僅為332.80元，與全國平均水平1458.81元之間存在較大的差距。

（二）接受學前教育機會差異的比較

1、地區間學前教育供需關系差異比較。接受學前教育的機會能夠反映出各地區適齡兒童獲得基本學前教育服務的難易程度。考核的指標有很多，如學前三年毛入園率、轄區一定范圍內學位提供量等。因為無法獲得各地區適齡兒童的準確統計數據，本文暫用各轄區人口比重來代替各轄區學前教育適齡兒童比重，用各地區幼兒園班級數代表學前教育服務提供能力，通過比較，估計得出各地區兒童接受學前教育服務機會的大小。

圖2 幼兒園班級數量占比和人口占比的誤差圖

借助統計軟件構造了不同地區幼兒園班級數量占比和人口占比的誤差圖，可以發現，兩個指標之間的差距均分布在[0,0.1]之間，也就是說各個地區學前教育服務整體供給能力和學前教育服務的需求之間還是比較均衡的。按一個班能夠提供40個學前教育學位計算，各地區學前教育學位提供數量基本可以滿足各地學前教育需求。

2、城鄉間學前教育供需關系差異的比較。與分析地區間學前教育供需關系差異相同，由于統計數據的限制，無法找到全國學前教育提供能力和需求能力的準確數字。本文以學前教育城鎮和鄉村的幼兒園數及幼兒園班級數代表地區學前教育服務的提供能力，用適齡兒童人數代表學前教育服務的需求。從表6可以看出，全國范圍內平均每個幼兒園班級數為6.99個，城區為7.51個，鎮區7.19個，鄉村6.32個。農村幼兒園班級總數僅占全國幼兒園班級總數的31.49%，其中非民辦園數目占全國的比重為42.33%。反觀學前教育的需求數量，以3-6歲兒童作為適齡兒童估算，2011年農村學前教育適齡兒童占全國學前教育適齡兒童的55.65%。這說明農村幼兒園供給和需求差為24.16%（這里默認城市幼兒園和農村幼兒園每個班級提供的學位是相同的）。

表6 2011年城鄉幼兒園總數和幼兒園班級數 單位：個

（二）學前教育師資力量差異的比較

1、地區間學前教育師資力量差異的比較。近年來，我國教師隊伍逐漸發展壯大，師資力量也日益雄厚。為了保證學前教學的質量，我國各地區都在努力逐漸降低學前教育生師比。如表7所示，2009-2011年我國學前教育平均生師比從17降到15.78。各省份之間的差異雖然從2009年到2011年先小幅度上升后下降，但總體生師比是處于下行的趨勢。

表7 學前教育生師比（在園兒童數量/教職工數量）單位：%

學歷層次是衡量教師素質的標準之一，逐步提升學前教育教師的學歷水平，對學前教育質量的提高具有重要的意義。教育部要求“十二五”期間45周歲以下的幼兒園教師必須至少達到專科及以上學歷。表8的數據表明，2011年我國具有專科學歷的幼兒園教師比重已經達到65.26%的水平，但距發達國家90%以上的水平仍有不小的差距。2011年我國仍有一小部分地區幼兒園教師專科率尚未達到50%。

表8 2011年專科以上學歷師資力量比重 單位：%

學前教育教師職稱是衡量教師素質的另外一個標準。2011年我國地區間幼兒園教師職稱差距依舊十分明顯，上海擁有職稱的幼兒園教師比重高達73.22%，這一數據是最低的江西省的4倍之多，擁有職稱教師占比達50%以上的省份僅占不到五分之一。

表9 2011年獲得職稱的師資力量比重 單位：%

2、城鄉間學前教育師資力量差異的比較。無論是學生與教職工人數的比例，還是具體到專任教師、保健醫生以及保育員與在園幼兒之間數量關系，城鎮地區都明顯比農村地區好。另一方面，從反映幼兒教師穩定性的因素來看，城、鎮兩個區域保持專任教師與代課教師比為19：1和7：1，農村地區該指標為6∶1，城鎮地區的幼兒享受的服務質量明顯好于農村地區。

表10 學前教育生師比

如表10和表11所示，除了師生比方面農村地區要低于城鎮地區，在教師質量方面，農村地區幼兒教師的學歷水平和職稱層次也遠遠落后于同一年度的城鎮地區。

表11 學前教育師資學歷情況 單位：%

表12 不同職稱師資人數占比 單位：%

（三）學前教育辦學條件差異的比較

1、地區間學前教育辦學條件差異的比較。近年來，我國政府一直致力于改善幼兒園的辦學條件，很多地方都規定了對幼兒園校舍建設以及其他硬件建設方面的要求。根據各年《中國教育統計年鑒》，本文選取生均圖書冊數及生均校舍建設面積等指標來衡量地區間學前教育辦學條件之間的差異。如表13所示，2009年到2011年，我國學前教育生均圖書擁有冊數從4.06本提升到了4.65本，指標小幅度的提升。但我國生均圖書冊數之間的差距卻并沒有得到顯著性的緩解，甚至從2009年極差率5.60上升到了2011年的5.87。2011年，全國31個省級區域中，生均圖書擁有量最高的地區為北京的10.92本，最低的則是西藏地區的1.86本。省際間的學前教育生均圖書冊數差距顯著。

表13 生均圖書冊數 單位：冊

表14顯示我國2009年至2011年不同省份之間生均教學及輔助用房占用面積的走勢及差距。我國學前教育生均占用教學及輔助用房面積在近些年得到緩慢改善，2009年生均面積最高為上海的5.94平方米，最低為貴州，生均面積僅為1.42平方米。2011年，生均教學及輔助用房面積最高和最低的地區仍然為上海和貴州，分別為10.92平方米和1.86平方米，這些數據表明我國的學前教育投入有“錦上添花”的作用，好的地區改善得更好而差的地區改善幅度很小，從而使地區差距進一步拉大。從31個省份的數據來看，生均教學及輔助用房面積排前幾位的是上海、北京、江蘇、浙江、廣東這些經濟發展水平較高、房價水平也較高的地區，而貴州、云南、甘肅等中西部地廣人稀的地區，生均面積反而較小。

表14 生均占用教學及輔助用房面積 單位：平方米

2、城鄉間學前教育辦學條件差異的比較。無論從生均圖書冊數還是生均房屋占用面積來看，農村地區的辦學條件仍然與城鎮地區有不小的差距。表15顯示，城市學前教育幼兒的生均圖書擁有量是鎮區的1.5倍左右，而鎮區生均圖書擁有量又明顯高于農村地區，2011年城區的生均圖書擁有量是農村地區的3倍左右。

表15 2011年城鄉生均圖書冊數 單位：冊

從2011年生均房屋面積來看，農村地區若要趕上城鎮地區，目前政府的投入還是遠遠不夠的。農村地區生均校舍建筑面積尚未達到城市生均校舍建筑面積的一半，而危房占比卻是最高。

表16 2011年生均占用房屋面積 單位：平方米

五、促進我國學前教育公共服務均等化的政策選擇

（一）完善學前教育公共服務財政投入體制

1994年的分稅制財政體制改革提高了中央政府財政收入比重，建立了相對科學的財政收支體系，類似于中央政府，省級政府、市級政府也隨之提高本級政府財政收入的比重，從而使處于底端的基層政府的財政收入比重下降。而二十多年的財政體制改革在事權的界定方面是粗線條的，往往會出現某項事務的政策制定權、管理權、監督權與支出責任權混淆不清，上級政府往往把管理權和支出責任權都下放到地方政府，僅履行一定的政策制定權和監督權。如此財政薄弱的基層政府必然捉襟見肘，無法承擔多方面的公共服務支出需求。另外，省級政府財力水平的高低也決定了該區域公共服務水平的高低。因此，事權界定不清、支出責任不明、地區間和城鄉間財力差異顯著，這些因素共同造成了學前教育公共服務均等化程度一直處于較低的水平。學前教育服務作為一項外部性和公益性較強的準公共產品，中央政府應該進行一定的財政投入，地方政府適當進行分擔。但政府究竟投入多少、如何投入、各級政府間事權和支出責任如何劃分這些問題都應該針對學前教育的產品性質和特點來具體分析。世界上許多發達國家中央政府對學前教育的投入達到了70%以上。因此，要提高學前教育公共服務均等化程度，需繼續完善“中央和省級政府投入為主，管理以縣級政府為主”的教育投入管理體制，進一步明確各級政府的財政支出責任，加大中央和省級政府對學前教育的投入，特別是經濟發展相對落后和貧困的農村地區的投入力度，縮小各個區域之間學前教育投入差距。此外，發揮國家的宏觀調控作用，合理調整預算經費在不同教育階段的投入結構，適當加大學前教育預算投入在教育投入中的比重，確保學前教育預算經費在穩定中得到逐步提升。

（二）完善學前教育財政轉移支付制度

轉移支付制度是調節地區間財政收入與財政支出差距的有效手段。既然地區間財政收入的差距是導致學前教育公共服務均等化水平較低的現實原因，那么有效的學前教育財政轉移支付制度建立和完善就尤為重要。

首先，應當建立規范化、科學化、專門化的學前教育轉移支付管理方法。應當制定一套針對學前教育的轉移支付資金核算方法，充分考慮到各地區經濟發展水平、政府財力差距以學前教育支出成本差異等客觀因素，以及不同因素的影響程度，通過相對標準化的轉移支付測算方法，確定針對不同地區合理的轉移支付數量。在保證轉移支付制度公平、公正的同時，也可以提升各地區對自身未來轉移支付規模的可預見性。

其次，改善轉移支付制度的模式。考慮到我國各地區間及城鄉間存在較大的財政能力差異，以及多樣化的基本公共服務均等化需求，一個規模大、持久性強的一般轉移支付資金是十分必要的。我國目前仍有大量基礎設施和社會服務需要財政投入，在目前轉移支付尚不完善的情況下，短期中央財政用于一般性轉移支付資金的來源穩定性又較容易受到政策的影響和吞噬。為了保證轉移支付資金的足額性，可以試行橫向轉移支付彌補縱向轉移支付不足的方式，使財力較強的地區對點幫扶財力相對薄弱的地區。這就需要中央采取辦法，以各地區本地利益為出發點，制定一套合理的地區間財力協調方案。

最后，建立完善學前教育轉移支付監管機制。學前教育轉移支付的投入應當以地方政府正確、高效地使用轉移支付資金為前提，而不能一味地只是強調轉移支付資金數額的增長。這就需要盡快建立完善的學前教育轉移支付監管機制，這個監管機制應當從法律、人大、社會工作等多方面角度出發進行設計，在控制監管難度的同時，使轉移支付資金使用方式透明化、公正化，使用效率高效化。

（三）注重政府供給學前教育服務方式的多樣化

混合經濟中政府和市場的分工在很多方面并不是絕對清晰的，究竟政府應該在多大程度上介入學前教育公共服務，取決于學前教育政府事權的界定及政府間事權的劃分。在這個問題回答清楚之后，就涉及到投入到學前教育領域的財政資金究竟怎么用的問題，即學前教育的供給方式問題。學前教育公共服務的供給方式，可以分為政府提供、政府生產；政府提供、私人生產以及政府提供、政府與私人共同生產三種。根據前面分析估計得出的結果，我國當前學前教育學位的供給基本和需求相匹配。目前制約我國“入園難、入園貴”的直接原因是“物美價廉”的學前教育機會的不足。因此，我國當前也不能一味地直接加大學前教育財政資源的投入，而要從教師數量、教師質量、硬件設施等供需真正欠缺的方面通過加大資金的投入力度，提升學前教育服務的質量。而對于諸如學位供給等，應從重新有效整合學前教育資源的角度出發，通過政府更多地向私人購買學前教育服務的方式，通過降低民辦園成本，使民辦幼兒園能夠更多地提供面向大眾的、收費較低的普惠性學前教育服務。

同時，從政府職能轉變的角度來看，在學前教育公共服務供給過程中，政府應當更快地從“主導者”向“引導者”和“監督者”的方向轉化。將教育生產的權利更多地交給各種營利和非營利組織，借助市場競爭力量有效地促進學前教育服務質量的不斷提升，政府作為出資者和監控者只關注教育政策、教育目標的制定并監督學前教育的合理運行，或許這才是實現學前教育公共服務均等化發展的長久之計。■

（本文系國家社會科學基金“現代財政視閾下學前教育政府供給機制創新研究<15BGL042>”的階段性研究成果，同時受到東北財經大學科研重點研究基地項目“學前教育政府提供方式改革研究”的支持）

（作者單位：東北財經大學財政稅務學院）